审计环境转换审计措施

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编者按：本论文主要从带来的主要影响；应采取的相关对策等进行讲述，包括了政府职能转变带来的影响、经济环境变化带来的影响、法律环境变化带来的影响、适应环境变化探索国家审计模式的改革、围绕公共财政资金开展审计工作，实现审计监督重心的转移、探索开展绩效审计的路子，实现国家审计目标侧重点的转移等，具体资料请见：

加入WTO之后，我国的政治体制、经济体制、法律制度、文化传统必将发生重大变化，与此相关，这些审计环境的变化，必然会给审计工作带来一定的影响，制约审计的存在与发展。因此，分析由此带来的影响，研究国家审计如何适应新环境需要，加快审计事业发展，更好促进经济发展与社会进步的对策显得尤为重要。以下就加入WTO之后，审计环境变化对我国国家审计的主要影响及其对策谈点看法。

一、带来的主要影响

（一）政府职能转变带来的影响

由于世贸组织是一个政府间的国际组织，加入WTO是以国家或地区的政府为主体的，因此，入世首先意味着政府的“入世”。这就要求我们的各级政府在加入WTO之后，必须在管理经济的方式与方法方面有一个较大的改进，必须按照WTO的规则，切实转变政府职能，推行政企分开、政事分开，减少对微观经济的硬性管理。加入WTO之后，我国政府管理经济的方式，将由直接管理转为间接管理，管理的重点也将由原来过多地对微观经济活动的管理转变为注重对宏观经济的管理与控制。其中就政府与企业的关系而言，政企分开后，政府对企业的管理职能将更多地转化为间接控制职能，其工作中心也必将向间接管理转移。在此情况下，国家审计机关作为政府的一个行政部门，其工作重心也必将随之转移。从总体上说，政府职能的转变，客观上要求审计监督必须将更多的精力放在为政府加强宏观调控与宏观管理服务方面，必须将更多的审计资源从直接对企业、单位审计转向以实施国家宏观货币政策、财政政策的财政、金融部门，转向能体现宏观经济政策直接结果的重点国有企业和建设项目，以充分体现政府职能在审计领域的转变。

（二）经济环境变化带来的影响

改革开放以来，我国的经济管理体制发生了很大的变化。党的十四大提出了建立社会主义市场经济的目标，党的十五大确定了我国的基本经济制度为“公有制为主，多种所有制共同发展”，加入世贸组织之后，这种经济制度必将更加发展与成熟，尤其是国家的各种经济成分不可避免地要发生更大的变化。在这种经济制度条件下，大量的非国有经济可能会有一个较快的发展，而国有经济的比重则会有较大下降。目前，国有资本从中、小企业中的加速退出足以说明这一点。加入WTO之后，随着市场经济体制的进一步完善，对外开放的进一步扩大，国有经济中除了关系国计民生的一些重要部门和行业外，其它无关大局的一些部门和行业逐渐从国有经济中退出是必然的，纯粹的国有企业会越来越少。这种变化将导致国家审计的对象范围、目标、内容等发生一定变化，同时要求国家审计必须就这些方面进行相应的调整，从而将有限的审计资源主要放在关系国计民生的重要部门和行业上，把更多的精力用在对国有经济的有效监控上。

（三）法律环境变化带来的影响

加入WTO很重要的一条就是要保证国内有关法律法规及政策措施符合WTO规则和我国的对外承诺。这就要求我国政府大面积清理、修改或废止与WTO规则不一致的法律、法规及政策，同时要通过立法程序，把WT0规则转化为国内法来统一实施。这就意味着我国审计执法的依据将发生重大变化，要求我们审计机关和审计人员要适应这种变化，及时了解法律法规的变化情况，以利于开展审计工作。

