政府在农保中的意义
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1我国农业保险的发展历史回顾
自新中国成立后，我国农业保险大致经历了初期的快速发展、中期的短暂停滞以及改革开放以来的持续发展3个阶段。农业保险发展的每一阶段都与政府的干预休戚相关，其兴起、发展直至萎缩停办，都是政府间接或直接干预的结果。
1．1新中国农业保险业初期的迅猛发展(1949～1958年)
建国初期，农村经济发展面临百废待兴的局面。因此，当时农村经济制度制定的主要目的是促进农业生产的复苏，为整个国民经济的恢复和重工业倾斜发展战略的实施开辟道路。1949年，中国人民保险公司(以下简称中国人保)成立，并迅速在全国建立了分支机构。为恢复在战争中受到破坏的农业生产，巩固的成果，刚刚成立的中国人保于1950年将农业保险提上议事日程，最初试办的农业保险主要借鉴了前苏联的模式和经验，并与当时的行政中心工作——、抗美援朝结合在一起，以政治任务的形式推进。
1．2农业保险发展中期的停滞(1959—1981年)
在国民经济迅速恢复和第一个五年计划全面完成的情况下，决策层思想上的冒进主义和工业化冲动开始抬头。随着社会主义改造基本完成，国家实现了对产权形式的垄断。当时包括政府在内的社会各界都认为，保险是资金在全民所有制企业之间的无谓转移，保险取代财政的职能，只会增加国家的管理成本。与此同时，农村合作化进程完成，农村私人产权转变为国家控制的垄断产权已承担起防范风险、分担损失和保障农业生产的职能，这样，无论是在农村还是在城市，保险都失去了存在和发展的基础。因此，政府于1958年12月决定，立即停办国内保险业务。自此，国内保险业务全面退出，农村保险业务被迫停办，这次停办直至1981年。
1．3市场化改革时期农业保险的蓬勃发展(1982—1992年)
十一届三中全会以后，我国开始建立和普遍实行农业家庭承包责任制，最终废除了体制，同时农业、农村经济制度也逐步完善。1982年，国务院为农业保险在新时期的发展做出了一系列重大决定。1982年2月，国务院批转的中国人民银行《关于国内保险业务恢复情况和今后发展意见的报告》中指出，“为了适应农村经济发展的新形势，保险工作如何为8亿农民服务，是必须予以重视的一个课题。要在调查研究的基础上，按照落实农村经济政策的需要，从各地的实际情况出发，积极创造条件，抓紧做好准备，逐步试办农村财产保险、畜牧保险等业务”。至此，我国的农业保险在经历了1958年停办后的24年空白之后，在改革开放的大幕下揭开了新的篇章，我国农村保障体系又逐渐由国家救济转向农业保险。同年，中国人保全面恢复试办农业保险，在全国范围内进行了大规模的农业保险试验。从试办到1993年，是由低速增长到高速增长的发展过程，农业保险得到了快速平稳的发展。j该阶段的农业保险发展确实体现了政府职责，但并不全面，具有隐性化特征。政府并没有成立专门的政策性农业保险公司，只是给予了开展农业保险项目的中国人保一定的政策鼓励和财政支持，缺乏系统的管理，这对建立完善有效的农业保险制度目标尚远。此外，尽管政府出台了很多政策指导农业保险发展，但并未出台相应的法律法规，不能对农业保险的开展实施有效监管，不利于农业保险的长期稳定发展。因此，政策的变动会对农业保险的开展产生很大影响，这也是下一阶段农业保险进入萎缩徘徊阶段的重要诱因。
1．4市场经济体制确立时期农业保险制度的探索与困扰(1993年至今)
