耕地保护补偿探究
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本文作者：李世平1马文博1陈昱2作者单位：1西北农林科技大学2华中农业大学
国外耕地保护经济补偿的相关实践主要包括以下五种形式：第一，土地发展权的购买（PDR）或转移（TDR）。PDR是从耕地“产权束”中分离出土地非农化发展权，并由政府购买，耕地拥有者得到相应补偿，必须保持耕地农用，并可交易除土地发展权外的其他土地权属，非农化只有在耕地拥有者购回发展权时才能够发生，但有极其严格的购回条件[27]。美国通过PDR保护了约200万英亩耕地，但政府为此支付了高达15亿美元的费用[28]，高昂的成本催生出了另一种做法，即TDR。TDR与PDR的不同之处在于，由开发商在农地保护区购买土地发展权，并获得在土地开发区建设更高或更密建筑的许可，政府基本不干涉按照市场机制进行的土地发展权交易过程[29]。英国、法国和加拿大等国家也通过设立土地发展权，补偿农地保护者的土地开发机会成本。第二，税收优惠或减免。美国的农地减税方法包括，农地的“特惠估税值”，即不附带条件的纯粹减税；区别征税，即依据农地开发时间征收不同比例的税金；限制性协议，即农地持有者同意在规定的期限内保持农地农用，以获得税收减免，否则将归还减免的税金[30]。加拿大对农户之间保持农用的耕地交易征收较低的资产税。英国、澳大利亚、德国、瑞典和荷兰免除耕地的一切财产税，英国的涉农建设也免税[31]。第三，农业补贴。一类是针对农地质量提高和农业环境改善的直接补贴。例如，美国的耕土地保护计划，政府对有益于环保的农地保护和利用行为提供奖励补贴或成本分担[32]；欧盟的环境敏感地区项目（ESA），以每个会员国确定的本国最低良好耕作实践水平为基准[33]，进行第一阶段的政府补贴，包括价格支持和农业补贴，若农民通过不懈努力超过基准水平，则相应获得更多补贴[34]。另一类是通过农地开发、基础设施建设、为农民提供技术或信息服务等的公共投资，以降低农业生产成本和增强竞争力的间接补贴。美国、加拿大、英国、韩国等国家都有此类做法。第四，生态补偿。美国20世纪30年代起就开始关注土壤保护，鼓励农民休耕或退耕，并给予农民相应的经济补偿，50年代末出台的“土地银行政策”就属于此类。随着时间的推移，美国生态补偿的领域从最初的土壤生产力和土壤侵蚀，扩宽到后来的农业用水污染、野生动物栖息地保护和湿地保护等，都对相应群体提供经济补偿。欧盟也有类似的休耕项目，每年每英亩的补偿额高达650美元[35]。德国、日本等国家也有将对耕地保护的经济补偿融入生态补偿的政策。第五，为农地的景观游憩价值付费的乡村旅游。在以色列和欧洲的一些国家，如德国、奥地利、意大利（南部）和瑞士（北方）等，城市居民到乡村度假，需要为其享用的农地景观效益付费，是对农民提供农地外部效益一定程度上的补偿[36]。
国内耕地保护经济补偿的理论研究
国内有关耕地保护经济补偿的研究最早体现为对耕地资源价值的研究，随后是对耕地保护外部性和耕地保护区域补偿的研究，近年来才扩展到对耕地保护经济补偿机制的研究。
（一）耕地资源价值研究
