农业保险问题及对策
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农业保险是指专门的保险公司为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中，对遭受自然灾害和意外事故所造成的农业经济损失提供保障的一种保险形式，直接受保对象是农业生产过程中的生产资料和生产对象。中国是一个农业大国，但由于农业自身的特性和中国的地理环境使农作物经常遭受不可抗性的自然灾害。表1列出了我国近十年来的农业基本情况。由表1可以看出，中国近10年来受灾的耕地面积都在20％～35％之间。其比例可以说是相当大的。虽然防护措施一直在不断加强，预警系统也在逐步精确，但是仍然存在一些天灾是人类不可抗拒的，我们只能尽力将其造成的损失降到最低而不能彻底避免[1]。而农业保险对于农民防范自然灾害，减少因灾害而带来的损失具有很大的保障作用，因此，农业保险就显得极其重要。我国农业保险的发展现状在新中国成立后，以和农业生产合作化运动的第一次制度变革中，农业保险获得了初步发展，1950年成立不久的原中国人民保险公司就在山东、北京、四川等省市试办了牲畜保险，后来又在山东、江苏、陕西等省试办了农作物保险。20世纪8O年代，我国农业在以家庭联产承包责任制为核心的第二次制度变革中，农业保险发展迅速[2]。我国1982年起中国人民保险公司的各地分公司开始试办种植业和养殖业保险，1986年以后新疆建设兵团农牧业保险公司(现已改名为“中华联合财产保险公司”)在建设兵团范围内举办农业保险。此后，民政部的农村救灾保险、农村保险相互组织等纷纷出现，各地掀起了兴办农业保险的热潮，但因为当时实行的是国家财政兜底的计划经济体制，尽管在1982-1994年间农业保险的平均赔付率在95％左右，实际损失2196亿元，但各家保险公司对农业保险的成本和盈利考虑较少，所以还是根据各地需要开办了不少险种。随着1994年中国人民保险公司向市场化体制转轨，我国的农业保险业务便日益萎缩，许多地方甚至停办。2004年以前国内只有中国人民保险公司和中华联合两家产险公司在少数地区维持开办。目前我国开办的农业保险主要险种有：农产品保险，生猪保险，牲畜保险，奶牛保险，耕牛保险，山羊保险，养鱼保险，养鹿、养鸭、养鸡等保险。我国的农业保险发端于建目前的小范围试办，后来因为人为原因和自然原因又经过了多次停办、试办。目前我国保险业发展迅速，各级各类保险公司层出不穷，从事农业保险险种的也有多家试点公司，但是专业性的公司目前只有阳光农业相保险公司、安华农业保险股份有限公司、海安信农业保险股份有限公司、中大地财产保险股份有限公司和新疆兵团农牧业保险公司(即现在的中华联合财产保险公司)。近几年来，从中央到地方各级政府都越来越重视农业生产的安全，关注农业保险的实施情况。国家选择了部分省市进行政策性农业保险的试点，加大了对农业保险的补贴力度，出台了一系列的政策支持农业保险的发展。2007年中央“一号文件”《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》指出：要建立农业风险防范机制，提高农业防灾减灾能力。积极发展农业保险，按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的原则，建立完善农业保险体系。扩大农业政策性保险试点范围，各级财政对农户参加农业保险给予保费补贴。2008年中央“一号文件”《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》指出“进一步加强农业基础建设，促进城乡经济社会一体化发展”。2009中央“一号文件”《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》强调促进农业稳定发展与农民持续增收，包括进一步增加农业农村投入、较大幅度增加农业补贴、保持农产品价格合理水平、增强农村金融服务能力等。
2我国农业保险存在的问题