农业保险在该阶段经历了改革开放以来前期的迅速发展后，进入萎缩徘徊阶段。同时，随着政府对“三农”问题的重视，2004—2011年，连续七年中央一号文件均为涉农文件，在相关职能部门的推动下，我国农业保险试点全方位推进，农业保险也取得了较大发展。因此，该阶段又可划分为2个不同的阶段：农业保险萎缩徘徊阶段和农业保险恢复发展阶段。
1．4．1农业保险萎缩徘徊阶段(1993～2003年)。1992年春，邓小平视察南方重要讲话的发表和中共十四大的召开，农业和农村经济制度沿市场经济方向变迁的速度加快。然而，随着农村经济体制改革的不断推进，人们所期望的农业保险高速发展的局面并未产生。当时，农业保险已涉及农业、林业、畜牧业和渔业各个领域，险种已从1982年恢复试办时仅有的生猪、大牲畜等几个险种，发展到棉花、水稻、烤烟、鸡、兔、羊、对虾养殖和扇贝养殖等近百个险种，而且还开发了商品性农业、开发性农业、科技兴农等项目保险的新险种，如塑料大棚保险、海塘坝保险、地瓜脱毒保险等险种；部分险种，如麦场火灾保险、棉花保险、烟叶保险等已在全国大面积开展。但从规模上来看，1993—2003年，是农业保险由高速增长到低速增长的滑坡过程，农业保险的发展陷入困境。1992年底，全国农业保险保费收入达8．17亿元，占当年财产保险保费收入的2．57％，但到1997年底，农业保险保费收入仅占财产保费收入的1．18％；1998年农业保险滑坡更加严重；到2000年，农业保险收入仅占财产保险收入的0．66％。总得来看，农业保险收入占财产保险收入的比重一直呈下降趋势，这与整个保险业的快速发展势头格格不入。在该时期，政府本着农业保险商业化经营的原则，对农业保险的经营主体几乎没有任何政策支持和财政补贴，也就是说，政府在该时期的农业保险中没有承担其相应的职责，而是放任农业保险的发展，让其自主探索。而农业保险产品：的准公共品属性决定了商业保险公司不可能提供有效供给，在没有政府财政补贴的情况，农民不愿、也无力支付较高的保险费，因此，农险的经营主体不得不压缩原有的农险业务，农业保险市场进入日益萎缩的恶性循环状态。笔者认为，政府职责的缺位是导致1993～2003年农业保险萎缩徘徊的唯一原因。
1．4．2农业保险恢复发展阶段(2o04年至今)。在市场经济条件下，农业不同于其他产业的一个显著特点就是：面临着自然风险和市场风险的双重威胁，无论哪一种风险，都有可能对农业发展产生严重的负面影响。在经济全球化和市场自由化的冲击下，这些风险的作用更加显化和复杂化。从我国当前的农村经济形势看，农业仍比较落后，各种各样的风险都影响着农村经济的发展，农业的落后状况并不能很快改变。因此，农业保险萎缩徘徊的状态将严重制约农业的可持续发展，进而波及整个国民经济的健康运行。值得庆幸的是，目前政府高度重视农业保险的发展，正积极推进农业保险试点。近年来，中国保监会始终把促进农业保险发展、为“三农”提供保险服务作为一项重点工作，积极研究建立符合我国国情的农业保险制度。新一轮农业保险试点的全方位推进，带来了我国农业保险发展的良机，政府在其中所起的作用有目共睹。随着新一轮农业保险试点的深度和广度的进～步提升，我国农业保险呈现区域化发展特征，少数地区或因地区农业的特点和优势，或因地方政府的重视，或因探索到一种合适的制度模式，农业保险得到较快发展。这些具区域特色的农业保险发展模式的探索，对当地的农业风险管理水平的提升起到了重要作用，为我国农业保险的发展积累了宝贵经验。总体而言，从2004年以来，在政府主体的推动下，我国农业保险开始进入迅速恢复阶段，且势头渐长，已初具规模。我国农业保险已开始进人政府诱导发展阶段，各级政府在政策指导、财政补贴、法律监管等方面开始承担应尽职责。当然，其间必然会有许多难以克服的难题，但随着政府职责的归位，我国农业保险的发展进入了新阶段。