起步阶段：20世纪80年代末90年代初，由于我国市场经济体制的逐步建立和土地有偿使用制度改革的开展，学术界对耕地（农地）资源价值和价格的研究应运而生，早期的研究侧重于价值理论和价格评估理论。学者们对耕地（农地）资源价值理论的探讨可谓百家争鸣，主要包括劳动价值论、效用价值论、使用价值决定论、多元价值论等[37]，其中，马克思的劳动价值论逐渐成为国内主流的价值理论。耕地（农地）价格评估理论方面，王万茂和黄贤金提出了农地估价的技术路线和程序等[38～39]。对耕地资源价值的核算仅限于市场价值，采用的方法主要是收益还原法[40~41]。深入阶段：随着改革开放的深入和工业化、城市化进程的加快，到了90年代中后期，大量农地非农化、征地补偿费偏低等问题日益凸显，迫切需要重新审视耕地资源价值，为我国建立科学的农地流转价格体系、改革和完善土地征用制度提供理论支撑[42]。该时期的研究侧重于对耕地资源价值内涵的挖掘，及其在征地补偿标准确定中的应用。学者们逐渐认识到耕地资源不仅具有经济价值，而且具有社会价值、生态价值等外部性价值，应在征地补偿中显化以上外部性价值。根据所采用的耕地资源外部性价值评估方法，可将已有研究归为两类，一类研究多运用替代法、成本法等。郝晋珉，任浩在核算2000年耕地资源价值的基础上，认为现行征地补偿只显化了平均占耕地资源总价值16%的经济价值，耕地的社会保障价值和生态服务价值均未体现[43]。陈思源，曲福田等认为农用地转用价格包括三部分，即农用地质量价格、农用地社会价值量、地面附着物及青苗补偿费，并结合我国的社会保障体系，创新了农用地社会价值量的评估方法，公式为：农民人均年农业纯收入/农民人均年纯收入=农用地社会价值量/社会价值量[44]。边学芳，吴群等以江都市为例，采用假设开发法、替代法、成本法分别测算了耕地所有权价格、耕地社会保障价格和粮食安全价格、耕地生态安全价格，并依此确定耕地的征收价格[45]。王仕菊，黄贤金等依据耕地总价值测算出2007年全国征地补偿标准为49万元/hm2，是现行征地补偿标准的2.51倍[46]。另一类研究则运用CVM等资源环境价值评估法测算耕地资源的外部性价值。蔡银莺，李晓云，张安录运用CVM的调查和研究表明，武汉居民每年保护耕地的支付意愿价值为9.67×109元，由此测算出耕地的非市场价值为5917l元/hm2[47]。高魏，闵捷，张安录运用CVM测算出江汉平原耕地非市场价值每年的支付意愿为5.31×108元～6.46×108元，并对支付意愿的影响因素进行了回归分析和环境经济学解释[48]。张鹏运用CVM评估农地价值，并将该理论数据同实际征收补偿数额比较，发现现行土地征收补偿政策严重侵害了农民的利益[49]。王湃，凌雪冰，张安录采用CVM估算出武汉市和平农庄休闲农地的存在价值为3.368416667×107元，应在估算农地总价值及农地保护决策中引起重视[50]。聂鑫，汪晗，张安录基于对四座城市失地农民以及相关主体的调查，运用收益还原法、替代法和CVM法分别测算了农地的经济价值、社会保障价值和外部效应，结果显示，基于公平思想的水田、旱地、菜地的总福利补偿价值分别为3414447×106元/hm2、3.4269945×106元/hm2和5.1589725×106元/hm2[51]。
（二）耕地保护外部性的研究
耕地保护外部性的研究是构建耕地保护经济补偿机制的理论基础之一，随着对耕地资源价值研究的深入，学者们逐渐认识到耕地保护的外部性，并展开了深入探讨，研究内容主要包括耕地保护外部性产生的原因、具体表现、负面影响及外部性内部化的方法等。首先，对耕地保护外部性产生原因的探讨，范少冉认为是由于我国各地区承担着不同的耕地保护责任，某地区耕地过度非农化导致其他地区保护耕地的机会成本增加[52]。邵建英、陈美球认为是由于耕地不仅给农民带来经济收益，更重要的是为全社会的稳定及生态环境带来巨大的效益[53]。牛海鹏，张安录认为耕地的生态效益和社会效益导致了耕地利用和保护的区内外部性问题和区际外部性问题[54]。其次，耕地保护外部性的具体表现，牛海鹏，张安录认为主要包括具有公共物品属性的生态效益和社会效益，其中生态效益具体有涵养水源、水土保持、改善小气候、改善大气质量、生物多样性和土壤净化效益，社会效益具体有粮食安全、社会保障、开敞空间及景观、科学文化效益[55]。