认证制度对食品农产品质量作用研究

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摘要：随着世界贸易和食品科技的快速发展，认证认可制度在健全全过程监管体系，提高监管效率，提升食品农产品质量和安全，减少企业监管成本，消除进出口贸易壁垒，增强政府公信力等方面发挥着重要作用。本文首先介绍了我国食品农产品认证认可体系及其在支撑食品农产品质量和安全方面发挥的作用，然后针对目前认证认可制度存在的监管、公信力和消费市场等问题进行了分析并提出了建议，从而促进认证认可行业的健康发展。

关键词:认证认可，食品农产品，监管，公信力，消费市场

1引言

食品农产品的质量安全与人类的健康安全息息相关，对经济发展、社会稳定以及国际贸易的影响非常重要，已成为全球范围内政府和公众关注的焦点和热点。在我国国家中长期科技发展规划纲要中，食品安全作为公共安全领域的优先主题已经被列入我国《国家中长期科学和技术发展规划纲要》[1]。国家认证认可监督委员会自成立以来，在完善我国认证认可制度，建设有效监管体系等方面做了大量的工作，以建立统一、开放、竞争、有序的食品农产品认证认可体系为原则，推动建设“从农田到餐桌”的全过程评价体系，范围覆盖食农产品认证、管理体系认证、认证服务认可，逐步形成了“统一管理、共同实施”的工作格局。

2我国食品农产品认证认可体系

我国非常重视食品农产品质量安全的控制，随着食品工业的发展控制重点正在从最终产品检测向生产过程控制转移。目前已基本建立了与国际接轨并适应我国国情的食品农产品认证体系，最普遍且被公众所接受的有良好农业规范(GAP)产品认证、无公害农产品认证、有机产品认证、危害分析和关键控制点(HACCP)认证、ISO22000食品安全管理体系认证等体系。除此之外，还有以政府为主导的认可机构和认可制度的体系，主要包括管理体系认证机构认可、产品认证机构认可以及检测实验室认可等。

2.1危害分析关键控制点（HACCP）体系

HACCP体系是被国际食品行业广泛认可的一种有效的控制食品安全危害的预防性质量管理体系，它运用食品工艺学、食品微生物学、质量控制和危害评估等有关原理和方法，对加工过程的关键环节实施有效的监控，从而将食品安全危害降低至可接受的水平[2]。HACCP体系主要包括三部分内容，一是危害分析（HazardAnalyze），主要是对食品原料验收、加工、运输、储存、销售及消费过程（例如过敏源标识）可能出现的危害进行分析判定，对危害的显著性进行评估。二是关键控制点（CriticalControlPoint）。关键控制环节包括如何确定关键控制点、控制标准和程序。关键控制点的选取是建立在规范卫生操作程序的基础上，对加工过程中存在的显著危害以及能被某一加工过程消除危害的工序进行控制，制定适当的监控和纠偏措施，以消除由于偏离HACCP计划而存在的潜在性危害。三是验证（Verification）。验证是证明HACCP计划的有效性且与制定的HACCP计划一致的客观证据，是HACCP体系有效性运行的评价程序和对体系不符合项的整改及跟踪记录。2019年，中国的HACCP体系（CHINA-HACCP）认证通过全球食品安全倡议组织（GFSI）的互认，中国获得HACCP体系认证的企业可在GFSI组织内免于国外审核，这意味着我国在食品安全认证认可领域同国际接轨的进程取得了巨大的成果。

