审计评估安全思考
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根据《宪法》和《审计法》的上述规定,政府审计可以在一定程度上、一定范围内开展有关国家经济安全的监督和评价工作。但是,应当看到,这些法律规定如果作为政府审计开展国家经济安全评估工作的依据,是存在一些缺陷的:
(一)现行法律依据仅涉及“财政、财务收支”审计
我国现行的法律规定中有关政府审计的范围都是限于“财务收支”或“财政收支”审计,财政财务收支的审计目标仅限于真实性和合法合规性上,不论从审计范围还是审计目标来看,传统的财政财务收支审计都不足以评估国家经济安全。
(二)对政府审计用来“维护国家财政经济秩序”过于狭窄
《审计法》对政府审计用以“维护国家财政经济秩序”的规定未免过于狭窄,不能适应今天全球化的发展以及经济风险的防范,国家财政经济秩序也仅是国家经济安全的一个方面,不能全面代表国家经济安全。特别是在现今全球经济危机的背景之下,更是要拓展政府审计的审计目标。
(三)仅监督政府部门的财政收支,不足以对财政安全作出评估
财政安全所涉及的方面是很多的,而不仅仅是政府的财政收支是否真实和合法的问题。如财政收入是否稳定增长;财政赤字是否引发严重的财政失衡;国债的规模是否引致国债危机;国债的使用效益如何;国家外债风险如何;是否存在或有隐性负债、程度如何;财政政策有无确实履行及效果如何等等,都属于财政安全涉及的内容。如果政府审计仅仅监督和评价政府的财政收支,是远不够评估国家经济安全的。
(四)仅监督金融机构的资产、负债和损益,不足以维护金融安全
对金融安全进行评估,应该是对整个国家的金融市场体系和金融运行体系进行的评估。不仅包括评估金融机构资产质量,还要包括金融机构的信用风险;国际投机资本的风险;金融创新产品特别是金融衍生产品的交易风险;汇率波动造成的风险;国外金融危机对我国金融业造成的冲击等各方面的评价。仅监督金融机构的资产、负债和损益,监督中央银行的财务收支,是不足以评估金融安全的。
(五)缺乏其他如民生安全、环境安全、能源安全、信息安全等国家经济安全的监督与评估内容
在我国目前的法律中虽然有对社会保障资金、国有企业等方面的监督与评估内容,但是这只是冰山一角,总体上来说,缺乏对如民生安全、环境安全、能源安全、信息安全等国家经济安全的监督与评估内容的有关法律规定。
二、我国法律中有关政府审计实施国家经济安全评估的依据
我国政府审计机关代表政府对国家经济安全进行监督和评价,是由我国法律赋予的权力,相关的法律主要有《宪法》、《审计法》。
(一)《宪法》授予了政府审计的审计监督权力
监督职能是审计最基本的职能,其他职能都是监督职能的延伸与拓展。而政府审计具有的审计监督权力是由我国的最高法律——《宪法》来授予的。《宪法》第三章第九十一条规定:“国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。”可见,由政府审计来进行审计监督,是具有法律保障的。
(二)《审计法》对政府审计评估国家经济安全进行了相关规定
从我国《审计法》可以见到有关的政府审计监督和评估国家经济安全的相关依据,内容如下:
1.《审计法》第一章第一条规定,政府审计的目的就是“为了加强国家的审计监督,维护国家财政经济秩序,促进廉政建设,保障国民经济健康发展。”政府审计的目标之一就是“维护国家财政经济秩序”,财政经济秩序是有关国家经济安全的重要内容之一,可见,《审计法》中已经将维护国家经济安全作为了政府审计的重要目标之一。
2.《审计法》第一章第二条规定“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支,国有的金融机关和企业事业组织财务收支,以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支,依照本法规定接受审计监督。审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益,依法进行审计监督。”这条规定授权政府审计具有监督政府预算管理的权力,将政府审计的监督范围扩大到了宏观经济管理领域,突出了政府审计在宏观经济管理中的重要作用。