2我国农业保险市场的现状
频发的恶劣天气在造成农作物减产绝收、农民收入减少的同时，也将农业保险的重要性提升到新的高度。经过多年探索，在中央及各级政府的日渐重视，以及企业的共同努力下，我国农业保险取得了长足发展，但仍然存在诸多问题。
2．1农业保险费收入低。增长速度不稳
从发展过程来看，2006年我国农业保险发展迅速，农业保险费收入达到历史最好的8．5亿元，但仅占总保费的0．15％，如果按全国2．2亿农户分摊，平均每个农户仅投入农业保险费3．86元。1990年以来，农业保险的增长速度不稳，其变化与政府对农业保险的政策变化相一致。
2．2投保金额少，受灾面积大
2006年，我国农业保险金额达到了历史最高的20．69~_／hm，而农业受灾面积却高达4109万hIn2，如此低的保险金额对补偿或减轻农业所遭受的风险损失作用甚微。1990～2006年，大部分年份的保险金额在l0hm2左右，最少的年份只有5~／hm2；而我国独特的气候和地质条件，使每年的受灾面积占农田面积的比例非常高。
2．3农业保险的赔付率高
农作物的生命性、周期性、连续性等特征，使农业生产本身表现出极高的“弱质性”，因此，农业生产除了要面对自然风险之外，还同时面临诸如市场风险、技术风险、地区风险和人为风险等，这样的高风险使得农业保险的赔付率与给付极高。1990—2006年，年平均赔付与给付率高达84．71％，其中超过100％的有4年，1991年达到最高，为119．10％。由此可见，经营农业保险的公司无钱可赚，如果再加上一定比例的管理费用，甚至亏损。
2．4农业保险占保险业的比例低
我国农业保险的主要承保单位为中国人民财产保险公司，后简称人保，鉴于人保的完全商业化运作、农业保险的赔付率较高，我国的农业保险市场开始萎缩。1991～2006年的统计数据显示，我国农业保险收人占整个保费收人中的比重低，在一定程度上制约了我国农业保险的发展。目前我国农业保险的整体规模较小，发展水平较低，对农业的保障程度较差。要想改变这种状况，就要加大政府支持力度，完善供需平衡机制，促进农业保险制度的建立和发展。
3我国农业保险业务特征的理论分析
3．1农业保险特殊性的经济学分析
新制度经济学认为，由于农业、农村和农民问题是融合了经济发展、政治稳定和社会繁荣的系统性问题，完全不同于单纯的市场商品交易业务，其“市场失灵”和“外部效益”现象值得关注。在纯粹没有外力作用的农业保险市场，农民个人在投保活动中购买农业保险的边际私人收益势必小于边际社会收益，边际私人成本大于边际社会成本。私人收益小于社会收益、私人成本大于社会成本的差异就是农业保险的正外部性。在这种外部特征极为明显的格局下，全社会就演绎成了投保人的“搭便车”者。但是，保险人、投保人都基于其自身制度限制，而无法对由其产生的正向外部效应进行收费，从而导致了农业保险产品的消费量低于社会的理想消费量，需求出现不足，农业保险的供给量也小于社会理想的供给量，供给出现不足。因此，从社会整体效益看，农业保险产品并不是严格和完整意义上的“私人产品”，而是介于私人物品和公共物品之间，更多趋向于公共物品的一种准公共物品。在农业保险市场的产品属性具有极强的正外部性，农民的风险转移和分摊责任应该是社会性、多元化的固有特征下，没有政府的“有形之手”，必然会出现“供给有限，需求不足”的“双冷”局面，导致市场失灵。
3．2农业保险特殊性的保险学分析