2.2良好农业规范

良好农业规范(GAP)主要是农（畜）产品安全生产和健康种植（养殖）的操作规范。其建立在农业绿色可持续发展的基础上，以危害分析、卫生规范、生态平衡为基础，通过规范种植（养殖）、采收、清洗、包装、贮运操作，实现保障农（畜）产品的质量安全、可持续发展、环境保护、员工健康、动物福利以及健全的可追溯系统等目标[3]。良好农业规范重点是从源头抓农（畜）产品安全问题，覆盖了农业生产、加工、经营、管理等全链条行为，减少农兽药和其他化学投入品的使用，确保了从种植（养殖）源头到最终消费各个环节农（畜）产品质量安全以及环境安全，GAP还在保障食品安全、维护农业劳动者的健康、保护自然环境、促使农业可持续发展以及保护动物福利等方面发挥了重要的作用。2003年，我国开始建立、实施和推广GAP认证，2007年和2008年第一、二批良好农业规范试点项目顺利启动并取得了成功的经验。国家认监委还积极推动CHINA-GAP和国际GAP认证的互认，目前已经有GLOBAL-GAP、EUREP-GAP和CHILE-GAP等组织签署了等效互认备忘录。这些成果大大提高了我国常规农产品在国际市场上的竞争力，促进了获证农产品的出口。

2.3无公害农产品

无公害农产品是指产地环境、生产过程和产品质量符合国家有关标准和规范的要求，经认证合格获得认证证书并允许使用无公害农产品标志的未经加工或者初加工的食用农产品[4]。无公害农产品认证是我国特有的针对果蔬、水产、畜禽肉、蛋、奶以及粮食等初级农产品的认证形式之一，它是由企业自愿申请，由政府组织实施的一种免费认证活动，主要从产地环境、生产过程和产品质量三个重点环节控制危害因素。该认证包括产地认定与产品认证，其中产地认定和产地环境监测由省农业行政主管部门组织和实施，产品认证阶段由农业部农产品质量安全中心组织认证机构实施。所有获证产品以“无公害农产品”称谓进入市场流通，均需在产品或产品包装上加贴标志。无公害农产品认证在政府为保障群众“菜篮子”和“米袋子”工程中发挥了重要的作用，是我国食品安全和质量保障的基础工作。

2.4有机产品

有机产品是指有机生产、有机加工的供人类消费、动物食用的产品。有机是当今人类在对自然新的认识和理解的基础上所形成的一种新型的农业生产和加工方式[5]。有机产品要求在生产过程中不使用化学合成的投入品，以及基因工程产品，而且遵循自然规律和应用生态学技术，确保农业生态系统的持续稳定。有机产品不仅是产品的质量指标符合相关标准要求，还要尊重生态规律，协调生产、发展与生态环境之间的关系，应用更加先进的栽培、浇灌、有害生物综合治理等现代农业技术，实现高质量的食品农产品安全和人与自然的和谐共生。有机产品认证除了要对管理体系文件、生产环境、过程、生产技术审核之外，特别注重记录的保持，包括所有生产投入品的来源、数量、去向、库存等记录，所有加工过程包括原料购买、入库、加工、包装、标识、贮藏、出库、运输等记录，有害生物防治记录，以及流通环境的销售和标识使用记录。记录的保持除了可以验证生产过程符合有机产品标准，更是确保生产持续符合有机相关标准有力保证。我国有机产品认证发展于二十世纪九十年代，自2004年、2005年制定了《有机产品认证管理办法》《有机产品》《有机产品认证实施规则》等规章、标准之后，我国才建立了统一的、与国际接轨的有机产品认证认可制度。之后，我国有机产业整体稳步发展，产值总体逐年增长，而且对认证机构的监管不断加强，国际影响力不断增强，2016年11月，我国和新西兰签署了《中国国家认证认可监督管理局与新西兰初级产业部关于有机产品认证互认的安排》，这是我国对外签署的首个有机产品认证政府间互认协议，也是纳入我国国家绿色产品认证体系的首个获得国际承认的认证制度。该协议的签署为我国有机产业及贸易的发展提供了便利，体现了认证在促进国际贸易便利和监管合作等方面的重要作用[6]。

