农业保险模式抉择
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1.我国农业巨灾损失情况。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一,灾害种类多、频度高、覆盖面广、损失巨大。联合国的统计资料表明:20世纪以来,全世界54个最严重的自然灾害事件中有8个发生在中国。近几十年来,由于在农业生产中忽视自然规律,我国农业自然灾害的频次增多、危害加重,造成的损失呈直线上升趋势。20世纪60年代我国平均每年的自然灾害损失约300亿元人民币,70年代520亿元,80年代620亿元,90年代迅速攀升到1724亿元。进入21世纪后,前五年平均每年的经济损失已达1840亿元,比20世纪80年代增长了3倍。尤其2008年初的雪灾和5月12日发生的汶川地震,更是造成了巨大的经济损失和人民生命财产的损毁。洪涝和干旱是对农业危害最大的两种自然灾害,其出现的时间和地区都比较集中危害程度很大。据统计,自1996年以来平均每两年就发生了一次大的旱涝灾害,一般的旱涝灾害更是频繁,因此造成的损失巨大。近10多年来,我国每年平均因自然灾害造成的经济损失达2000多亿元。农业巨灾不仅每年对农业部门造成重大损失,而且直接导致农业劳动者减产减收并因灾致贫、返贫。因此,我国应加强对农业和农民的补偿和保险。加入WTO后,现行的农产品价格补贴与出口补贴受到限制,但WTO允许建立社会化的保障制度来保护农业生产者的合法利益,这意味着我国需要调整对农业与农业劳动者的保护与支持机制。发达国家的实践表明,建立农业巨灾政策性保险制度,无疑是一种非常合理而有效的举措。那么,我国的农业巨灾保险情况如何呢?
2.我国农业巨灾保险现状。农业不仅是比较利益最低的产业,而且也是自然风险最大的产业。面对日益严重的农业巨灾损失,我国应当尽快确立农业灾害保险制度。然而,我国的农业灾害保险现实却是严重滞后。尽管在20世纪80年代中期,中国人民保险公司开始尝试农业保险试点,但随着市场经济改革的推进,整个保险业都走上一条商品化、市场化的不归之路,农业保险的尝试因其风险、费率和赔付率畸高,保险公司与农业生产者均不堪重负,到20世纪末,农业保险不仅未能得到普及,而且持续萎缩。致使我国农业保险极度缺失,农业保险发展缓慢、规模狭小、范围过窄,农业风险分散机制极其脆弱,与发达国家差距大。1998年长江流域与东北地区的大水灾,水灾造成的直接经济损失达1600多亿元,而在水灾中遭受重大损失的全国农业生产者只获得保险赔款1000万元左右,只占当年全国特大水灾保险赔款总数的1/300。又如2006年,我国农作物受损面积41091•3公顷,因灾直接损失达2528•1亿元。而中央累计投入各类抗灾救灾资金111•98亿元,社会各界捐款35•89亿元,其他物资折价4•69亿元,农业保险赔款5•84亿元(农作物赔款只是其中一部分)。由此可见,农民主要还是采取自救、依靠政府救济(社会捐助)等方法来防范和分散农业风险,农业保险在当前新农村建设中发挥着非常有限的“稳定器”与“助推器”作用。2008年年初,历史罕见的巨大的低温雨雪冰冻灾害事件的赔付事实更是证明,我国农业保险业的发展很不够,大大落后于发达国家。据中国保监会数据,截至2月12日,保险业共接到报案85•1万件,已付赔款10•4亿元。但在已赔付的赔款构成中,机动车辆险和企财险、建工险占80%以上,而受巨灾影响最大的农业领域投保率很低,赔款占比极低。对于纯农业的赔付额度不足1%,总额也就4千万元,农民住宅方面不到600万元。由于农业保险业的产品开发也存在不少空白,像湖南7300万亩油菜绝收,却没有相关保险产品,受灾农户得不到一分钱的保险赔偿。由于一些农作物品种的保险尚未启动,使农业保险的报案率和最终赔款占总损失比例明显偏低,这反映出目前很多农业保险产品还没有推出来,保险的覆盖面还不能适应群众的要求。国外巨灾后,保险赔款可承担30%以上的损失补偿,发达国家甚至可达60%-70%。相比之下,我国的农业保险明显落后,与发达国家差距大。
二、合理定位我国农业巨灾保险性质
频发的自然灾害给我国农业生产造成了极大的影响,也导致了农业保险的赔付率居高不下,进而制约了农业保险市场的进一步发展。要使我国农业保险业务有一个较大的发展,充分发挥农业保险在减轻农业巨灾损失和保持农村稳定中的作用,首先必须对农业保险性质进行合理定位。根据农业保险自身的特质和属性,也根据国内外农业保险的经验和我国农业巨灾保险的现状,将农业保险定位在政策性保险上,是我国农业保险发展的必然趋势。
1.农业保险的特质和属性决定了农业巨灾保险为政策性保险。对于农业保险的产品属性,国内有关理论研究文献很多。刘京生(2003)认为,农业保险具有商品和非商品的两重性;陈璐(2004)提出,农业保险属于混合产品中的第三种类型,是具有利益外溢特征的产品;冯文丽(2004)认为,农业保险具有正外部性,系统性风险、信息不对称和正外部性是各国农业保险市场失灵的一般原因;孙秀清(2005)则明确提出,农业保险具有政策性,商业性经营已陷入困境。Hazell(1992)把商业性保险公司持续发展的条件界定为:(A+I)/P<1,其中A为平均费用,I为平均赔款支出,P为平均保费收入。其含义是保费收入必须大于赔款支出和管理费用之和才能盈利,否则就会亏损。C•Uiggi(1994)认为,没有一个国家能连续使农业保险费收入足以弥补赔款支出的管理成本。实践也证明,农业保险的社会效益高而自身经济效益低,具有显著的公益物品性质或外部性特点,是一种公共产品。同时,农业既是基础产业又是弱质产业。因此,在实际中,应根据农业自然风险的特性和农业保险的公共产品属性以及农业的重要战略地位,建立政府主导的农业巨灾风险的政策性保险机制。也就是说农业保险应由政府来主导其供给,政府要把农业保险作为一项特殊的准公共物品,给予经营性补贴和其它扶持,它以追求社会效益为宗旨,不以追求赢利为目的。
