传统审计转变方式研究

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编者按：本论文主要从从静态的审计向动态的转变；从单位审计向项目审计转变；从财务收支审计向公共资金支出审计转变；从真实合法审计向绩效审计转变等进行讲述，包括了在一些重要领域实行全过程审计、审计项目前后的连接和跟踪审计、审计项目安排实行滚动计划、审计跟着公共资金走是现代审计的一个发展趋势等，具体资料请见：

摘要：本文结合近年来的调研和前几年学习考察加拿大和德国地方政府审计工作的情况，着重从传统审计向现代审计转变问题谈几点看法。

2004年，浙江省人均GDP已接近3000美元。从国际经验看，这既是一个经济增长方式转变、社会结构转型、经济体制转轨的关键时期，也是政府审计从传统审计逐步向现代审计转变的关键时期。适应浙江省现阶段经济社会发展客观需要，逐步实现审计工作向现代审计转变，为浙江省在现代化建设过程中继续走在前列提供优质高效服务，是摆在浙江们面前必须研究的一个重大课题。本文结合近年来的调研和前几年学习考察加拿大和德国地方政府审计工作的情况，着重从传统审计向现代审计转变问题谈几点看法。

一、从静态的审计向动态的转变

审计工作要适应瞬息万变的现代社会经济发展变化需要，就必须从过去静态的审计向动态的审计转变，使审计监督伴随着经济社会发展的步伐同步合拍地前进。

1、在一些重要领域实行全过程审计。经济社会建设与其它领域建设一样，各要素之间是一个相互关联、相互影响和连续发展的过程。传统审计中，审计人员往往对审计对象某一具体时段或某一具体事项予以较多的关注，而对审计对象的全部过程及审计要素之间的联系往往比较为忽视，从全面的、历史的、发展的、辩证的和站在宏观的、全局的高度，对经济活动进行事前、事中、事后的全过程审计观察相对较为薄弱，如对部门预算审计，浙江们一般只进行部门预算执行情况的审计和对决算草案进行试点审签，尚未对部门预算编制、预算执行和决算三大环节进行全过程审计。如何探索全过程审计，近年来，浙江省各级审计机关在已经一些领域有选择地进行了尝试。如嵊州在开发区建设中专门设置了跟踪审计办公室。杭州在联网审计中选择两个部门进行动态的实时跟踪审计。上虞把审计监督关口前移到招投标环节，对标的进行事前审计。嘉兴开始关注政府投资项目各环节的普遍性、倾向性问题，南湖区从参与区发展计划局组织的国家建设项目初步设计开始介入，使审计监督关口有效前移。杭州市审计局组织五城区审计机关，提前介入对713条背街小巷整治改善工程，紧扣工程建设资金使用和管理这个重点，以促进背街小巷工程的建设有序和规范进行、提高工程建设资金效益为工作目标，对整个工程开展全面跟踪审计，较好地发挥了审计监督与服务作用，得到市委、市政府领导的充分肯定。

从现代审计发达国家看，他们十分重视全过程审计。如德国政府审计部门对预算的审计贯穿于预算活动的全过程。在预算编制阶段，审计法院参与预算草案的审核，并在议会预算委员会的讨论会上报告审查结果。在预算执行阶段，审计法院采用抽查、重点审查等方法审计预算执行情况，及时纠正预算执行中出现的问题。在预算的决算阶段，审计法院对年末报送的预算科目，逐项进行审计。再如加拿大开展的道路安全审计也是一种全过程审计，政府审计部门从预防交通事故、降低事故产生的可能性和严重性入手，对道路项目建设的全过程，即规划、设计、施工和服务期进行全方位的安全审核，从而揭示道路发生事故的潜在危险因素及安全性能。加拿大政府审计认为，在项目建设的初步设计阶段进行道路安全审计最重要、最有效，在已运营的道路和拟建道路项目建设期的全过程实行安全审计，在规划或可行性研究、初步设计、施工图设计、道路通车前期（预开通）和开通服务期（后评估阶段）都有所侧重地实行审计。通过道路安全审计可有效地预防交通事故，降低交通事故数量及其严重程度，减少道路开通后改建完善和运营管理费用，提升交通安全文化。