3认证认可在支撑食品农产品质量安全中的作用

3.1认证认可信息在消除食品农产品信息不对称方面发挥着必不可少的作用

受消费者的知识限制、获取信息成本以及生产者对信息垄断的影响，消费者和生产者之间存在着信息不对称现象，消费者对食品农产品的质量无法确定，这在很大程度上引发了部分生产者违法生产加工的风险，给食品农产品的质量安全留下隐患。消费者无法获取生产者生产加工的资料，更无法对生产加工者进行监督[7]。认证认可体系以第三方评估为手段，邀请专业的人士对其进行评估审核，将审核结果进行公示，将生产加工企业对有关法规和技术规范符合程度以及是否具备生产加工安全过程的信息传递给消费者，使得食品农产品质量安全的监督实现制度化和透明化，从一定程度上解决了消费者和生产者之间的信息不对称问题，便于消费者对食品农产品的质量掌握，增加生产加工者的监督手段，降低了生产加工者违法风险，提升了食品农产品的质量安全。

3.2认证认可制度作为一种食品安全保障体系，已得到国际上广泛认可和应用

认证认可制度已经逐渐成为当前国际通行的食品农产品质量安全管理手段，在欧盟、美国等发达国家，由第三方认证机构承担的认证认可行为已经成为加强食品农产品生产企业安全体系建设的重要手段[8]。近年来，我国大力推行从源头到餐桌的全链条认证认可管理系统，确保食品农产品质量安全。GAP体系的推行，使农产品源头安全控制水平显著提高，食品原料种植（养殖）企业是原料安全的责任主体，其原料安全控制水平除了受法律法规的约束外，更多的是来自加工企业原料验收的约束。食品加工企业要保证原料的安全，就需要建立完善的原料验收和监管体系。GAP认证的推行，有利于原料生产企业规范自身行为，保证原料质量安全，也有利于加工企业降低对原料供应企业的监管成本。HACCP体系作为一种科学、简便和实用的预防性食品安全管理体系，被国际权威机构认可。其不仅是对加工环节食品质量安全保障的评价，还是对食品加工企业质量安全生产的持续保持和改进能力的评价。通过HACCP认证不仅可以提升食品企业的生产水平，也有利于提升其品牌影响力和降低贸易成本。特别是随着中国HACCP体系认证与其他国家互认的范围不断扩大，取得相应资质的企业在减少采购方审核和国外认证方面将享受到更多的便利。有机产品认证是推动农业可持续发展，保障食品安全和保护环境的重要手段。随着消费者对食品安全重视程度越来越高、政府和民众环保意识不断增强，生产者对品质的要求越来越高，有机产品生产及认证就会具有越来越强劲的动力。有机产品认证逐渐成为食品农产品国际贸易的通用要求，开展有机农产品认证互认合作，有助于减少多重认证、多重标准造成的贸易成本及贸易壁垒等问题，促进国际贸易的便利化。同时，随着农业供给侧改革进程的推进，有机产品认证可提高食品农产品的附加值和品牌影响力，既可以发挥贫困地区生态环境优越的先天优势，实现精准扶贫，又可以为对外开放与扩大内需“双轮驱动”提供强劲动力。

3.3认证认可体系是实现食品安全全过程监管的有效途径

《食品安全法》规定，食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度[9]。完善的食品安全监管制度体系应覆盖食品生产及供应链中的各环节，对其进行全过程、全链条的监管。食品农产品认证认可制度打破了依赖最终产品检验控制产品质量的现象，将预防性控制措施和追溯管理作为保证食品农产品质量安全的基础，实现了食品安全的主动保障。食品农产品认证认可制度的实施一方面可以应对政府、企业和消费者对食品安全信息的不同需求，认证机构作为独立的“第三方”可以从专业的层面公平公正的搜集和披露食品信息，给供需双方带来客观的评估，减少需方的监管成本，提高供方的质量安全管理水平；另一方面对生产链、供应链中各个环节的风险和责任有明确的界定，便于追溯体系的建立，也使得下游企业借助认证机构实现对上游企业的有效监管。认证认可体系的实施从企业层面既是帮助生产者建立质量安全保障体系的过程，也是促进企业质量安全体系持续有效运行的过程，从监管层面可以真正实现政府机构、认证机构、供需企业、消费者多元化主体参与全过程监管的目的，建立完善的覆盖全过程的多元化交叉监管体系。

