农业保险政策绩效探讨
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2004年我国确立政策性农业保险制度以后,中央政府和各试点地方政府相继出台了相关财政支持政策,以推动政策性农业保险业务的展开和发展。综合各试点政策,主要内容有财政保费补贴、政府与保险公司分摊保险责任、建立巨灾风险基金和税收优惠政策。
1•财政保费补贴
为提高农户投保农业保险的积极性,我国各级财政对政策性农业保险给予一定比例保费补贴,在不同的地区中央财政和省、市、县各级地方财政承担比例各不相同;险种不同、保险标的不同,该比例也不相同。对于经济欠发达的省份和地区,中央财政做出倾斜性政策,承担较高比例;对于经济发达的省份和地区,中央财政则承担较低比例。同一省内,省级财政和市县财政承担比例也按照此原则分配。如内蒙古乌海市2009年种植业保险的保费补贴比例:中央财政补贴40%,自治区级财政补贴20%,区级财政补贴30%,其余10%保费由农户或者农户与龙头企业等共同承担;养殖业保险中能繁母猪保险保费由中央财政补贴50%,自治区级财政补贴20%,市、区两级财政各补贴10%,其余10%由农户或农户与龙头企业等共同承担;奶牛保险保费中央财政补贴30%,自治区级财政补贴20%,区级财政补贴30%,其余20%保费由农户或者农户与养殖企业等共同承担。
2•政府与保险公司分摊保险责任
农业生产经营过程中经常出现不同程度的巨灾风险事故,如果全部由保险公司承担,则保险公司会常处于亏损状态,甚至难以承担巨额赔付从而退出农业保险市场,使得农业保险缺少供给。鉴于此,各省市在开展政策性农业保险试点时,制定了政府与保险经营主体分担保险责任的财政支持政策,以分散保险经营主体的风险,保证农业保险的可持续经营和发展。如江苏省规定市县政府与保险公司按照6:4的比例承担风险责任,建立责任共同体。
3•建立巨灾风险基金
当出现大范围、高强度的台风、地震、洪水和干旱等农业风险时,仅仅依靠保险公司的保险基金和政府分摊部分保险责任,已不能达到迅速恢复农业再生产和稳定农户生活的目的,需要建立巨灾风险准备基金。各试点地区按照不同方式建立巨灾风险基金。例如江苏省从2008年起各级财政均按保费的一定比例,配套建立起巨灾风险基金。福建省是由省级财政出资建立风险补偿基金分担风险。山东省规定各级财政建立农业巨灾风险准备金,用于补贴大灾之年的超赔部分。
4•免征营业税和印花税
为体现政府对农业和政策性农业保险的支持,政府实施了一定的税收优惠政策,对经营种养两业的农业保险业务免征营业税和印花税,降低保险公司经营农业保险的成本,激励供给。但目前税收优惠也仅限于免征营业税和印花税,且限于种植业和养殖业,存在进一步优惠的空间。
二、我国财政支持农业保险现行政策的绩效评价
农业保险的基本功能是分散、转移农业风险并对农业风险事故损失给予经济补偿。具体为以下6项:(1)降低农业生产经营风险,减轻农业灾害损失,保证农业经济的持续性和稳定性;(2)弥补救灾资金的不足,减轻灾后政府筹措资金的压力,增强农业防范风险的能力;(3)保障农民收入的稳定;(4)保障农业投资的安全,改善农民的信贷地位和经济地位;(5)有利于加强农业保护,提高农产品的国际竞争力;(6)合理配置农业资源,促进农业产业结构调整,实现国家农业发展目标。能否发挥以上功能是评价我国政策性农业保险试点财政支持政策的一种标准。我国自2004年开展政策性农业保险试点,到2007年中央财政首次设立专项资金补贴农业保险,虽然经营模式、补贴额度和方式等仍处于实验探索阶段,但对我国农业保险的积极作用已经显现。
1•农业保险参保率提高
在财政补贴保费的情况下,农业生产者只需承担部分保费(一般不超过40%,视险种和地区不同而不同),降低了购买费用,部分需求得到激励,参保人数和参保数量均增加,参保率相应提高。江苏省作为我国中央财政补贴保费首批试点省份之一,以其为例。淮安市采取“联办共保”的模式开展农业保险,这是江苏省三种模式中最为成功的模式,2007年三麦参保率即达86%,能繁母猪参保率高达100%。2008年各市主要种植品种参保率均在80%以上,主要养殖品种参保率为100%。