2、审计项目前后的连接和跟踪审计。西方发达国家审计没有行政处罚权，主要靠舆论监督和跟踪审计。如美国宪法规定审计部门无权对行政机构实施强制性的惩罚，联邦审计部门的任务是发现问题，并就解决问题提出建设性的建议。在收到审计的建议后，相关机构有义务采取有意义的改正行动。建议一旦提出，审计就会对这些建议是否以及何时得到采纳进行密切跟踪。如果有关部门没有采纳，国会将举行听证会或者采取其它措施强制其改正。国会还有权进一步要求美国司法部对相关行政机构及其负责人提出司法诉讼，最后超过80%的建议被相关机构采纳。这种审计项目前后的连接与跟踪审计，是动态审计的一种有效形式。

3、审计项目安排实行滚动计划。制定科学合理的动态审计项目计划，是加强审计监督，提高审计效率和效益的关键环节。现代审计不仅高度重视制定年度审计项目计划，而且也非常重视制定长期和中期审计项目滚动计划，通过滚动审计，既从历史的角度查深查明被审计单位的问题，分析发展趋势，提出系统的建设性意见、建议，同时也有效地扩大审计覆盖面，特别是对重点部门、重点资金和政府领导关注、人民群众关心的热点、难点、焦点问题，进行连续的、动态的跟踪审计监督，确保政府全部资金收支真实、合法和效益。去年，省厅着手制定三年滚动审计项目计划，虽然是初步的，但是向动态的审计迈出了重要的一步，在项目编制过程中，注意年度审计项目计划与下两个年度审计项目计划的衔接，综合考虑年度审计项目名称、审计目标、重点内容、审计方式方法、实施时间、所需审计人员数量和工作量等计划要素，使年度审计项目计划与中期审计项目计划形成一个统一整体，把中期审计项目计划作为年度审计项目计划的延伸，重点反映审计业务发展的脉络和方向。

二、从单位审计向项目审计转变

以推动和完善经济活动为基本目的的项目审计、专项审计，是现代政府审计发展的主流，已越来越被政府重视，并对经济发展起着巨大推动作用。项目审计是现代审计的方法，与传统审计有着本质的不同。传统审计是以一个经济活动单位（部门）为审计对象，审计一般是通过对被审计单位会计年度所发生的经济活动为审计内容。而项目审计直接以经济活动为审计对象，以特定的经济活动或具有相同性质的系列经济活动为审计内容，如对政府投资活动的审计、专项资金管理和使用的审计等等。这种以经济活动为审计对象的审计活动，组织严密，程序规范，审计深入细致，有确定的审计目标和确定的测量尺度，按特定的审计对象汇集各专业人才，能对特定的经济活动实施全面的、深入的、全过程的监控，并随着审计活动的开展不断向决策部门和项目管理部门反馈信息，及时矫正偏离状态，修正和完善计划的缺陷和不足，全面提高项目运行的效率、效益、效果。这种以向决策和管理部门提供高水准管理信息的审计活动，远比单纯的以财务收支合法合规性为目的的审计能更产生巨大的审计影响力，这是今后政府审计发展的主流方向。

与单纯审计相比，专项审计调查具有宏观目的性强、作用范围大、工作方式方法灵活等特点，是现阶段实现项目审计的有效形式。运用好专项审计调查手段，有利于提升审计成果，提高审计工作的质量和水平，更好地发挥审计监督的作用。尤其是在审计力量普遍不足，各方面对审计工作的要求不断提高的情况下，搞好专项审计调查是加强和改进审计工作的重要途径。审计调查与审计既有联系，又有区别。从方法上看，专项审计调查既可运用传统审计方法，同时也能运用其他调查方法，它比严格的审计要灵活，又比一般调查具有反映情况真实准确的特点。从工作对象上看，有些涉及面比较广的宏观政策执行情况，以及各方面比较敏感、处理起来有难度的问题，采取专项审计调查的方式，有利于摸清情况，提请有关方面研究解决，效果会更好。随着公共财政体制的建立完善，势必触及部门利益格局，对那些潜伏着比较敏感、处理起来有难度的问题，通过专项审计调查的方式，可以有效减少审计阻力，促进审计成果转化，及时高效地为政府及有关部门的宏观决策提供服务。以资金为主线，横向到边，纵向到底，是湖北省公安县审计局创造并被审计署推广的公安模式，这一模式打破了以单位、部门作为审计项目的格局，就某一课题、某一领域通过资金运行的走向进行跟踪审查，运用对比分析的方法找出问题的成因，从制度上、机制上提出解决问题的措施，使审计成果能够及时转化，发挥了宏观的指导作用。

