全球农业保险发展模式对比
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(一)发达国家农业保险的基本特点
发达国家,如美国、加拿大、日本、法国、德国、瑞典、瑞士等国的经济发展水平总体较高,其农业具有土地所有权较为集中、机械化程度较高、从事农业生产的人口较少等特征。与此相对应,农业保险的发展也有其自身的特点。
1•开办农业保险的历史较为悠久。这些国家都有较长的保险发展史,人们的保险意识较强,农业保险开办的历史也相应较长。德国早在18世纪就开办了农作物雹灾保险;1898年美国的私营保险公司开始承保生长期农作物多种灾害保险;欧美国家的牲畜保险最发达、开办的时间也最早,德国、法国、美国、瑞典、瑞士等国在19世纪就开办了牲畜保险。
2•承保面大,开办险种多。这些国家的农业保险经过了较长时间的实践,积累了较为丰富的经验和较为完备的技术,已发展到相当的规模。德国的农作物雹灾保险,到1978年承保户数已达47万,承保农作物面积达360万公顷,保额达100亿马克①;瑞士在1948年就把全国马匹的93•2%保了险;日本在1967年承保的牲畜约占可保牲畜的73%②等。欧美国家的农业保险不仅承保面大,而且开办的险种多,从最初试办的一项或几项发展到现在的几十项甚至上百项险种。
3•保险责任范围逐步扩大。欧美国家的农业保险经历了从承保单一风险到综合风险甚至一切风险的过渡。这些国家在开办农作物保险初期,一般只保冰雹灾害,随着保险技术的提高和农场主对保险范围要求的增加,都过渡到了对多种自然灾害综合进行承保,承保的农作物种类也越来越多。加拿大1917年对农作物保险只承担雹灾责任,到1959年便对多种农作物承保综合险,到1978年则在大多数农业区域实行了农作物一切险;美国从1939年开办小麦一切险,以后陆续开始试办棉花、亚麻、玉米、烟草、豆类、燕麦、柑橘等多种农作物保险,并从1980年起将“农作物一切险”推广到全国各个县和所有农产品;日本从1939年开办农作物一切险以来,到1960年以前就已有94%的水稻、52%的旱稻、77%的小麦和大麦保了险,一切险的规模相当大。
4•保险组织形式发生变化。这些国家的保险组织形式有不少是从原始的相互保险会社发展成保险公司的大规模经营。如1910年成立的英格兰全国农场主相互保险会社,由最初只承保会社内成员的牲畜,发展到1978年已成为在全国范围内经营农业保险的专业保险公司。
5•多种费用及风险分摊方式。在这些国家农业保险的费用分摊,一般实行由农场主和政府各按一定比例共同承担的方式。这种方法既能使保险公司获得社会平均利润,又不至于加重农场主的负担,起到了保障和促进农业生产的稳定与发展的作用。日本就根据农作物的保险费率确定一定的补贴比率,如水稻是50~70%,早稻、小麦和大麦是50~80%;对牲畜保险给予一定的保费补贴,如对承保的牛、马补贴保费为50%,猪补贴保费为40%。美国的农作物保险,不仅采取政府补贴方式,还采取向政府进行再保险的方式,以进一步分散农业保险经营者的风险。
6•提供法律保障。由于农业保险已逐渐成为这些国家保障和促进农业生产发展的宏观产业政策的重要手段,为促使其顺利发展,就必须将其纳入法制的轨道,得到法律的保障。日本在1929年就制订了《牲畜保险法》,1939年制订了《农业保险法》,到1947年又将这两项法律合并修改成为《农业灾害补偿法》;美国的《联邦农作物保险法》自1938年颁布后,到1980年前后共修改了12次,在1994年又进行了较大的修订,产生了《克林顿农作物保险改革法》,1996年再次进行修订。可见,在农业保险实施过程中对其认识的不断深化,使农业保险逐渐步入法制化阶段。
(二)发展中国家农业保险的基本特点
发展中国家的农业保险以亚洲国家最具代表性。这些国家经济比较落后,农业经济占主导地位,农业生产条件差,农业保险的发展相对较为缓慢。
1•开办农业保险的历史较为短暂。这些国家都是在取得民族独立并经过一段时间的稳定后才开始试办农业保险的,如印度从1961年开始农作物保险试点;泰国从1977年开办了小范围的棉花保险,1980年开办了奶牛保险,1982年开办了玉米保险试点;菲律宾于1980年成立农业保险有限公司;巴基斯坦从1981年由农作物保险委员会的主要成员———农业发展银行试办水稻、小麦保险。
2•保险险种少,涉及范围小。各国都是在小范围里进行少量险种的试点,所开办的险种也是根据政府农业政策的重点,选择在农业生产中占比重大的农作物进行保险,如印度主要是小麦保险和少量的水稻、棉花和牲畜保险;泰国是小规模的棉花和牲畜保险,只有斯里兰卡和菲律宾在全国范围内开办水稻保险。
