城市化给统计工作带来哪些难题
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城市化快速发展的趋势势不可挡,其对社会经济的影响是深刻的,也是多方面的。对客观反映社会经济发展变化的统计工作来说,城市化的影响也在不断加大。统计工作作为客观反映社会、经济发展变化情况的重要手段,一方面需要及时、准确地反映这一历史过程及过程中出现的新情况、新问题,另一方面也需要不断完善自身的统计方法,以适应城市化发展的形势。本次调研着重考察城市化对人口统计、就业统计及城市住户调查的影响。
城市化对人口统计的影响
1、总人口与流动人口统计。
城市化的过程意味着人口向城市的空间集聚过程,其中一个显著特征就是城市内流动人口的迅速增加。据2000年“五普”统计结果,广东省流动人口(指常住半年以上的非本市户籍人口)达2105万人,接近全省总人口的1/4(24.4%)。其中流动人口较多的深圳、东莞、广州的流动人口分别达到585、492和331万人,分别占这些城市总人口的84%、76%和58%。
由此可见,对于城市化发展迅速的地区,做好流动人口的调查统计工作对于人口统计具有举足轻重的作用。
流动人口的调查统计可以通过人口普查获取相对比较准确的结果。问题是我国人口普查10年一次,即便是小普查也要5年一次,因此如何在非普查年份搞准流动人口的统计数字显得极为重要。
据调查,广东多数地区流动人口数据主要由公安部门提供,而公安部门主要是根据办理暂住证的人数来统计流动人口的,那些未办理暂住证的流动人口则无法统计,因此,所获得的流动人口数据往往低于实际流动人口数字。对于城市化发展较快的地区来说,流动人口统计已成为重大难题。
一个地区人口统计数字的准确与否直接影响人均经济指标的准确性。调查显示,广东各市目前尚未有统一的标准计算人均GDP,其中深圳市采用常住人口作为分母进行计算(其常住人口与普查数字也有较大出入),而东莞、清远等市则按户籍人口进行计算。在刚刚结束的2003年全国统计工作会议上,国家统计局提出今后各地人均GDP的计算均按常住人口计算。
因此,目前准确计算各地人均GDP关键的问题在于,在非普查年份,如何搞准各地的流动人口数字。
2、“城镇”人口与“农村”人口。
关于我国城市化水平的统计,首先遇到的问题就是“城镇”、“农村”的界定,即哪些地区属于城镇,哪些地区处于农村。过去几十年来我国城乡的划分大多出于行政管理的考虑,并经历了多次变化,各地情况也不尽相同。
从广州市的情况来看,1999年及以前是按照地域结合户口性质划分,城镇人口为市区的全部人口加上县级市的镇的非农业人口。从“五普”开始,城乡人口的划分是根据国家统计局1999年制定的《关于统计上划分城乡的规定(试行)》的划分标准和方法,超过1500人/平方千米以上的地域的常住人口(包括外来人口)均统计为城镇人口。
据广州市统计局反映,非普查年份,在实际的统计工作中,城乡人口划分的基础数据即人口密度数据难以准确取得。一方面是取得土地面积,即各区、县级市辖下分街道、镇的实有土地面积的数据资料比较困难,因为行政区划随着城市管理体制改革不断发生变化,很难取得行政区划变动后的新区域的土地面积;另一方面,市公安局一般不能全面提供各区、县级市分街镇及居(村)委会的人口数,况且公安局提供的只是本市户籍人口,不包括居住本市半年以上的外来流动人口,而户籍人口也只是按所在户籍地统计,无法按照常住地统计。这种方法对外来流动人口占1/3的广州市来说,显然是不准确的。
此外,城市化过程中各地行政性地增设城区依然会影响城乡人口的准确统计。据对广东经济相对较落后的清远市的调查,该市政府设立“三化”目标,即“市场化、工业化、城市化”。
其中城市化的一大举措就是将现有的镇改为或合并为街道,村委会相应转变为居委会。比如:洲心镇与小市街道办事处合并为洲心街道办事处。据调查,合并后的洲心街道办事处80%的人口仍是从事农业生产的农民,但若按“五普”标准,则该街道办事处地域内的所有人口均计为城镇人口。
3、城市化对就业统计的影响。
与人口统计相关,城市化的发展给就业统计也带来了巨大的挑战。据对广东的调查,对于城镇从业人员的统计,统计系统可以控制的仅是行政企事业单位这一块,而城镇私营和个体从业人员的统计有赖于工商局的资料。问题在于工商局的从业人员数据主要依据企业登记注册时填报的职工人数,至于企业运营过程中的从业人员人数的变化,工商局并不掌握,因此该数据有可能产生较大误差。随着市场经济的发展和企业改革的不断深入,越来越多的国有、集体企业改制为股份制和私营企业,同时也有越来越多的企业和个人创办私营企业和从事个体工商活动,因而城镇私营企业和个体工商户的从业人数比重将不断增长,如2002年广州城镇私营、个体从业人员占全市城镇从业人员的比重接近1/3。如何搞准城镇私营企业、个体工商户从业人员的调查统计对全面完善从业人员的统计工作至关重要。对于个别地区,如东莞市,其从业人员的统计中不包括流动人口,这对于一个流动人口3倍于户籍人口的城市来说,显然是不合理的。这一案例也反映了目前地市一级的从业人员统计存在一定程度的不可比性。