二、应采取的相关对策

针对加入WTO以后，环境变化给国家审计带来的上述主要影响，笔者认为应采取以下相应的对策。

（一）适应环境变化探索国家审计模式的改革

我国现行的行政型国家审计模式是国家审计机关建立之初，根据宪法的规定，由当时国家的政治经济环境所决定的。在新旧体制转轨时期，由于财经领域的违法违纪情况十分严重、会计信息普遍失真、单位内部控制和财务管理很不规范，这种政府领导下的行政型审计模式确实发挥了审计监督在维护财经秩序，促进依法行政，推进廉政建设，保障经济健康发展的作用。但是随着政治经济环境的变化，这种行政型的审计模式与立法型的审计模式相比，其独立性不足的矛盾逐渐凸显出来。主要表现在：1、我国的国家审计具有浓厚的政府内审色彩，国家审计实际是政府的内部审计。虽然法律规定地方审计机关接受双重领导，但实际上更多的是接受地方政府的领导，就是国家的最高审计机关也同样是政府的行政机关。实际工作中，审计部门作为政府的执行机关，对其它同属政府的执行机关进行审计，其实是同级审同级，自家审自家，其力度受到一定程度的影响。2、当政府的某些行政活动有悖于法律法规，或当审计执法活动与地区、部门利益发生冲突时，审计处理上的独立性往往会打折扣。3、从目前的实践来看，一些领导对审计机关法定的职责权限、管辖范围并不十分清楚，对审计的期望值过高，认为审计机关是政府的一个部门，什么事都叫审计去办，遇到难题更是叫审计部门去“打头阵”，明显存在着临时交办事项多，要求参与办案的事项多，领导干部任期经济责任审计事项多的“三多”现象，使审计部门感到力不从心，不仅审计人员的时间精力、知识水平跟不上，疲于应付，而且更主要的是这些交办项目耗时费力，在执行法定的审计程序上，完成项目计划的进度上，对发现问题的处理上均留下了潜在的审计风险。鉴于上述情况，我国加入WT0后，随着政治经济体制改革的进一步深化，市场经济体制的进一步完善，特别是政府职能的全面转变，将使社会的各项经济活动更加规范、统一、公开、透明，因此，我国的审计模式改革势在必行。一方面，国际上选择行政型审计模式的国家不多；另一方面，我国的基本政治体制和审计机关建立十多年来的实践表明，我国的国家审计模式由行政型向立法型转变具备了一定的条件。主要有：第一、我国实行的是人民代表大会制度，客观上要求人民代表大会必须有效地监督国务院正确履行法定职责，立法型审计模式是实施这一监督的有效途径之一；第二、社会主义民主政治的进一步发展和人民代表大会制度的进一步完善必然要求立法部门拥有必要的法律监督机制和手段，立法型审计模式能够适应这一要求；第三、《审计法》颁布实施后，国务院和各级政府每年都向人大常委会提交有关预算执行情况的审计工作报告，审计监督工作愈来愈为各级人大所重视，这为审计模式的转变提供了有益的铺垫。加入WTO后，最理想的做法是将我国的审计模式改造为立法型模式，如果一时不能从根本上改造的话，可以在加入WT0的前五年过渡期内先进行必要的改革，将当前的双重领导体制改变为垂直领导体制，以增加审计执法行为的相对独立性，即从一定程度上增加国家审计机关的独立审计监督权。待时机成熟，再向立法型审计模式过渡。

（二）围绕公共财政资金开展审计工作，实现审计监督重心的转移

加入WTO之后，国内经济的市场化进程进一步加快，一方面，国有资本从企业加速退出，非国有经济加快发展，多种经济成分并存，使国家审计的对象逐渐减少；另一方面，以建设公共财政体系为主要内容的财税体制改革全面推进，部门预算制、政府集中采购制、国库集中收付制、收支两条线等一系列改革措施将全面实行。这些都促使国家审计监督的重心发生转移。随着政府职能的转变，对公共财政资金的调控将成为政府宏观管理的主要内容。因此，国家审计就必须随之从“大财政”审计的角度出发，围绕监督公共财政资金的收支来组织开展各项审计工作。审计安排上，除应将财政资金，包括政府部门预算、各种专项资金、社会保障和社会公共性建设项目、政府采购等作为审计重点外，还应将那些凡是与财政收支有关的资金纳入审计重点。要跳出以往单纯审计财政或财政审计与其他专业审计相割裂的圈子，以财政审计为龙头，以财政审计统领各项审计工作。各专业审计都应确立“大财政”审计的观念，主动围绕财政性资金的合理有效使用来安排各自的审计项目计划，积极实施对与财政收支有关的固定资产投资、科教文卫行政事业支出、农业重点资金投入、专项资金等方面的有效监督。在具体项目审计实施过程中，应该重财政性资金审计的向前、向后两个延伸，即向前注重财政性资金筹集、管理、分配过程的延伸，向后注重财政性资金流向、用途及效益方面的延伸。其中应特别注重对与公共需求有关的公共性、公益性基础设施项目资金的审计监控，从而促进公共财政资金的足额征集，合理使用，并实现使用效益的最大化。相对而言，企业审计的范围则应缩小，其中包括对企业领导人员的经济责任审计，都应交由社会中介组织或内审机构去进行。从而充分体现国家审计高层次监督的地位与作用。