再次，耕地保护外部性的负面影响，范少冉认为，一方面耕地保有量多的地区尤其是粮食主产区，牺牲了自身的多元化发展机会；另一方面极易造成地方政府与中央政府间耕地保护行为和目标的冲突，不利于农业发展[52]。孙海兵，张安录认为不能在市场中经济体现的农地外部效益的存在，导致农地比较效益低下，土地资源配置个体决策往往倾向于农地城市流转，使得农地供给不足，给整个社会带来不利或损失[56]。牛海鹏，张安录认为耕地保护外部性问题是耕地非农化速度加快的根本原因，影响和制约着耕地非农化驱动机制的作用过程，决定着耕地非农化驱动力的大小和方向[54]。最后，耕地保护外部性的内部化，钱忠好认为可采取政府直接管制、市场经济激励、自愿协商、社会准则或良心效应等四种方法[57]。范少冉认为应建立耕地保护的评价体系和激励机制，奖励或激励包括制定农用地的政府补贴政策、农产品价格补贴与保护政策等[52]。邵建英、陈美球提出应科学评估耕地价值，建立耕地保护的经济补偿机制，重构耕地保护的利益分享机制[53]。孙海兵，张安录的构想是增设农地外部效益财产权赋予农民，国家筹资组织购买以实现经济激励和补偿[58]。蔡银莺，张安录运用CVM估算出江汉平原农地保护的外部效益为4.8658×104元/hm2，具有不容忽视的重要地位，应在经济上实现[59]。牛海鹏，张安录主张将耕地保护机制和经济补偿机制有机结合起来，建立耕地保护基金，落实对农户保护耕地的直接补贴[55]。
（三）耕地保护区域补偿的研究
耕地保护区域补偿是经济补偿机制的重要组成部分，近年来一些学者围绕补偿原因和补偿机制架构展开了对耕地保护区域补偿问题的探讨。对区域补偿原因的探讨，吴泽斌，刘卫东通过对我国31个省级行政区（不含港、澳、台地区）耕地保护政策执行力的测度和评析，认为在耕地保护过程中，应充分考虑区域的差异性，把土地利用分区和土地利用收益分配结合起来，通过建立区域间的利益补偿机制，矫正耕地保护政策执行较好区域的外部经济损失问题[60]。方斌等在大量调研的基础上，从耕地保护易地补充的客观实际需求出发，结合已形成的易地补充的雏形市场，探讨了耕地保护区域经济补偿的可行性[51]。纪昌品，欧名豪从经济发展带来的耕地面积减少、区域间耕地保护压力与机会成本差异、区域间耕地保护责任与义务不对等方面阐述了耕地保护区域协调的客观性与必要性[52]。对区域补偿机制的架构的研究，根据视角的不同可分为两类。一类主张建立以耕地资源价值为核心的区域补偿机制。张效军、欧名豪等[53～64]提出建立耕地保护区域补偿机制的思路：确定补偿的价值标准；测算各区域最低耕地保有量，计算耕地赤字或盈余；确定面积标准，折算标准面积；建立耕地保护补偿基金。其中价值标准的确定依据耕地资源价值，但并非完全补偿，其研究表明，我国耕地的价值为112.68万元/hm2，经核算，耕地保护区域补偿价值标准的全国平均水平为107.03万元/hm2。纪昌品，欧名豪提出了政府主导型-公共财政转移支付或市场主导型-区域之间协作的区域补偿途径[62]。苑全治，郝晋珉等以经济外部性理论为依据，建立了区域耕地保护补偿机制的理论模型和经验模型，理论模型重点模拟区域耕地保护外部性的影响及对策，而经验模型则探讨了补偿的主体、补偿标准的计算、补偿方式、制度保障和机构设置[65]。另一类研究主张建立以农地发展权为核心的耕地保护区域补偿机制。臧俊梅等认为农地发展权是国家粮食安全和生态安全的载体，应以农地发展权为基础构建耕地总量动态平衡下的区域耕地保护补偿机制，通过产权手段解决“异地指标调剂”的跨区域耕地保护问题[66]。任艳胜构建了基于主体功能分区的农地发展权补偿机制，即由开发型区域（优化、重点开发区）对保护型区域（限制、禁止开发区）因农地保护行为而引发的农地发展权损失进行的补偿，补偿标准对应于功能分区所造成的受管制农地发展权价值，而农地发展权价值通过农地最高回报价值与农地农业用途价值之差衡量，补偿资金分配模式有政府主导性补偿与市场补偿两种[67]。