传统保险理论认为，保险经营以大数法则为基础，保险基金是“取之于面，用之于点”，保险业务能稳定地实现“风险分散和组织经济补偿”职能的首要条件，就是要求承保的风险必须是“独立的随机事件”。然而，农业保险具有强烈的系统性，并不完全符合传统的“理想可保风险”准则。由于风险单位地域的广阔性和灾害的系统性特点，保险公司难以通过集中大量风险单位来分摊损失，已成为保险赔偿能力的最大障碍。从保险运营技术看，经营农业保险存在特殊的技术障碍：第一，保险责任的确定与保险费率的厘定比较困难；第二，定损理赔难度较大，农业保险的标的都是有生命的动植物，对损失程度、未来产量和产品质量以及市场价值的估测都很困难。
4我国农业保险业务徘徊不前的原因
4．1保险市场供需双重不足
对于供给方的保险公司而言，目前农业保险陷入展业难、收费难、理赔难的“三难”困境，商业化体系下衍生了“大干大赔、小干小赔、不干不赔”的被动境况。高额的农业保险赔付率和有限的农民付费能力，迫使按照商业模式运作的保险公司，理性地选择了削减甚至放弃此类业务，在追求利润最大化过程中，自然地减少对农业保险的承保能力，转而热衷于其他险种，直到农业保险与其他险种的边际承保利润相等时为止。十多年来，在我国利润丰厚的多险种市场上，保险公司把业务向赢利险种转移，自然促使农业保险的供给主体出现不足，供给力量渐趋萎缩。对于需求方的农民而言，其在许多方面属于相对弱势群体，而农业又深受自然条件限制，在整体抵抗自然灾害和意外事故能力较差的情况下，通过保险救助渠道，有利于建立农村灾害保障体系。但在单户分散生产条件下，生产成本较高，农民在可支配收入并不宽余的限制下，对较高费率的农业保险望而却步，内在的旺盛需求也不能形成现实的消费能力。在农民眼里，与购买生产资料、供养子女上学等更加重要和迫切的开支相比，参加农业保险还属于一种高消费的奢侈行为，投保支出在其支出排序中一直处于较次位置。尽管农民也想获得保险救助，但农业保险的市场需求仅仅处于一种潜在状态，而非现实需求。
4．2农业保险制度严重落后于农业生产发展的实际需要
农业保险缺乏完善的立法支持。从1995年10月1日起执行的《中华人民共和国保险法》，主要是规范商业性保险公司的经营行为，对农业保险的规定较笼统，其中的149条规定，“国家支持为农业生产服务的保险事业，农业保险有法律、行政法规另行规定”。而农业保险作为一种农业发展和保护制度，它对相关法律的依赖程度强。农业保险的产生和发展作为一种诱致性的制度变迁，其立法的意义远超出一般的商业规范性法律制度。农业保险是国家保护和发展农业的重要手段之一，但农业保险既不同于一般商业保险，也不同于救灾救济，而是带有公益性的经济活动，需要政府经济政策的支持。但是，政策性农业保险的启动经费巨大，启动难度也较大。这样，势必把本该在政府扶持下前行的农业保险推向商业化操作轨道，政府资金的驱动力作用没有得到合理体现。因此，立法支持的缺失、政府政策的扶持性缺位加重了市场保险者的经济负担。发达国家在发展农业保险过程中，始终用法律来保障农业保险产业的发展，而在我国目前尚没有针对农业保险的专门农业保险法律、法规，甚至连农业保险的组织制度、业务经营和会计核算等都是参照商业保险的相关规范。
4．3农业保险的外部化特征削弱了农业生产者的投保热情
我国的粮食供应主要依靠国内生产而不是依赖于进口解决，因此，如果农业生产者愿意购买并且保险公司也愿意供给农业保险，必然会引起农产品的市场供给量增加，所有消费者都将从中受益，而在农产品市场的需求缺乏弹性时，农业生产者获得的实际收入则可能会下降，这时，农业保险的全部收益都转移给农产品消费者。如果农民不愿意购买或者保险公司不愿意供给农业保险，则可能会导致农产品的供给量减少，而在农产品需求缺乏弹性时，农业生产者获得的实际收入并不会相应下降，甚至可能上升。这种外部特征在一定程度上注解了为什么农业生产者对投保缺乏足够的积极性。