（三）探索开展绩效审计的路子，实现国家审计目标侧重点的转移

《审计法》规定，国家审计的职能是对各单位财政财务收支的真实、合法、效益情况实施审计监督。从审计机关建立十多年来的实践情况看，前十年主要是以传统的财务收支审计、查错纠弊为主。《审计法》颁布实施之后的几年，尤其是1999年起，针对社会上会计信息普遍失真的情况，各级审计机关强调以真实性审计为主，这些都取得了明显的成效。但从加入WTO之后的形势来看，随着我国会计制度的日臻完善并与国际接轨，企业普遍实行会计报表由注册会计师审计的制度，所有企业都按照国民待遇，使用统一的会计标准，统一的财经法规，统一的衡量评价尺度，有关会计信息的真实性问题将不再是国家审计的主要目标。国家审计目标的侧重点，除注重被审计单位经济活动是否符合我国的财经法律法规，是否符合WT0规则外，更多的应是按照国际审计通行的做法，逐步探索开展绩效审计的路子，在财政财务收支的效益性审计上做文章。如财政审计应更加注重财政资金的使用效益，以保证财政资金有效用于国家机关的运转和社会公共事业的发展；企业审计应以国有资产占控股或主导地位的企业为主，通过审计，注重促进加强管理，提高经济效益，保证国有资产的安全完整和保值增值；金融审计应向重点检查其资产质量，有效化解金融风险方面转变；固定资产投资审计，应更加注重财政基本建设支出的合理有效使用，促使其发挥更大的投资效益。从而充分体现国家审计在保障国有资产安全运行方面的作用。

（四）加强审计法制工作，形成一个适应WTO的审计法律法规保障体系

加入WT0之后，我国的法律框架体系将会发生重大改变，审计的法律法规依据也将发生重大改变，目前国家审计在审计法制方面亟需采取的对策是：1、审计人员必须及时了解我国经济法律法规及政策的清理、修改、废止情况，尽快学习并熟悉与WTO规则相适应的新的法律法规及政策；2、抓紧对现有审计法律法规，尤其是自行制订的与有关法律不一致的部门规章的修改完善工作。其间，与完善《审计法》相适应，一方面要抓紧对已出台的国家审计规范的修订工作，尽可能与国际接轨，使之与国际通行的审计准则相一致；另一方面，要抓紧对至今尚未出台的一系列具体准则、专业准则及其操作指南的制订工作，及早形成一个比较健全完善的审计法律法规保障体系，以适应加入WT0之后经济监督工作的需要。3、建议立法部门在制定新的法律法规时，充分考虑国家审计实施综合经济监督的需要，有关法律法规必须与《审计法》相互衔接。当前，尤其是在涉及到执法主体资格方面，矛盾较大，立法部门在制定新的法律法规中，应明确国家审计在经济领域里的综合经济监督执法主体地位，或在有关法律条文中明确委托审计机关的综合执法主体资格。否则，“审计机关依据有关法律法规对经济违法违纪行为进行处理处罚”将成为一句苍白无力的法律条文；4、审计机关及审计人员必须进一步规范审计执法行为，工作中，除力求做到不越位、不缺位、不错位之外，必须切实按照依法审计的原则，充分履行审计监督职责和职能，严格按照《审计法》和各项审计准则办事，减少审计执法中的随意性，做到审计的主体合法，内容合法，程序合法，从而有效规避审计风险。