三、从财务收支审计向公共资金支出审计转变

政府审计从1983年恢复以来，审计力量不断壮大，审计覆盖面不断扩展。然而，面对繁杂的经济关系、千千万万个经济实体，虽然审计机关人员不断增多，但审计工作量也在逐年上升，从上到下普遍有一种疲于奔命、顾及不暇的感觉。追求审计数量的扩展不是现代审计发展的主流方向，若任其发展下去，势必演变为走马观花式审计，提高审计质量、加大审计力度也将非常困难。实现传统审计向现代审计转变，就必须缩小政府审计覆盖面，把主要精力从量大而广的各单位财务收支审计集中到公共资金审计上来。现实情况也是如此，随着浙江国社会主义市场经济的建立和政企分开，浙江等一些经济先发地区，政府职能已开始向公共服务方向转移。因此，政府审计就必须集中到对社会公共资金审计上来，而一般性的单位财务收支审计和企业审计将逐步交由社会审计和内部审计去完成，审计机关实施对社会审计和国有企业内部审计的综合监督。这样，才能更好地加强对社会公共资金的监督，才能更好地为政府的宏观管理服务。按照由收支审计并重向支出审计为主转变的要求，审计中重点关注预算的编制和执行、支出的真实完整性、支出审批控制、支出结构和支出比例变化的合理性，对超预算无预算支出和异常增减的支出项目作重点审计，对一级预算单位和二三预算单位进行对比调查。审计的重点要转向全方位关注预算内外所有财政性资金，关注财政性资金支出的方向，关注各部门的预算管理，关注专项资金的合理分配、有效使用，关注财政投资的绩效，以促进财政改革的深入和制度的完善，提高财政资金的管理水平和绩效，规范各级政府部门的财经管理行为。通过支出审计，揭示预算编制粗放和执行随意的危害，从以往基本用行政事业单位财务规则和会计制度为评价依据，转到从《预算法》及其实施条例的角度予以衡量和定性，提高预算执行审计质量。

审计跟着公共资金走是现代审计的一个发展趋势。如加拿大政府审计只检查公共资金使用的合法性、合规性和效益性，而并非评价政府的政策和政治。加拿大审计法规定，审计长应负责对政府帐目进行监督，并将拨款帐户总额中他认为是未经适当审核的亏绌和他认为不能核准的支出，向国会报告。换句话说，审计长应保证公共资金的支出不超越规定的范围，并与国会准许的用途相符。审计长不仅是传统意义上的审查官，而且是公共资金支出的主计长。德国对公共资金支出的审计也值得浙江们借鉴，他们的支出审计主要包括：（1）预算支出计划的审计。财政部门受政府的委托制定预算草案，政府所属部门将计划草案报财政部之前，将计划草案送交审计院听取审计咨询建议。财税部门检查政府各部门提出的预算支出计划草案，逐项研究审计院提出的咨询意见进行综合平衡，将各单项预算汇总，形成政府预算草案。经政府审核后提交给议会。议会讨论审批预算时，审计院院长参加，并提出咨询建议。（2）对预算支出过程的审计，主要是对支出计划的必要性进行检查，有无必要实施这一计划，项目是否需要这些预算资金，财政部门是否有这些资金来源等，检查组织机构的设置、人员的配备是否符合要求，符合效益的原则，政府机构的设置是否必要，人员数量是否需要那么多，办公场地是否需要那么多等，还包括工作是否符合程序，人员工作效率高不高。（3）对预算支出结果的检查。先检查项目计划的所要达到的目标，再通过对项目整个过程进行全程检查，年终时再以预期的目标来检查其是否实现，评价是否达到预期的效果。