4．4农业生产的“低、小、散”特征影响了保险参与者的运营效率
“低”指农民收入相对于保险费率而言，处于低层次；“小”是指农村生产活动相对于保险运营而言，属于小作坊；“散”是指农业生产活动相对于规模经营而言，呈现散状化。由于收入的局限，农业生产者在购买保险商品时，将会考虑保险标的出险率和出险损失两因素，只有当保险标的在其财产结构或收入来源中占据比重较大，且出险率也较高时，才会为它投保。而目前我国农民收入格局明显变异，由于农产品价格持续下跌，来自于农业生产的收入占据农民家庭收入的比重明显减少，大批农民弃农打工，农业甚至有演变为农民“副业”的趋势，农民普遍认为自费农业保险无特别必要。同时，从保险公司来看，由于农业生产为野外进行，受系统性、灾害性天气及疫情影响较大，在家庭化劳作情况下，部分投保者可能在信息不对称下，存在侥幸心理和逆向选择，通过隐蔽信息和隐蔽行为来索取保险赔偿，由此也加大了保险公司的经营成本与风险系数，保险费率不可能大幅下降。
5农业保险发展模式的国际经验及启示
5．1政府主导模式
美国、加拿大等国，以国家设立的专门保险机构为主经营政策性农业保险，并提供部分基金以及大量的管理费用。1980年以后，美国鼓励私营、联合股份保险公司承保农作物一切原保险和再保险，对他们承担的这部分业务也同样补贴保险费。
5．2政府支持型合作互助模式
日本等国的农业保险，由基层民间不以盈利为目的的保险相互会社承担，中央政府通过农林省进行监督和指导，并由官方和非官方机构为农业共济保险组合联合会提供再保险，通过大藏省一般会计给农业保险保费补贴和管理费补贴。
5．3民办公助模式
西欧国家的农业保险，主要由私营公司、部分保险相互会社或保险合作社经营，但他们一般只经营雹灾、火灾和其他特定灾害保险。国家也支持私营公司经营农作物保险，同时为了减轻参加农作物保险的农民的保费负担，也给予一定的保费补贴。
5．4重点选择性扶持模式
亚洲部分国家的农业保险，主要由政府专门农业保险机构或国家综合保险公司提供，主要承保国内主产粮食作物，如水稻、小麦、棉花，目的就是确保粮棉生产的稳定，此类保险都是强制的，并与农业贷款相联系。由此可以看到，各个国家的农业保险都离不开政府的支持或扶持，只有在政府的强力引导下，带有准公共产品性质的农业保险才能打开市场。因此，在农业亟待发展的我国，农业保险市场的开发和完善更离不开政府的支持¨。
6政策与建议
6．1加强农业保险立法
为使我国农业保险走上正规化、法制化的道路，必须制定一部专门的《农业保险法》，确定其基本法律依据，使农业保险有法可依，依法推进其持续稳定地发展。首先，在农业保险法律法规中应明确农业保险的地位和作用。一是有利于规范保险市场。区别不同性质的保险活动并加以分业管理，是市场经济管理的一条原则。二是有利于农业保险的开展。根据农业保险非商品性、政策性的性质，对其制定专门的法律和法规，对逐步建立农业保险补偿体制，加强对农业的支持，加强农村市场经济的基础建设，进而促进国民经济的持续、快速、健康发展，都将有重要意义。其次，要通过法律的权威性、规范性、强制性等特点，对农业保险的组织形式、资金运作、保险费率厘定等农业保险体制都起到规范完善的作用，保证农业保险体系的顺利建立。同时，还要通过法律规定国家支持农业保险发展的各种优惠政策和措施，为政策性农业保险的发展提供法律保障。最后，要以农业保险法律法规的形式，明确政府在开展农业保险中所应发挥的职能和作用。避免政府支持农业保险的随意性，或因财政困难而忽视对农业保险的支持，并以此提高农民的保险意识。