3.《审计法》第三章第十八条规定:“审计署对中央银行的财务收支,进行审计监督。审计机关对国有金融机构的资产、负债、损益,进行审计监督。”这授予了政府审计对金融机构及金融监管机构进行监督的权力,有权监督评价金融资产质量及金融系统运行风险。
4.《审计法》第三章第二十条规定:“审计机关对国有企业的资产、负债、损益,进行审计监督。”这条规定授予了政府审计机关对国有企业(包括关系到国家经济安全的国有企业)进行监督的权力。
5.《审计法》第三章第二十二条规定:“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算,进行审计监督。”政府如果投资于关系到国家经济安全的领域,当然也要接受政府审计机关的监督。
6.《审计法》第三章第二十三条规定:“审计机关对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠基金以及其他有关基金、资金的财务收支,进行审计监督。”社会保障基金等是有关民生安全的重要内容,这条规定赋予了审计机关监督民生安全的权力。
7.《审计法》第三章第二十四条规定:“审计机关对国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支,进行审计监督。”这赋予了政府审计监督和评估国际及外国贷款项目的权力,国际及外国贷款项目则是关系到金融安全的重要项目。
从我国《宪法》和《审计法》的上述规定可以看到法律赋予了我国政府审计在监督和评价国家经济安全方面一定的权力。
三、借鉴美国相关法律及GAO的实践,改进我国现行法律
美国政府审计工作做的比较好,取得了很好效果,这虽然与其政府审计模式(独立性)有很大的关系,但是也离不开法律的支持;对于国家经济安全的评估方面,也有很好的实践基础。
(一)美国有关法律规定
美国有关政府审计评估国家经济安全的法律规定的比较多的,而且在不断补充之中①。如《1921年预算与会计法案》中由美国国会赋予了美国会计总署“有权调查与公共资金的收入、支出和使用相关的所有事项”以及“在调查公共支出的经济性和效率性方面提供建议”的职权;《1945年政府公司控制法》将政府审计对象拓展到“包括除中央情报局和总统办公室以外的联邦政府各部门及其所属企事业单位和公共开支有关的事项”;《1970年立法机关重组法案》授权审计总署对联邦政府活动进行项目评估和分析;《1974年国会预算和处罚控制法案》补充了审计总署的评价职能和预算过程中的职责;《1980年审计总署法案》进一步强化了审计总署从政府部门和其他组织获取调查和评价所需资料的权力;《1990年首席财务官法案》和《1994年政府管理改革法案》授权审计总署审计政府部门的财务报表和联邦政府的年度合并财务报表;《1993年政府绩效与结果法案》授权审计总署向国会报告法案的执行情况,以监督联邦政府的绩效改革进程。
(二)美国的实践基础及借鉴
借鉴美国GAO在评估国家经济安全方面开展的实践工作,对我国的有关法律作出进一步修订,为我国政府审计评估国家经济安全提供一个良好的法律基础。
1.在法律中拓展政府审计评价目标及审计评价方法。美国GAO更多的是绩效审计或专项审计,即不再主要对财政财务收支的真实性和合法合规性进行监督审查,而更注重评价“经济、效率和效果”,或是针对专门的项目进行审查和评价。美国绩效审计的工作量已经占到了总工作量的90%以上②。相比而言,我国政府审计如果仅限于“财政财务审计”是不足以评价国家经济安全的,其审计目标、审计途径和方法应作出拓展,并要在法律中予以规定。