四、从真实合法审计向绩效审计转变

绩效审计成为现代审计主流至少有两个方面原因：其一，西方市场经济经过200多年的发展，市场经济运行规则趋于完善，财务会计活动日愈规范化，财务活动中的违纪违规现象日趋减少，传统合规性财务审计自然减少，因此，不断扩大审计职能作用范围，向绩效审计延伸，成为审计自身发展的客观要求。其二，20世纪40年代中期，西方工业国家经济处于低迷状态，社会矛盾激化，主张全面干预社会经济生活的凯恩斯主义占了上峰，政府在社会经济生活中的作用与日俱增。针对市场失灵，政府通过各种宏观经济政策对其进行调节，导致公营部门的大批涌现和国家公共资金占用的成倍增加，经济资源越发满足不了需要。在这种严峻的压力下，人们对公营部门提高支出效益和明确支出经济责任的要求越来越高，要求政府对其所管理和使用公共资源强化经济责任的呼声越来越高；同时，人们获得政府使用和管理公共资源的效率和效果方面信息的欲望也不断膨胀。政府审计可以满足这种需要，以独立的第三者的身份向公共资源的所有者或其他利害关系人提供客观公证的信息，绩效审计便应运而生。浙江等先发地区经济社会发展的现状，促使财政、投资等政府审计发生了深刻变革。为适应这种变革，保障与社会主义市场经济体制相适应的公共财政框架的建立和完善，确保公共资金合法、高效运转，促进提高投资绩效，政府审计必须强化对公共资金流转过程与使用效果和投资的监督与评价，政府绩效审计恰恰包含上述内容。

政府绩效审计涉及面广、难度较大，审计的方式方法又与传统审计有很大的区别。当前，开展绩效审计有一个从无到有、从小到大、步步为营、稳步推进，摸着石头过河的过程。首要要搞好试点，积累经验。在公共财政、投资、专项资金等重点领域、重点部门和资金投入大、政策性强、社会关注焦点，以及行政管理、国家安全、政权建设等政府运转和维护国家利益领域，科技教育、环境保护、公共卫生等社会公益事业领域，社会保障、民政等国家救济领域，大型基础设施建设、宏观经济调控等弥补市场缺陷领域，选择一些典型行业、单位或项目进行试点绩效审计。特别是在国家投资建设领域，进行绩效审计更为紧迫。近些年，投资绩效不高十分普遍，一些地方领导搞的政绩工程、形象工程已造成巨大浪费。通过对政府投资的基础设施、环保、公共服务设施等进行绩效审计，不仅能有效提高政府资金使用效果，而且能为全面推进绩效审计摸索路子、积累经验。

五、从挖掘内部资源向整合内外资源转变

政府审计点多面宽，涵盖了经济社会所有领域，国家公共资金流向哪里，审计监督就要延伸到那里。现代审计发展表明，仅仅靠挖掘审计机关内部潜力，是远远不能满足对政府全部公共资金进行监督的需要，只要通过科学整合内外审计资源，才能最大限度发挥政府审计监督职能作用。这也是传统审计向现代审计转变的一项重要任务。整合内外审计资源主要有以下五个途径：

一是利用社会审计和内部审计力量。在法律规定未作改变、审计机关和社会审计组织、内部审计组织对企业审计并行的情况下，面对众多而难以全面审计的国有企业，审计机关应充分利用社会审计、内部审计的力量，在对重点企业进行审计的同时，可把一般性企业真实性审计交由社会审计组织和内部审计组织完成，审计机关在他们审计的基础上侧重于对合法性、效益性的审计，以减少审计工作量和降低成本。加拿大国家注册审计师协会已制定国家审计、内部审计和民间审计通用的审计准则、审计标准，使利用社会审计和内部审计力量进行国家审计有了法律依据和规范，同时建立各级审计专家数据库，以国家审计的名义组织社会审计和内部审计人员实施审计。

二是审计资料共享。把分散的、零星的、少数部门和个人享有的审计资料集中管理、集中使用，能极大地提高审计质量和审计效率。一要建立审计对象数据库，记载审计对象的组织架构、内部管理系统、经费运行情况以及历年审计事项摘要等；二要建立财政资金基金数据库，包括财政资金预算分布、审计监督机制以及历年审计情况记录等；三要建立全区域审计成果数据库，包括各专业审计的方式方法、各种共性的违纪违规行为、审计评价指标体系以及审计的难点和热点等，从而实现审计资料共享，提高审计机关整体作战能力和审计效率。

