农业保险问题分析
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(一)农业保险自然需求增加与有效需求不足的矛盾我国农民脱贫致富已经取得了实质性进展,目前,大部分农民的温饱问题已经基本解决,然而农民人均收入增长难以摆脱靠天吃饭的局面,农业收入增长依然十分缓慢。在这种背景下,农业保险的自然需求较有效需求要大得多。近年来,由于农业自然风险的增加,伴随而来的农业保险的自然需求也在增加。1990年代以来,我国的受灾面积和成灾面积一直呈现上升趋势。而每一次自然灾害或意外事故的发生,都给人民的生命财产造成巨大损失,严重地影响了农村经济的稳步增长和人民生活的安定。而我国现行的社会救济制度还不能对农业灾害给农业造成的损失给予足够的补偿。1998年我国遭受百年一遇的洪水,直接经济损失达1666亿元,而农业保险的赔付金额不足亿元。灾后迅速恢复农业生产,客观上要求建立新的农业风险分散、损失补偿制度,农业保险就是适应这一需要产生的。由于我国农户超小规模经营,农业保险中的有效保险需求难以真实体现出来。农民的收入不稳定,1997—2000年,农民人均纯收入增幅连续四年下降,增长率从1996年的9%下降到2000年的2.1%,到2001年的增长率提高到4.2%。恩格尔系数尽管有所下降,但是2001年的数值是47.8%,仍然比城镇居民高出10个百分点,加之农业生产成本居高不下,农民对生产的投入大有难以承受之势。因此,自发购买农业保险的经济基础是脆弱的。可供支配的收入数量少以及农业保险费缺乏足够的经济保障是农业保险发展中所面临的客观障碍。由于农业自然风险增加,农业保险的有效需求不足,必然导致农业保险范围过窄,规模狭小,很难满足保险经营所依赖的大数法则理论。正因为农业保险自然需求增加和有效需求不足的矛盾,导致农业保险经营者风险集中,赔付率较高,商业性保险公司无法获得直接经济效益,这就很难刺激农业保险的有效供给,在萎缩的供给和低迷的需求状态下,农业保险业务发展缓慢。
(二)制度供给不足与加快农业保险事业发展的矛盾在我国,无论是政府、企业还是农民都缺乏对农业保险的充分认识,农业保险事业未纳入农业总体发展规划,没有制定专门的农业保险法规。自1982年我国恢复办理农业保险业务以来,各方都在结合自身的情况,积极探索农业保险的组织形式,概括起来大致有:(1)保险公司独自经营;(2)保险公司与地方政府联办;(3)保险合作社经办;(4)农民互助保险组织经营等形式。这些探索无疑对中国农业保险的发展是有益的。但这些分散的、缺少风险基金的组织无法满足大量发展农业保险业务的需要。当前大力发展农业保险事业是大势所趋,制度供给不足与加快发展农业保险事业的矛盾体现在:(1)现行的保险组织体系无法充分调动政府、保险人、被保险人三者的积极性,作为农业保险的主体,其主体作用尚未充分体现。(2)政策性保险与商业性保险的关系处理不好。农业在国民经济中的基础地位、农产品的公共福利性以及当前我国农业的实际情况决定了农业保险应具有政策性,这就必然要求在组织的设计上应建立政策性的保险机构,但是现有的保险体系缺乏这一农业保险的核心组织。农业保险仍然是按照商业保险的经营模式在运作。(3)现行的法律法规不能适应农业保险的发展。自农业保险恢复开办以来,长期受计划经济体制的影响,导致农业保险主体的经营得不到国家应有的政策支持。客观上农业保险事业需要大力发展,而农业保险的专门法规迟迟没有出台,农业保险的发展缺乏一个有利的经济环境,国家对农业保险的扶持政策很少。更有甚者,一些地方把农业保险费的合理收取与乱摊派、乱收费、加重农民负担等同起来,阻碍了农业保险的发展。此外,农业保险中的一个重要手段“强制保险”和《农业法》中规定的“农户要在自愿的基础上参加保险,任何组织不得强制”相矛盾。诸如此类矛盾都使农业保险无法顺利开展。