2.在法律中明确政府审计“维护国家经济安全”的重要目标。借鉴美国GAO在《2000-2007年的战略规划》中提出的战略目标,其中,战略目标之一是“确保美国人民的福利和财政安全”,战略目标二是“应对不断变化的安全威胁和全球一体化挑战”。美国审计总署对于政府审计维护国家安全(不仅是国家经济安全)的职责是充分予以肯定的。我们也应该在法律中进一步明确。
3.拓展财政安全的评估范围。如美国GAO最近就美国7000万亿美元的救市计划发表了题为“为保证救市方案的完整性、权责明确和透明度,财政部需采取更多行动”的报告,除了指明救市资金去向不明以及金融机构高层薪酬状况不够透明两大监管漏洞之外,报告同时还指出了财政部金融稳定办公室人手不够,与国会信息沟通不畅等缺陷。[1]我国政府审计对财政安全的评估内容也要作出进一步的拓展,把重点逐步放在评估整个财政安全上,特别是政府财政政策执行的效率效果及财税改革的效果上,并提出建设性意见,而不能仅限于政府的财政收支上。4.拓展金融安全的评估范围。如美国GAO下面就专设了金融市场和社会投资局,负责评估美国整个金融方面的审计工作。GAO曾对“对冲基金存在的现在的系统风险”发表了报告,“详述了对冲基金、金融机构和监管者在风险管理和透明度上所取得的进展,但最後认为仍然有潜在的系统性风险”。[2]GAO还注重对金融机构监管系统的评估,但并不限于“财务收支”,GAO曾发表过报告中称:“美国当前的金融监管系统太过陈旧,机制也不健全,因此难以防止未来危机的出现。政策制定者必须迅速采取行动,对金融监管系统进行改革”。[3]相比而言,我国目前《审计法》中的规定,仅对中央银行的财务收支、金融机构的资产、负债和损益进行评价,是不足以评估整个金融运行体系的安全的。要加强对金融产品、金融手段等各方面的监督与评估。
5.将评估有关民生安全、环境安全、能源安全、信息安全等内容也纳入政府审计的工作范围。
在民生安全方面,如美国GAO就“食品安全监管体制问题过约20余篇的报告,呼吁整合机构、消除弊端。就环境安全方面、信息安全方面和能源安全方面,美国GAO都对此进行调查,并发表报告。例如石油生产,认为“石油生产高峰可能发生在2040年。”并“建议能源部和联邦部门有必要制定战略,减轻石油生产高峰将带来的影响”。
美国政府审计对民生安全(包括食品安全、粮食安全等)、环境安全、能源安全等多方面都有着评估的实践经验,这些具体的做法值得我们借鉴,当然,更重要的是,要将这些涉及国家经济安全的重要内容作为政府审计的评价范围,必须以法律作为其支撑依据。目前来看,虽然我国法律,特别是《审计法》赋予了政府审计评估国家经济安全的权力,但是真正要是政府审计发挥其“免疫系统”的功能,对国家经济安全进行预防、提示和抵御,法律还需要进一步修正。[4]
注释:
①有关美国政府审计的法律内容规定参照李永强.美国政府审计发展及其启示[J].财会通讯(学术版),2007(11).
②刘明辉.新公共管理背景下的绩效审计研究[J].财政监督,2006(10).原文注:资料来源:/gyzfjxsjdtt.htm,辽宁省暨沈阳市课题组,《关于政府绩效审计的探讨》。
参考文献:
[1]7000亿美元救市计划再处风口浪尖[EB/OL].[2008-12-17]..
[2]对冲基金仍然构成潜在的系统性风险——GAO报告[EB/OL].[2008-02-26]..
[3]美国政府问责局∶美国金融监管系统急需改革[EB/OL].[2008-01-09]..
[4]李江.法经济学本土化研究范式与理论传承[J].商业研究,2009(7):160-163.
摘要:刘家义审计长的“免疫系统论”将政府审计作为了维护国家经济安全的重要工具,把维护国家安全作为政府审计工作的最高目标。政府审计对国家经济安全进行监督和评估的权力是由法律赋予的,通过分析我国现行的有关政府审计评估国家经济安全的法律依据及其缺陷,借鉴美国的相关法律及美国GAO的实践经验提出了对法律的补充与修订。
关键词:政府审计;法律依据;国家经济安全;评估