6．2重建我国农业保险的主渠道
在我国，保险公司的商业化与农业保险的政策性矛盾日益突出，目前的国有保险公司已无力承担我国农业保险发展的重任。因此，组建一个为国家政策服务、不以营利为目的的新的政策性机构来经营农业保险势在必行。参照国际经验，并结合我国的实际，我国的政策性农业保险公司的基本职能应是：在国家政策和资金的支持下，贯彻国家农业保护政策，经营国家农业保险，在全社会范围内筹集农业保险基金，实施农业灾害的预防和救助，并承担起全国性的或区域性的大灾巨损的评估和理赔，为农业信贷机构提供保险保障，接受其他农业保险机构的分保，充当最后保险人的角色。
6．3建立多元化的农业保险经营模式
我国农村各地的自然条件、生产力水平不同，农村各业遭受的灾害量多面广，现阶段单一的农业保险经营模式已不能满足农业保障的要求，因此在发挥政策性保险主渠道作用的同时，还要开展多样化的农业保险经营模式，最大限度地挖掘农村社会资金，发展股份合作制保险，构筑起覆盖农村各业和居民的保险经营网络。从我国农村社会资本积累的程度看，组织农民在自愿基础上投入资本或其他生产要素兴办股份合作保险组织基本具备条件。这种由农民的劳动联合和资本(设备、场地)联合共同组成的互助保险企业是农村合作经济组织的一种形式，与信用合作社、供销合作社、合作医疗等组织一样是公有制经济的组成部分。
6．4强化保险监管，促进农业保险的健康发展
在现阶段要坚持市场行为监管与偿付能力监管并重。在监管保险企业市场行为中，要特别注重对高级管理人员政治和业务素质的审查，推动高级管理人员专业化、职业化进程。在那些农村保险业务量大、市场主体和从业人员多的县(市)，应设置国家保险监管机关的派出机构，以解决管得着、看不见的问题。要重视发挥保险行业协会在维护农村保险市场同业竞争秩序中的作用，进一步办好中国保险业协会，完善和发展地方性保险行业协会。在农村保险业比较发达的地区，还可在地方保险行业协会中组建农业保险专业委员会。
6．5发展财政支持型的农业保险
世界贸易组织有关协议中明确规定，政府可在财政上参与农业保险以支持本国农业，这些规定非常有利于我国对农业的保护。根据我国国情，借鉴国际经验，我国应尽快建立财政支持型农业保险体系。财政支持型实质上是国家支持型，包括利用财政、税收、金融、再保险等经济手段以及其他技术支持发展农业保险。由于我国财政实力有限，不可能无限制补贴农业保险的亏损。应坚持量力而行的原则，主要采取对经营主体的经营亏损建立农业保险的再保险机制，经营农业保险的主体必须建立同中国再保险公司的业务关系，中国再保险公司通过再保险方式代行国家支持农业保险的职能。中国再保险公司在经营农业保险的过程中，为体现财政支持的作用，可考虑不向农业保险经营主体收取再保险管理手续费，如出现因经营农业保险所造成的亏损，应在政策上允许其申请一定额度的银行无息或低息贷款，用于赔款之需。此外，国家财政应对农业保险经营主体实行税收方面的支持。除减免农业保险的营业税以外，其他方面的税收也应予以减免。如对农业保险经营的主体的盈余，可在一定期间内适当减税，以利于经营主体增加准备金积累，降低保险费率，提高农民保险费的支付能力。
7结语
农业在整个国民经济的发展中，具有重要的战略作用，但是由于历史的原因以及农业中高风险的存在，农业发展面临着严峻挑战，而农业保险对农业风险损失的经济补偿功能是其他方式所无法完全替代的。通过对我国农业保险发展中存在的问题及原因分析，可以看出，单靠任何一方的参与都难以促进农业保险的发展，政府的扶持(法律保障、资金支持等)起着至关重要的作用。