3•保险责任范围较窄。这些国家对农业保险的责任范围均有一定的限制,一般不承担“一切险”,只有政府开办或有政府财政支持作后盾的保险公司才有能力承保“一切险”。如孟加拉国、巴基斯坦和泰国对农作物保险只负责气象灾害,不保病虫害。
4•保险组织形式主要是联合共保或政府机构参与。如印度以综合保险公司为主,与邦、区级的银行进行联合共保;孟加拉国是以综合保险公司为主,与农业合作社合办。而政府机构参加农业保险的有:斯里兰卡的农业保险理事会,为农业部所属政府机构;马来西亚由农业部和农业银行负责开办农业保险;巴基斯坦成立了农作物保险委员会,其中农业部为召集人,农业发展银行为主要成员,并有保险公司和银行集团的代表参加。
5•保险实施方式主要是强制保险方式。如斯里兰卡对水稻实行强制保险;印度、菲律宾、泰国要求所有从政府农贷机构或别的商业银行得到短期贷款的农户必须参加保险,保额以贷款额为限,保费直接从贷款中扣除,赔款往往也直接支付给放贷机构。
(三)原苏联、东欧国家农业保险的基本特点
包括原苏联、保加利亚、匈牙利、原民主德国、波兰、罗马尼亚、原捷克斯洛伐克在内的这些国家的所有制相同,其农业保险的发展状况也有相似之处。
1•保险组织形式主要是由国有保险公司经办,如匈牙利的农业保险由该国的“阿拉米•比兹托希托”保险公司专营,其他国家则是由“国家保险局”或“国家保险机关”办理,这些经营单位都不是企业,而是国家机构。
2•除匈牙利外,均实行强制保险与自愿保险相结合的方式。如保加利亚从1981年起,农作物收成按五年平均收获量价值的35%为强制保额;牲畜价值的60%,猪羊价值的50%为强制保额,对保障不足部分可投保自愿保险。
3•政府对农业保险支持。农业保险是这些国家贯彻农业经济政策的重要措施。如原苏联就实行农村保险基金独立核算制,免交一切税收,保证了农业保险业务的发展与稳定。
二、世界各国农业保险发展模式的基本特征。
虽然世界各国农业保险的发展状况有很大的差异,但从以上的分析中我们还是可以看出它们所共有的基本特征。
(一)国家重视,政府支持
各国政府为了更好地发挥农业保险的作用,均采取了法律、经济和行政手段对农业保险的发展予以扶持。
1•法律手段:立法保障。各国都制订了相关的法律法规以保证农业保险的顺利开展,例如对农业保险的目标、保障范围及水平、组织机构及其运行方式、农民的参与方式、费用的分担原则、税收规定等方面都进行了规范。农业保险中相当部分的强制险种也是以法律的形式确立并依法实施的。采取法律强制性的统一承保方式,可以使风险在更广泛的时间上和空间上得以分散,保证农业保险经营的稳定性。
2•经济手段:财税优惠政策。大多数国家对农业保险一般都免征税收,以促进农业保险的发展。有的国家还对商业性保险公司经营农业保险业务进行大量的财政补贴和资助,如承担农业保险的管理费和保险费的补贴责任等。
3•行政手段。除了由政府直接或间接参与经营农业保险外,很多国家还鼓励采用多主体经营、多渠道支持的形式建立农业保险制度,并在行政措施上给予保护。
(二)以收支平衡为主要经营目标
一方面,由于农业面临的风险较大,而农业生产的利润率较低,难以承受与高风险相对应的高费率;另一方面,高风险导致高赔付率,经营农业保险就难以获得较高的利润,甚至更多的时候需要政府的补贴和资助才能弥补亏损,以保证持续经营。所以不少国家的农业保险以收支平衡为主要经营目标。
(三)各国农业保险的组织模式不同
纵观发达国家、发展中国家和原苏联、东欧各国,他们所选择的农业保险经营模式主要有以下几种:政府成立专门的农业保险公司经营;政府支持下的合作社或相互保险公司经营;政府支持下的商业保险公司经营等。尽管各国的农业保险经营模式不同,但大多是在政府主导下的经营,带有明显的政策性保险色彩。可见,农业保险的发展模式,既需要各国的不断探索,更离不开政府的大力支持。
三、世界各国农业保险发展模式对我国的启示
(一)建立健全农业保险立法
农业保险作为一种农业发展和保护制度,对法律的依赖程度是相当高的。在实践中,农业保险往往由于保险公司财力有限、风险过大、成本过高而难以持续经营,所以需要建立政策性的农业保险制度,借助于财政税收优惠和补贴等来支持其发展,这些必然要求国家农业保险立法的健全和完备。从我国建国后农业保险的发展来看,农业保险的法律法规一直缺位严重,从1995年颁布实施的《保险法》(第150条)到2003年新修订实施的《保险法》(第155条)中都明确规定“国家支持发展为农业生产服务的保险事业,农业保险由法律、行政法规另行规定。”这一方面表明农业保险的发展可以不受《保险法》规定的自愿原则的限制,可以采取强制方式;另一方面也意味着在《农业保险法》没有出台前农业保险缺乏法律约束及法律保障。