（四）耕地保护经济补偿机制的研究
目前，国内学术界对耕地保护经济补偿机制的研究尚处于探索阶段，主要集中于从宏观层面上探讨机制的整体框架问题。首先，建立耕地保护经济补偿机制的原因、依据和基本思路。朱新华，曲福田将耕地保护的外部性补偿界定为粮食主销区对粮食主产区的经济补偿，分析表明粮食主销区的土地产出效率高于粮食主产区，具有对主产区进行经济补偿的现实条件和愿望，并提出了机会成本税、GDP增长提成、基于市场贸易的产销区购销协作三类补偿途径[68]。姜广辉，孔祥斌，张凤荣等认为耕地多功能外溢引发的耕地利用低收益和耕地非农化的低成本，以及耕地保护的巨大机会成本是耕地转用的根本所在，由此应建立由两大部分构成的耕地保护经济补偿机制，即基于耕地利用多功能外溢效应补贴的农户补偿机制和基于发展机会成本补偿的耕地保护区域平衡机制[69]。周小平，柴铎，卢艳霞等认为耕地资源配置中的市场失灵和政府失灵是建立经济补偿机制的原因，耕地保护经济补偿是通过重新调整耕地价值分配、使耕地价值的外部性内部化的过程，其基本思路是“公平优先、效率跟进”[70]。其次，耕地保护经济补偿的具体运行机制。原光，任德成认为利益平衡是构建耕地保护经济补偿运行机制的基本原则，补偿方式包括资金补偿、实物与科技补偿、保障补偿等，补偿标准的确定应以耕地的综合价值为依据[71]。陈会广，吴沅箐，欧名豪认为耕地保护补偿的理论依据包括外部性理论、公共物品理论、可持续发展理论、生态服务功能理论，提出了以政府为主导的公共财政转移支付与代际补偿和以市场为主导的土地开发（发展）权转移与交易两种模式并存的补偿机制构建思路，以及加强法律政策、基金运作、土地规划、标准评估、市场交易等配套体系建设的建议[72]。牛海鹏将耕地保护外部性界定为耕地的生态社会效益，并认为耕地保护总体外部性=耕地保护区内外部性+耕地保护区际外部性，相应的耕地保护经济补偿机制由区内和区际经济补偿机制构成。以河南省焦作市为例，分别运用综合方法（当量因子法、替代/恢复成本法的集成综合）和条件价值法测算了耕地保护最高和最低经济补偿标准，表现为弹性区间，并可进行动态修正[32]。周小平，柴铎，卢艳霞等依据福利经济学的边际生产率分配论以及外部性内部化的基本原理得到了耕地保护补偿的三大基本条件，指出确定补偿提供者和接受者的依据是外部性的提供或接受情况，补偿额的上限和下限分别为耕地为其他社会成员提供的正外部性价值和耕地保护主体的机会成本损失，并应根据各地的占地压力实际进行梯度化补偿[70]。雍新琴提出以耕地保护的机会成本损失为依据确定经济补偿标准，地方政府耕地保护的直接机会成本损失等于土地出让金纯收入，农户耕地保护的机会成本损失等于耕地作为建设用地与用于粮食生产用地的收益差额。补偿机制通过建立耕地保护台账、签订耕地保护合同和设立各级耕地保护补偿基金委员会得以运行[73]。
国内耕地保护经济补偿的实践