4、城市化对城市住户调查的影响。
城市化的发展,同样也给城市住户调查带来了研究课题。据调查,随着城市化的发展,广东省城市住户调查主要存在以下几个问题:一是样本点尤其是国家样本点主要集中在老城区。如广州的300户国家样本点全部集中在老八区(全市共12个区、2个县级市);深圳市100户样本全部集中在4个特区,而人口占一半以上的宝安、龙岗区没有国家样本;东莞的50户国家样本全部在莞城区,150户地方样本也有100户落在莞城区,其他31个区、镇没有国家样本,只有50户地方样本。一般来说,老城区为城市核心地区,其居民的收入水平往往与其他地区有一定的差异。比如,广州国家样本点居民可支配收入就比地方样本点数据高出90元,东莞也有类似的情况。因此,随着城市化的发展,仅用老城区的样本已不能满足整个城市的代表性。
二是调查样本目前还是以户籍人口为主。
深圳的600户调查户中,有400户为户籍人口,200户为流动人口,而按2000年普查结果,深圳市流动人口大约是户籍人口的5倍;东莞市住户调查样本绝大多数是本地户籍人口;珠海市将抽到的非户籍住户从样本中剔除。如此带来的问题同样是样本在反映流动人口的生活状况时缺乏足够的代表性,因此对全市的代表性是有偏的。
三是样本户基本上是家庭户,不包括集体户,也不包括租房户。事实上,对于城市化发展较快的地区来说,以年轻人为主的集体户的比重往往较大;而城市化的发展,流动人口的增加,租房户比重也有增大的趋势。样本中缺少这部分信息,代表性是不全面的。
城市化趋势下完善相关统计方法的建议1、关于城市化水平。需要进一步加强对城市化水平计量的研究。使用城镇人口占总人口比重计量城市化率,基本上是从“量”上反映城市化程度,而且总会受到城乡区域划分和城乡人口定义的影响。同样的城市化率,其实质上反映的城市化程度,比如城市基础设施建设情况,服务业发展情况,市民文化素质,科技创新能力,医疗卫生情况等,可能会有很大差异。因此,需要加强对城市化“质”的研究力度,研究设计出具有较好代表性的真正体现城市化发展方向的综合指标体系,从“质”的方面对各地的城市化发展水平进行测评。
考虑到从“质”出发计量城市化水平具有针对性强、通用性差的弱点,应将这一综合指标体系与作为目前流行的反映城市化水平“量”的大小的城市化率指标结合起来使用,这样既可以避免把城市化率简单地当作一个城市现代化的指标来追求,在城市化问题上玩数字游戏,同时可以通过这两种指标的不同组合,总结出城市化发展的不同模式和路径,从而引导城市化向重视质量、重视可持续发展的更科学、理性的方向发展。
2、关于人口统计。鉴于非普查年份的人口统计工作很大程度上依赖于公安系统的力量,根据广州市公安局在非农业人口统计方面的改革经验(即非农业人口由过去长期以来沿袭的按户籍性质分类统计转为按地域属性统计),建议国家统计局与公安部门合作,从全国的角度共同研究规范、标准的城乡划分标准和流动人口调查统计方法,并将公安系统的流动人口稽查工作与统计系统的流动人口调查工作结合起来,充分利用公安系统庞大的网络和统计系统的统计力量,共同做好非普查年份的流动人口调查统计工作和城乡人口统计工作。
关于城乡的划分,由于在城市化过程中各地在确定乡镇“城区化”(比如将县改为市或区,将镇改为区或街道,村委会改为居委会等)方面缺乏规范统一的标准,因此,对于街道办事处地域仍应有其他相关指标作为城乡划分的参考。
比如,建议增加从事非农业生产人口比重(比方说将这一比重设为70%)作为一项划分城乡的附加控制指标,即可避免完全因行政性“城区化”改变地区城乡属性情况的发生。
关于人均GDP的计算。国家统计局最近已发文明确规定各地人均GDP的计算要使用常住人口而不是户籍人口,而要做到这一点需要全国各地的统一协调,尤其是要做好人口流入流出的调查统计,否则在计算中容易产生重复或遗漏。目前各省基本可以通过每年一度的千分之一人口抽样调查统计出人口流入、流出的数据,但地市一级的流动人口统计无论是流入地区还是流出地区都存在一定的困难。为此,建议各地市在计算人均GDP前应将使用的常住人口数据上报省统计局,由省统计局根据全省流入、流出数据调整后再进行计算,避免出现系统偏差。
3、关于劳动就业统计。国家统计局的劳动统计制度仍然实行单位从业人员全面统计,而随着市场经济的发展,国有集体企业和职工人数在减少,其他经济类型发展速度加快,特别是城镇私营、个体经济发展迅速,急需建立全社会口径的从业人员调查统计制度。建议以即将开展的经济普查为基础,将现行的单位从业人员全面统计与当前国家统计局实行的企业抽样调查制度相结合,制定全社会从业人员调查制度。
4、关于城市住户调查。针对当前城市住户调查中存在的问题,建议在全国范围内对国家样本进行一次全面更新。确保样本分布基本反映总体分布情况,不出现地区结构性偏差;确保以一个城市所有常住人口为总体,样本中不能只包括城市户籍人口;调查样本中应包括集体户居民，也应包括租房的居民。