2003年3月1日实施的修改后的《农业法》第46条也仅指出“国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织,鼓励商业性保险公司开展农业保险业务”。没有专门的法律法规的保障,农业保险的发展就不可避免地会落入尴尬的境地。因此,我国应加快《农业保险法》的立法进程,完善与农业保险相关的法律法规体系,为农业保险的发展提供配套的法律保障。
(二)建立农业保险政策性业务商业化运行的模式
农业是一个准公共部门,农业保险的发展具有极强的公共性和外部性。从世界各国农业保险的发展状况来看,建立有政府支持的政策性农业保险制度是农业保险发展比较好的方式,但是这并不意味着必须实行由政府直接经营和管理的模式。成立国家独资的政策性农业保险公司的呼声一直很高,但分析起来问题不少:一是国家成了投资主体,公司经营的盈亏责任全部由国家承担,这种体制同社会主义市场经济体制是相背离的,不利于政府职能的转变,可能导致经营效率低下。二是农业保险经营中的道德风险和逆选择风险难以通过体制转换得以解决,将会给经营管理留下“黑洞”。三是政策性农业保险公司的产权问题、法人治理结构问题会长期困扰公司的经营。因此,应该特别强调农业保险的商业化运作机制。中国保监会主席吴定富在国务院新闻办公室2004年2月13日记者招待会上也曾指出:开展农业保险的“总的指导思想是以商业经营为主、以政策支持为辅”。
基于此,我们应该建立农业保险政策性业务商业化运行的模式,即应该加大政府对农业保险的支持力度,建立各级政府财政、税收、金融的政策支持体系,多渠道、多经营主体的发展我国的农业保险。我国成为WTO成员国后,应该充分利用WTO规则所允许的农业收入扶持政策,即“绿箱政策(GreenBoxPolicies)”,对关系国计民生的重要的种植业和养殖业标的保险进行保费补贴,将中央和地方对农业保险的财政补贴纳入每年的财政预算中,既减轻农民的保费负担,增强农民对农业保险的有效需求,又使农业保险经营主体成为农民灾后补偿的主要经济主体;在现在对农业保险免征营业税的基础上,应加大政府的税收支持力度,免征所得税和调节税,以增强农业保险经营主体的经济实力;国家应在政策上允许农业保险经营主体申请一定额度的低息贷款,以应付农业大灾之后的保险赔款。从经营主体来看,我国既可以成立专门的政策性农业保险公司,又可以由商业保险公司兼营政策性农业保险业务。
因为充分利用现有的商业保险公司的保险经营技术和专业人才,可以节约机构设置成本及运作成本,提高人力资本的使用效率。还应该增加引进经营农业保险业务的外资保险机构,以更好地吸纳外资保险机构先进的经营理念、经营技术和管理经验。同时,从我国发展农业保险的现状来看,如果实行由政府支持下的保险合作社和联合共保方式经营农业保险,有利于防范道德风险和逆选择,但其规模较小,风险难以在较大范围内分散,因而可以考虑作为农业保险经营主体的一种辅助形式存在。如果是政府支持下的相互保险公司经营农业保险,虽然其经营成本较低,有利于农民的积极参与,但相互保险公司对我国来说还是个全新的概念,缺乏法律支撑和实践经验,推广难度较大。
(三)构建农业再保险体系
构建农业再保险体系不仅是对农业保险的一种支持,更是一种使农业保险走向良性循环的制度安排。通过农业再保险业务,可以扩大农业保险原保险人的承保能力,增加业务量;可以降低原保险人的经营成本,分散风险,保障其业务经营的稳定性。在此同样需要强调政府的作用:政府应该参与农业保险再保险的经营,以更好地保障农业保险的稳定发展。例如,美国根据《联邦农作物保险法》创立了联邦农作物保险公司,该公司作为美国政府全资的保险公司,对私营保险公司销售的农作物保险通过承担再保险责任予以支持。政府还可以通过制定不同的分保比例来体现对农业保险和整个农业政策的导向性。
总之,发展我国的农业保险应该是在充分借鉴国外先进经验的基础上,结合中国的国情构建发展模式,我们应该建立、健全农业保险立法,建立农业保险政策性业务商业化运行的模式,加大政府对农业保险的支持力度,多渠道、多经营主体的开展农业保险业务,构建农业再保险体系,大力发展我国的农业保险事业,以促进农业及农村经济乃至国民经济的发展。
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