1999年～2003年连续5年粮食产量的下滑，催生出了以2004年～2009年连续6年中央1号文件为标志，包括农业税减免、粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合直补、最低收购价等一系列扶持粮食生产和促进耕地保护的惠农支农政策，以上政策可视为国家对耕地保护的微观主体——农民在经济上一定的补偿。实践证明这些旨在调节利益分配的补偿政策是有效的也是可行的，2004年～2008年粮食产量和粮食种植面积均实现了稳步增长，2008年粮食产量刷新历史最高水平，达到52850万吨，一定程度上扭转了粮食生产下滑和耕地保护乏力的态势。现有耕地保护经济补偿政策有许多可取之处，例如农业税的减免切实减轻了农民的负担，粮食直补的直接到账方式广受农民们好评等。但也存在一系列问题，诸如补偿标准太低，单纯的政策性补贴导致农民和地方政府对其长期性的预期不稳定，资金来源及运作方式成本较高等。因此，创新现行耕地保护制度，建立长效的耕地保护经济补偿机制无论在理论层面还是实践层面都显得迫切而重要。近年来，国内一些省、市也开始试行耕地保护经济补偿政策[74]。《佛山市基本农田保护补贴实施办法》规定对土地利用总体规划中划定的基本农田进行补偿，标准为800元/亩•年，每5年调整一次。东莞市从2008年1月1日起，对属于村集体超额分摊的基本农田保护区和非经济林地统一实施财政补助，标准为500元/亩•年。成都市设立了耕地保护基金，建立起耕地保护经济补偿和契约式管理机制，通过财政转移支付，耕地保护基金主要用于农业保险补贴、耕地流转担保、耕地保护责任农户养老保险补贴和耕地保护责任集体经济组织现金补贴，标准为一类耕地400元/亩•年、二类耕地300元/亩•年。以上实践为我国耕地保护经济补偿机制的研究和建立提供了借鉴。
研究评述及展望
关于耕地保护经济补偿的研究和实践，耕地保护经济补偿是国内外学术界关注的热点和前沿之一。国外对耕地保护外部性的研究由来已久，且注重数学模型和调查研究方法的应用，为耕地保护经济补偿机制的建立提供了理论支撑；国外成熟的资源环境价值评估方法为我国尚且年轻的耕地资源价值研究提供了借鉴和技术手段；国外耕地保护经济补偿的实践虽更注重对农业生态环境的保护，而未将粮食安全放在首位，但其对耕地保护主体的经济激励措施，尤其是土地发展权购买或转移的做法为我国耕地保护经济补偿机制的建立提供了新思路。目前，国内学术界对耕地资源具有外部性价值基本达成了共识，采用较多的耕地资源外部性价值评估方法包括替代法、成本法和条件价值评估法等。国内对耕地保护外部性的研究注重理论分析，对其引发市场失灵和政府失灵的问题从多层次、多角度展开了论述，一些学者还指出耕地保护具有区内外部性和区际外部性。以上无疑是耕地保护经济补偿机制研究和构建的理论基础。国内已有对耕地保护区域补偿机制和经济补偿机制的研究整体上尚处于起步和设想探讨阶段，但其在补偿原因、补偿原则、补偿主体、补偿对象、补偿标准、资金来源、补偿方式、运作形式等方面的研究，为未来耕地保护经济补偿机制的研究提供了参考，使研究可以站在巨人的肩膀之上，视野更为开阔，思路更加清晰。同时，国内相关实践的经验和暴露的不足，对创新耕地保护制度的研究具有一定的指导意义。已有研究虽提出耕地保护经济补偿机制的建立是重构耕地保护利益调节机制的过程，但却鲜有运用博弈论，通过构建耕地保护的参与主体农户、农村集体、地方政府和中央政府的利益博弈模型理清他们之间的利益关系，并为合理确定耕地保护经济补偿标准提供支撑的研究。同时，农民是耕地保护的微观主体，耕地保护经济补偿机制的设计应切实考虑农民的利益诉求和意愿，但已有研究对此却较少关注。另外，现有研究较注重通过财政转移支付，构建以政府为主导的耕地保护经济补偿机制，虽然也有一些学者提出了通过设置土地发展权，构建以市场为主导的经济补偿机制的设想，但并未对其进行深入探讨，也未提出如何使二者结合的综合的、可行的架构方案。以上三个方面均为未来耕地保护经济补偿机制的研究指明了方向。