(三)农业保险业务增加与人才匮乏的矛盾当前的农业保险业务需要从纵深方面进行拓展,保险业的特殊经营方式产生了对展业、精算、承保、投资、理赔等特殊人才的需求,在广大的农村市场开拓农业保险业务,对于农业保险业务人员的数量和质量都有较高的要求。当前如果要扩大农业保险的业务量,农业保险专业的人才匮乏问题显得尤为突出。(四)农业保险业务增加与农民逆选择增加的矛盾如果要增加农业保险业务量,农民的逆选择①也就可能随之而增加。农村种养两业标的复杂、地理环境分散、经营分散,未能进行集约化经营。农业保险的标的物大都是活的生物,它们的生长、饲养都离不开人的行为的作用。同等风险等级下同等土地上的相同作物,其品种选择、耕作方法、作业精心程度的差异必然带来产量的差异。我国幅员辽阔,南北差异大,种植业与养殖业标的多样化,播种与养殖未能形成规模,零星、分散、户数众多、规模不大、流动性强,因此导致了农业保险经营管理上的特殊困难,即所谓的推广险种难、赔付难、管理难,易出现农民逆选择的增加,这在一定程度上制约农业保险的发展。从以上分析可以看出,农业风险大量客观存在,使农业生产成为风险最为集中的行业,客观上需要保障机制为其保驾护航,促使农业经济平稳快速发展。但是,农业保险中面临的种种矛盾令我国农业保险的发展前景不容乐观。
二、化解中国农业保险面临的矛盾的建议
WTO框架下对农业的保护将在很大程度上被限定于非价格保护,农业保险是国际上最重要的非价格农业保护工具之一。按照WTO规则的要求,发展我国的农业保险事业,促进我国农业的健康发展是当务之急。建议从以下几方面来化解当前中国农业保险面临的矛盾:
(一)切实采取措施,提高农业保险的有效需求水平采取一切手段增加农民收入,只有农民富起来,才会有农业保险的兴旺,农业保险的自然需求增加与有效需求不足的矛盾才能得以缓解。同时,鼓励种植业和养殖业经营逐渐向大户集中,一方面,可以实现规模经营;另一方面,增加其对农业保险的依赖性,保证农业保险经营的大数法则的实现。
(二)建立农业保险行为主体互动机制,完善立法,为农业保险的发展提供制度保障农业保险的风险性较大,不能把它等同于一般的商业保险。政府需要进行较大的前期投入,要把以前单独的政府行为、保险公司的行为、单个农民的行为变为行为主体的互动行为,建立农业保险行为主体的互动机制,突出农业保险的整体功能。各级政府部门要积极帮助农民做好农业保险的投保工作,提高农业保险的投保率。在我国广大农民保险意识不强的特定经营环境下,保险业应紧紧依托政府,减少承保环节,节省费用,拓宽承保面,降低赔付率。在西方国家是通过立法规定农业保险必须由政府指定的保险公司经营,其他保险公司不允许直接进入农作物保险这一市场经营,并利用政府宏观调控手段限制农业保险竞争,保险费率也由政府控制,经营亏损由国家财政补贴。建议国家尽早出台《农业保险法》及配套的法律、法规,用法律的形式明确政府在开展农业保险中所应发挥的职能和作用。避免政府支持农业保险的随意性,或因财政困难而忽视对农业保险的支持,并以此提高农民的保险意识。
(三)增强对农民保险意识的培育,培训农业保险业务人才农业保险是一件利国利民的好事,然而,要为全国亿万农民所理解,所接受,成为亿万农民的自觉行动,还需要一个教育过程。因此,必须坚持广泛、持久、深入的宣传工作,让广大农民群众对农业保险的性质、作用、好处以及投保和赔付方法等有比较深入和全面的了解,提高农民的保险意识。要加强组织引导,采取农民自愿和行政组织相结合的办法,努力形成有利于农业保险发展的大环境和大气候。重视农业保险业务人才的培训工作,在乡、镇定期或不定期地开展农业保险经营业务知识培训,在基层培养一批精通农业保险业务的人才。从事基层农险工作的专业人员要拥有三方面的知识:一是有关保险和农业保险的理论知识;二是有关农村社会经济和农业经济管理的基本知识;三是农业技术知识和农业灾害防治和救济有关知识。充分借用外国先进经验,培训一批适合中国国情、适合农业保险市场需要的跨世纪、高层次、外向型的保险专业人才。
(四)完善和拓展农业保险经营机构的职能,克服农业保险中的逆选择由于农业保险机构在风险管理中的独特地位,它应该而且可以为保户提供风险管理服务,其服务内容可以包括:为保户防灾减灾提供咨询和监督,为保户提供风险分析和风险管理的技术,对农业保险的作用进行长期的宣传等等,这一点对我国现阶段的小规模农户经济具有重要意义。在农村建立农业保险机构可以同农业社会化服务体系的建立结合起来,使一套机构同时具备多种职能,做到人力、物力、财力资源的共享,降低农业服务体系和保险机构的运行成本。保险业中的逆选择问题是世界性难题,因此,农业保险机构针对逆选择现象,要制订相应的措施和规定,如要保前实地考查,适当提高保险费率等。评定是保险正确合理实行补偿的关键,农业保险工作的顺利开展必须要有良好的评估体系做保证,我国至今还没有一个统一的指标体系,农业保险经营机构可以根据当地的实际情况逐渐探索建立相对科学合理的评估体系,尽量将农业保险中的逆选择减少到最低限度。