3.4认证是提高政府管理经济社会的能力和效率的有效手段

通过实施食品农产品认证认可制度可以减轻政府面临的日益严重的食品安全问题所带来的压力。例如，监管机构对食品生产企业的监管方式发生的重大转变，将对企业的直接监管转变为对认证机构的监管和生产企业的合规性验证监管，监管力量和监管效率将得到有效提升。监管对象由单一的产品质量检测转变为对“农场到餐桌”全过程的监管，将食品安全的风险分散到生产链、供应链的各个环节加以控制，实现分段管理，避免了上下游企业间信息不一致而导致食品安全事故的发生。此外，一些高质量食品农产品认证可以给企业和消费者一个正确的引导，促进环境—资源—食品—健康—发展的相互协调，实现农业的可持续发展，促进经济、社会和生态的共同发展。认证认可制度是国际贸易中消除贸易壁垒，提高产品竞争力的有效手段[10]。对发展中国家来说，通过食品农产品认证认可工作的实施可以巩固并扩大食品农产品出口市场，带动农产品贸易的发展，促进经济的发展。依据国际认证制度和国家之间互认的管理规定开展的认证认可工作，可以得到贸易关税组织和收货方的认可，减少了重复的检验和检查工作，为出口企业节省了检测和通关成本。国际间认证认可的互认，可有效帮助企业提高产品技术水平，提高行业总体质量和环保能力，优化进出口商品结构，提高政府促进经济发展的效率。

4食品农产品认证认可工作中存在的问题

4.1政府在认证认可工作的监管角色有待明确

在我国认证认可发展进程中，政府始终起着主导和引领作用，从HACCP体系的引入和推动，无公害农产品认证的实施，到国际间认证认可标准和认证体系的互认，认证认可工作的快速发展离不开政府和相关监管机构的有力推动。随着认证认可的快速发展和国际化进程的不断加快，政府监管力量严重不足。面对日益增长的企业范围和企业数量，对专业知识的要求也越来越高，现有监管人员不管从监管数量和监管质量上都难以得到保障。同时，生产加工企业还需要确保认证产品持续符合认证要求，认证机构也担负着对发证的生产加工企业的监管职责。这样就存在着政府监管力量不足和多方主体监管范围重叠的矛盾[11]，因此政府机构需把认证认可工作的发展重心放在正确引导、增强公信力和影响力方面以及推动我国认证认可国际化进程中，将对企业的监管重心放在对认证认可机构的监管和对企业的符合性验证评价中，实现“监管之监管”。

4.2认证认可公信力有待提高

公信力是认证认可行为的生命之源，有效的认证可以减少企业额外费用，缓解食品安全信息不对称，无效的认证反而增加了食品安全信息不对称，破坏了食品安全信用体系。随着认证机构数量的增加，不正当竞争的现象也随之产生，部分认证机构在认证过程中出现不依规实施，对不符合项的整改放松要求，不按照认证标准执行，认证程序不符合要求等问题，不仅破坏了产品的品牌和信誉，更是破坏了整个认证行业的公信力。除了认证机构，还有部分企业不能持续有效符合认证要求，甚至极个别企业评审、生产“两层皮”，为了获得认证证书编造各种记录，不仅是对自己企业的不负责，更是破坏了认证产品的信誉。以上所述破坏认证市场信誉的事件，既影响了消费者对认证产品信息的获取，也对获证企业、认证机构、监管机构等认证行业整体的公信力造成损害。因此，确保认证行业的整体规范运行，必须强化全链条所有主体和相关人员的责任意识，打造获证企业、消费者、认证机构和监管机构“多赢”的良好局面。