2.国外农业保险发展的成功经验表明,农业巨灾风险应当实行政策性保险。农业保险作为农业风险补偿的一种机制,已成为许多发达国家政府进行农业风险管理的一个重要工具。20世纪以来,以农作物承保为代表的农业保险,最早发生在西方市场经济国家,因为农业在国家工业化的过程中,已经大规模地走上了产业化的发展道路,农业自身经营和发展方向及市场经济的运作,客观地提出了对保险的需求,于是一些私人商业性保险公司开始试办农业保险,但几乎都陷入了失败的困境。自20世纪30年代以后,美国、加拿大、法国、日本等国开始了政策性农业保险的实验。政府对农业保险实行低费率和高补贴的政策,由政府出面组织农作物保险,逐步扩大投保面积,保险费率根据经济发展情况和农民承受能力逐年增加,农民负担保费的一部分,不负担任何保险的行政业务支出。政府通过政策性农业保险制度的建立,有效地保障了农业的稳定发展并沿用至今。
3.实践证明,发展中国家实行农业政策性保险尤为重要。发展中国家经营农业保险的教训,也表明了政策性农业保险制度的必要性和重要性。发展中国家农民对自然环境的依存程度仍然很强,对自然灾害的预测和抵御能力依然较低。农业风险过度导致农业缺乏竞争力。农业保险,尤其是农业政策性保险将是农民首选的目标之一,也将会被实践证明是一种有效的制度安排。另一方面,在政策性保险制度下,由于农民付出了一定的保险费,当农业生产在遭受损失的情况下,被保险的农民能作为一项权利而提出索赔,能够进一步帮助农民提高他们抗灾自救的防范能力与信心,也能鼓励农民在农业上更多的投资和采用新技术,从而稳定他们的收入保证整个经济稳定发展。这种效果是政府直接救济所不能达到的。2008年之初,我国南方多个省份遭受雪灾,农业损失严重而保险极度缺失,更显露出建立政策性农业保险的迫切性。
三、选择适合国情的农业巨灾保险经营模式
农业保险作为一种准公共物品,其利益是外在的。从长期来看,农业保险的真正受益者是广大消费者,是全社会,而不仅仅是保险公司和被保险的农民。因此,政府应在政策性农业保险中起主导作用。但是,政策性农业保险采取何种经营模式,政府以什么方式参与农业保险的经营与管理,则是值得探讨的一个重大问题。目前,国内的研究对我国农业保险发展模式的选择主要可以归纳为以下几个方面:第一,“政府论”模式,即由政府出资设立政策性农业保险机构。该模式的运行机制是:建立事业性质的中国农业保险专业公司经营政策性农业保险和再保险。通过国家农业保险立法,建立农业保险专项基金,并实行法定保险的经营方针。第二,“农业保险合作论”模式,即建立农业保险合作社。该模式主张建立合作保险为主体的保险组织。以合作保险组织为主体,以农业保险公司为主导,其他保险公司作为补充的多层次农业保险组织体系,以调动各方面的积极性。第三,“商业论”模式,即以商业性保险为主、政策性保险为辅的多家办保险的模式。所谓“商业性保险为主”是指保险公司选择一定的农业险种,按照商业性原则进行经营。所谓“政策性保险为辅”是指除了商业性农业保险外,允许少数经济发达地区的人保公司在地方政府支持下开办政策性保险。第四,“区域论”模式,即我国农业保险的发展应实行“区域化”发展战略。原有的全国“一刀切”的集中统一发展模式是困扰农业保险发展的主要原因,因为“一刀切”的农业保险发展方式扭曲保险发展价格机制、弱化保险发展激励机制,抑制农业保险发展创新。经济发展的区域性、农业风险和灾害损失的区域性、农业生产布局的区域差异性决定了区域化的农业保险发展模式。农业保险是公共物品,具有很强的正向外部性,且风险发生率高、损失面广、损失额大,传统的由商业保险公司经营农业保险的经营体制,已经不适应当前农村市场经济发展的需要,也很难满足农民多样化的保险需求。因此,应把农险从商险中分离出来,成立以国家政策保险为主的政策性农业保险公司。依据公共产品供给理论,国家对于公共产品的提供和生产完全可以分开,国家可以通过财政购买方式实现提供。因此,根据我国的国情和农业的实际情况,应当综合国内几种主要模式的优势,建立一种“政府主导,商业性保险公司经营”的运营模式,即对于政策性农业保险,可以不由政府直接经营,而是交由商业性保险经营机构来经营,政府提供政策和财政、税收等方面的支持。如可建立隶属于财政部或者农业部的“国家农业保险管理公司”,按照主要农业区域和气象区域,设立垂直管理的分公司或支公司。公司不直接经营农业保险业务,而是主要负责政策性农业保险制度设计和改进,制定业务规则;设计具体险种;审查申请参加政策性农业保险的公司资质;根据各商业性保险公司政策性农业保险业务量向其提供财政补贴;向有关农业保险机构提供再保险等,经费由财政拨款。