虽然政府每年都会有大量的财政支出用于农民救济，以补偿自然灾害对农民的收入带来的负面影响，并且这一支出每年都在国家财政总支出中占有相当大的比例[3-4]。然而，同样能够对农业损失给予赔偿的农业保险的实施却处处受阻，远没有达到其应有的效用。由表2可以看出，全国范围内不管是农业险的投保比例还是保费收入都非常低。由表2可以看出，近年来全国农业保险保费收入几乎都是个位数，农业保险保费收入占全国保费收入的比例非常低，这与我国农业产业的基础性地位非常不匹配。这种情况是我国农业保险领域一直存在的现象，现象是由多方面的原因造成的，具体而言，主要是以下几方面的原因。
2.1我国农业保险的赔付率高，商业保险公司不愿经营
农业生产的高风险性特点导致农业保险自身难以产生经济效益，农业保险的低收益局面无法维持商业保险对农业保险的供给，从而面临两难的困境。相对于第二、三产业来说，农业生产周期较长，受自然制约较多，尤其是我国自然灾害频繁。1982-2004年，全国的农业保险保费收入共计8O.98亿元，赔款支出共计70.65亿元，平均赔付率达87.24％，大大高于一般财产赔付率53.15％的平均水平，也超出了保险界公认的70％的盈亏平衡点[4-5]。从表3可以看出近年来我国农业保险的赔付率是相当高的，一般都在60%以上，如果再加上接近保费收入的2O％的经营费用和其他费用，农业保险赔付率一般都要在80％以上，甚至超过100%，使得商业保险公司入不敷出。商业保险的原则就是盈利，居高不下的赔付率让商业保险公司很难有动力去加大宣传力度，农民的参保意识本身就很薄弱，这样就出现了双重弱化农业保险的情形，使农业保险出现不断“萎缩”的现象。
2.2缺乏相关法律法规的支持
我国自1982年恢复农业保险业务以来，经历了20多年的发展，农业保险在我国虽然已有几十年的历史，但我国长期以来没有对农业保险实行专门立法。农业保险的内容只是体现在《保险法》、《农业法》中，《保险法》第一百五十五条规定：“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。这些规定内容简单。没有针对农业保险的专门条款，也没有明确农业保险的政策性保险性质，农业保险经营一直无法可依。在无法可依的情况下，农业保险的许多问题出现法律真空，如政府在农业保险中的主导地位不明确，如果政府运用行政管理方式向农民收缴农业保险的保费，容易被农民认为是加重负担而无法开展。农业保险经营主体的经营行为缺乏法律保护和约束，被保险人参保率、保险逆选择和道德风险等也没有法律约束，被保险人“骗保”只是在道德上受到谴责，起不到根本效果。法律法规的缺位极大影响了农业保险规范化、制度化的健康发展。
2.3我国缺乏相关财政、税收优惠政策
西方发达国家的政府，通常根据不同险种实行分类财政补贴。而我国由于没有财政补贴的特殊政策，农业保险同一般商业保险一样，服从于国家统一的财政政策，农业保险的连续亏损只能靠其它商业保险险种的盈利弥补，极大地挫伤了商业保险公司代办或经营政策性农业保险的积极性，必然导致此业务的萎缩。由于缺少财政补贴政策的直接扶持。使农民受经济条件约束，无力投保高保险费用的农业险，而保险公司又受高赔付率的影响，无法承保低保险费的农业保险，致使我国农业保险处于两难境地[6]。
2.4农险专业人才匮乏，业务质量低下
目前我国的人才资源主要集中在城市，愿意留在农村发展的较少，而发展农业保险要求一批既了解农民的实际情况，又熟悉保险；既要遵循国家农业保险的政策，还要善于宣传；既要知道保险的内容和条款，还要了解农村的现状和农民的心理的保险人，而这样的人才现在是少而又少。2000年，全国从事农业保险的专门人才有9000余人，县以上每个行政区平均只有3人。这么少的农保人员处理全国8亿农村人口的农保业务，其工作量之大是可以想象的。没有足够的保险专业人员开展保险业务无法提高业务质量，更影响经营范围的扩大和业务水平的提高。提高业务质量的问题直接关系到广大农民的利益和农业保险业务的进一步开展；没有高素质的业务人才管理和经营农业保险业务，农业保险业务风险高、经营亏损严重的局面就不能得到改善。
2.5农民风险意识淡薄，道德风险较高
我国农民自给自足的自然经济观念相当浓厚，风险意识淡薄，尤其是农业欠发达地区，农民的温饱问题还未得到解决，更谈不上购买保险了。虽然在商品化、产业化水平较高的东部地区，多数农户基本认识到农业保险是一种补偿经济损失的有效方式，但几乎所有的农民始终分不清农业保险所拥有的明确范围和界定，更谈不上在农业保险中的道德诚信，连带作物索赔和连带受灾索赔的问题时常发生，困扰着保险公司的经营工作，已经严重影响了该项业务的开展。