4.3认证认可工作和消费市场脱节

虽然近二十年来认证认可工作发展迅速，但是从供应链末端消费者来看，认证产品的品牌效应和优质特点并没有在消费者处得到承认，认证认可工作和消费市场脱节现象依然严重[12]。一方面认证机构对市场的分析有偏差，把说服企业购买认证服务为主要目的，而没有把终端消费者的需要作为认证的源动力。另一方面消费者对认证信息和知识了解较少，难以确认认证信息的可靠性和权威性，进而缺乏对认证产品和认证市场的信心，认证的影响力还有待提高。据认监委2021年2月统计数据，全国共持续持有食品农产品管理体系证书35489张，食品农产品产品认证证书64548张，这与全国150万家食品生产企业相比，发展极不平衡。这也间接说明了消费市场并没有对认证行业产生作用力，认证行业的推动力还主要来源于认证机构的盈利性，而不是消费者对认证产品的支付意愿。加强消费末端的宣传，为认证产品打开市场，增强其普及程度，进而促进认证企业的积极性，形成良性向上的发展趋势。

5食品农产品认证认可工作的几点建议

5.1完善食品农产品认证认可监管体系建设

认证认可监管部门应加强对食品和农产品认证、咨询活动的监督管理，保证认证机构严格按照标准和规则开展认证活动，生产企业严格按标准进行生产经营活动，确保食品和农产品标志在使用上做到合法、真实、有效。政府作为认证认可机构监管部门应从企业持续执行标准情况，认证认可机构评估、发证情况和持续有效性监管等方面保证认证认可工作有效运行，构建认证认可监管机构、认证认可机构和食品农产品生产企业“三位一体”的认证认可体系，让认证认可在实施食品安全公共管理中发挥核心和关键作用。政府还需要在食品农产品认证认可监管体系技术层面进一步完善认证标准化建设。一方面建立完整的标准体系并整合重复重叠的标准，标准体系应包括食品农产品生产的质量标准、环境标准、技术规范、体系建设和检测方法以及流通环节的包装、标签、运输等标准。另一方面积极推动国内标准对国际标准的互认，借助国外高水平标准来提高国内生产企业和认证机构的技术水平，鼓励认证各方主体参与国际标准化认证活动，借助我国倡导的“一带一路”和“上合组织”等国际合作把我国的特色产品和先进生产技术及时地转化为国际标准，提高我国认证认可水平和影响力。

5.2强化食品农产品认证责任主体的法律意识

强化认证主体的法律意识，建立“谁用证，谁负责”“谁发证，谁负责”和“谁监管，谁负责”的三负责机制，可有效提高认证认可行业及监管机构的公信力。认证认可机构要对认证认可评价、发证过程负主体责任，认证监管部门要对认证认可机构的监管负主体责任，获证企业要对保障生产规范和产品质量持续符合认证要求负主体责任，各责任主体依据分工各负其责，严格落实责任主体意识，反对不正当竞争，自觉遵守相关法律法规，切实提高认证工作质量。除了加强各种机构为主体的责任意识，还需对认证认可从业人员的个人素质和行业准则加以约束。认证认可工作的具体实施者是个人，个人在认证认可行为中有较大的主观主导作用，如果缺少对从业人员的监管，认证机构的主体责任很难得到落实。建议认证机构要加强对所属认证人员的监管，同时在行业内建立从业人员诚信档案，进一步强化从业人员的责任意识。

5.3加强对认证认可工作的宣传

认证认可是否被广大消费者与社会公众所了解、信任，也是认证认可事业的生命力所在。要加强认证认可相关知识的科学宣传，增加消费者对认证产品的关注度和认知度，提高认证认可的知名度和权威性，扩大认证认可结果的采信范围，提高生产加工企业的认证品牌意识。政府一方面要利用政府食品安全信息渠道来引导消费者关注、信任进而购买认证食品农产品，另一方面扩大对认证企业的采信范围，为认证产品提供便利。监管机构、认证机构和生产企业要采用多种形式，组织开展食品安全知识和法律法规宣传活动，使人们形成健康、成熟的消费心理，掌握必要的食品风险知识和防护技能，加强二维码、防伪码等信息化技术在认证标识上的应用，让消费者更加方便地了解食品农产品认证及其相关信息，形成“齐抓共管”的良好局面，共同维护食品安全。

参考文献

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作者：刘鑫 单位：黄岛海关