2•扩大农业保险供求规模
确立农业保险的政策性后,各级政府财政支持力度加强,极大地改变了我国农业保险的发展路径和态势。2004年以前农业保险保费收入一直处于低水平,1992年出现最高值8•1690亿元———不超过10亿元,年平均保费收入仅有3•4922亿元,且增长乏力。2004年以后,农业保险跨越式发展。2005年比2004年增长75%,扭转多年萎缩的局面,2007年突破10亿元,2008年突破100亿元。
3•稳定农民生活
农业保险的一个重要功能是保障农民收入的稳定,平滑农民的收入,从而稳定农民生活水平。随着我国市场经济体制的完善,农民收入来源渠道逐渐多样化,农村居民家庭人均年纯收入和人均年经营农业收入均逐年增加,但同时经营农业收入占总收入的比重逐年降低。农村居民家庭人均年纯收入1997年为2090.10元,2005年为3254•93元,2007年为4140.36元,同期的人均年经营农业收入分别为1168•08元、1469•69元和1745•12元。我国农民收入对经营农业收入的依靠度逐渐减弱,从1994年以来整体为下降态势,2008年占比已经降到40.87%。但是一般地,相比与来源于经营农业获得收入,农民其他收入方式受市场环境的影响程度加深,因而具有更大的不确定性,经营农业收入作为农民生活的基础,而政策性农业保险保障农民经营农业获得收入的稳定性,进而保障农民生活的稳定。
三、我国财政支持农业保险现行政策的缺陷
虽然我国从2004年以来实行的政策性农业保险制度取得了巨大成就,但是通过各地试点的实践看,仍存在一些缺陷。
1•财政补贴比例低且结构单一
我国实行政策性农业保险制度大幅度提高了农业保险参保率,但根据商品消费中的收入效应,我国农民收入水平低且经营农业收入占总收入比重逐年降低是重要原因。综合各试点具体补贴标准,财政补贴保费比例不高于80%,绝对数值已经较高,但与我国农民收入水平和城乡居民收入之间逐年扩大的差距对比,仍显不足。同时补贴需求和供给方才能更好地推动我国农业保险的发展。目前缺少对承办农业保险的保险公司经营管理费用的补贴。承办农业保险的保险公司专门开发农业保险业务系统,增配人员和车辆等,投入较大人力、物力和财力,并且农业风险事故发生后的现场勘察、理赔都比一般财产保险支出多,因此目前我国承办农险业务的保险公司仍是高成本运作。
2•税收优惠力度还不够
目前我国对农业保险业务免征的税收只有营业税和印花税,并且也仅限于种植业和养殖业。保险公司经营农业保险所涉及的税收可以部分转嫁给农户,不利于激励农业保险需求的释放。所得税是企业经营过程中需要缴纳的一个主要税种,而现在我国并没有给予保险公司的农业保险业务免征所得税的优惠。农业生产经营在我国比较分散,且交通不便利,因此保险公司在经营农业保险时,需要比其他财产保险更多的车辆、人员等花费,间接承担的各种税收也没有国家的优惠。我国对农业保险业务税收的优惠力度还不够大,不能充分体现国家对农业的“多予少取放活”的方针。
3•巨灾风险基金规模小
农业风险是一种共变风险,因此需要对不可预期或者很难预期的巨灾风险赔偿积累巨灾风险基金,以完成保险经营主体的赔付义务,保障被保险人的利益。这也是农业保险持续经营和可持续发展的必要条件。我国各农业保险试点地区在开展农业保险试验时,虽然做出积累巨灾风险基金的制度安排,但由于时间短,积累规模小,一旦遇上巨灾事故发生,往往耗尽几年的连续积累,有些时候还需要政府临时财政补助,这不利于农业保险的可持续发展。
4•财政在农业保险再保险支持体系中的缺失
农业保险再保险是指原保险人将以承保的农业保险业务风险,通过分保转移给其他保险人或者再保险公司,实现在更大范围内分散风险,提升自己的承保能力。由于农业风险巨大,商业性再保险机构一般情况下不愿承接农业保险再保险业务。目前我国是由中国再保险公司经营农业保险再保险业务,但政府没有给予再保险业务任何补贴和税收优惠政策,这使得分保费率偏高,分保条件苛刻,试点公司承担风险大并且经营成本高,承办农业保险再保险积极性不高,政府作为政策性农业保险“最后的赔付人”角色缺失,抑制了农业保险的扩大。