3完善我国农业保险的对策
3.1健全农业保险法律体系
现行的《保险法》是一部关于商业性保险的法律，不适用政策性农业保险业务，容易出现两个极端：一方面保险公司不愿按商业性经营原则进入险种较少、风险较大、成本较高、政策性较强的农险市场，有的甚至被地方政府作为“乱收费”而强行停止；另一方面农户也因险种较少、费率较高、理赔屡见不鲜、防险意识不强等原因而拒受农险业务，需求动力不足。因此，政府应尽快颁布专门的《农业保险法》，将一些关系国计民生，易受灾害的品种、项目和行业确定为政策性险种，由政府对其提供保费补贴、业务费用和免税支持，并配套经营规则，以便实际操作有章可行。
3.2建立政策性农业保险制度，加大财政对农业保险的扶持力度
实施政策性农业保险并给予财政支持，是WTO对农业扶持的重要绿色通道。我国应充分利用这一规则，加快建立对政策性农业保险的财政支持机制。在财政支持的方式上主要有三种：其一，提供保费补贴，提高农民对农业保险的购买力，解决农民买不起保险的问题。其二，提供费用补贴和税收优惠政策，减轻商业保险公司的费用压力，鼓励其经营农业保险。保险公司应将政策性农业保险业务与其他业务严格分开，对政策性农业保险项目免征营业税和所得税，实行单独核算、专账专人管理。其三，提供再保险费补贴以及为农业保险建立巨灾风险准备基金，解决农业保险中巨灾风险难以分散的问题。在财政补贴的比例上，按照财权与事权相对称的原则，科学划分各级政府的事权和合理调整各级政府之间的补贴标准：对欠发达地区，中央财政的支持力度应当大一些；对发达地区，中央财政的补贴比例可以小一些。政府应把农业保险作为一项特别的准公共产品，采取免征或少征农业保险业务的一切税费，加大保险组织自身的积累功能；放松放宽并积极引导农业保险组织资金的运用，增强其资金的增值功能；利用财政补贴、金融手段来扶持其发展，增强农业保险供给。
3.3积极构建农业再保险体系，分散农业保险经营风险
农业再保险的基本职能是分散农业保险人承担的风险责任。由于自身经济条件的限制和农业保险经营难度大、赔付率高等特点，农业保险承担风险责任能力和赔付能力有限，在此情况下，必须通过再保险方式，在更大范围内分散风险，分摊损失。农业保险主管部门应充分调动国内外再保险公司的积极性，使国内外再保险公司跟进研究利用再保险机制，制定农业再保险分保方案，分散农业保险经营风险，支持农业保险业务稳健的发展。
3.4加大农业保险宣传力度
农业保险作为社会福利政策和经济政策的一部分，对于增加农民收入、维护社会稳定、促进社会和谐将会发挥越来越重要的作用。但在广大的农村地区，信息分布和传递不平衡，信息来源渠道有限，保险对于广大农民来说仍不熟悉，由于对保险的不了解给农村保险业务发展带来了很多困难。因此，各级各部门应采取农民喜闻乐见的方式，通过有效载体，多渠道加强农业保险作用的宣传，提高农民的风险意识，引导农民认识到农业保险是保农、促农、转移分散风险的重要途径，从而鼓励他们积极参与农业保险；要全面开展农民素质和技能培训工作，提高农民的参保意识和应对自然灾害的能力。
3.5加强农业保险专业人才的队伍建设
我国有8亿农村人口，人口基数大，即便是参保率不高，参保人数仍然不少。由于农业保险缺乏专业人才，遇到多起理赔事件时，人员上往往出现捉襟见肘；同时由于专业知识有限，理赔过程耗时太长，对于具有明显季节性的农业生产而言时效性不强，这样既无法提高业务质量，又影响经营范围的扩大和业务水平的提高。因此政府要认识到培养专业化农业保险人才的重要性，要加快培养专业化的农业保险人才，积极吸纳优秀人才进入到农业保险人才队伍中，同时对在岗农业保险员工进行专业化知识的培训，以高素质的业务人才为广大农户提供优质高效的保险服务。
4结语
农业保险对于保障农业生产的作用不言而喻，但我国农业保险的运用还不是很普及，农业保险在我国的实践层次也还不高。要想促进农民增收，保障农业安全生产，促进经济稳定发展，就需要大力发展我国的农业保险事业，这也是构建和谐社会，全面建设小康社会的内在要求。随着中央对农业保险的重视不断加深，相信在未来几年，我国农业保险事业将会有一个质的飞跃，将会对解决三农问题发挥它应有的作用。