三是利用先进的工具。计算机审计是现代审计的利器，在西方发达国家已作为政府审计的基本方法。如加拿大许多单位的计算机系统相互连成网络，政府审计机构和较大的会计师事务所个人终端可与他们联网，审计人员可以实时调取被审计单位有关资料，收集审计有用信息，使审计结论更为可靠。从1992年起，加拿大国家年度审计报告英文和法文两种文本均已存入计算机系统随时可以调用，自主开发的审计软件不少已推广到世界各地。

四是突出审计监督重点。突出重点，兼顾一般是现代审计的基本发展趋势。无论是长期审计项目计划、中期审计项目滚动计划，还是年度审计项目计划，都要突出重点部门、重点资金、重点行业和政府、社会公众关注的热点、难点、焦点问题，进行集中力量展开审计，确保审计监督的宏观性、全局性和高层次、高质量。如在德国，最容易发生行贿受贿的是建筑领域、医药医疗器械购销领域、证照办理和项目审批部门以及发放补贴、救济金等款物的部门，为此，国家审计部门始终把监督重点放在这些部门和国家公务员，取得了十分明显的社会效益和经济效益。

五是改进审计的方式和方法。通过信息网络系统调阅被审计单位资料、进行抽样审计、个别访谈和集中座谈、书面调查等审计方式和方法已为现代审计普遍采用，德国政府审计部门在审计中广泛使用案头审计的办法，把大量的报送审计与少量的现场审计相结合，现场审计时以抽样审计为主，使审计效率得以大幅度提高。

六、从多目标审计向有限目标审计转变

现代政府是有限政府，不可能、法律也不允许包揽国家一切事务，随着民主政治的建立完善，政府管理的范围将越来越窄、配置资源的范围越来越小。作为政府审计机构必然要从多目标审计向有限目标审计转变。由于浙江国的特殊国情，现阶段政府审计一直处于超负荷运转境地，有的县级审计机关实际从事审计业务人员只有十来个人，一年要完成几十个、甚至上百个审计项目，远远超过自身承受能力，审计质量也难以保证。当前，这种局面不仅没有得到有效遏制，反而还有扩大的趋势，如：纪委要求审计机关配合查处大要案，组织部门要审计机关在经济责任审计后提出这个干部好不好用的意见，人大要求审计机关对部门预算细化进行审查和提供领导干部述职评议的背景材料，检察机关要求审计部门提供案件线索，等等。政府审计从多目标审计向有限目标审计转变，既是传统审计向现代审计过渡所必需，也是摆脱审计机关面临困境的一项根本举措。

从西方发达国家审计发展历程看，主动收缩阵地、集中力量管好自己该管的事，不失为政府审计从多目标审计向有限目标审计转变之良策。加拿大审计长弗雷泽女士认为，打击腐败不是浙江们审计工作的重点。世界上任何地方都会有腐败问题。浙江们审计工作的重点是加强政府的管理，加强政府的内部制度建设。政府应朝透明化方向发展，所有支出是公开的，任何人都可以看到，就起到一种阻遏作用，使政府不敢乱花钱。美国联邦总审计长沃克先生在接受中国记者专访时也谈到，美国联邦政府恐怕是全世界最庞大、最复杂的组织。对这种规模的政府机构来说，永远不可能完全消灭浪费、欺诈、滥用职权以及管理不善等现象，但滥用纳税人的金钱绝对不能容忍。仅仅杜绝浪费和贪污还远远不够，浙江们必须从根本上提高政府工作的效能。他认为：对于审计工作来说，预防胜于治疗。审计的目标不只是将犯罪者绳之以法，而是尽量防患于未然。并将美国审计总署由总会计办公室更名为政府责任办公室，以更加准确地反映国家审计扮演的角色和肩负的使命，目前他们对联邦政府财务活动的审计只占工作量的15％，主要力量用在了对联邦政府进行业绩审核、项目评估、政策分析等。澳大利亚一方面宣传审计的作用；一方面宣传审

计的局限性，向社会说明审计不是万能的，审计不是包打天下，以减少压力，降低社会期望，把有限审计目标集中在发现问题，促进规范，推动依法行政上。