烟叶保险发展面临的问题

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作者：曹建平严韧程森唐宇陆继锋单位：上海烟草集团有限责任公司

农业保险是管理农业风险的一种有效手段，在现代保险中占有极为重要的地位。烟叶种植者经济承受力较弱，一旦遭遇旱灾、洪灾、雹灾、虫灾等人类难以驾驭的自然灾害，经济损失巨大，农民种植积极性严重受挫。因此，借鉴外国农业保险的成功经验，构建科学的中国烟叶保险框架，对于防范烟叶种植风险，降低灾害损失，确保烟叶基地生产的稳定和烟草经济可持续发展以及烟叶种植者生活的安定具有重要的意义。

1中国农业保险

1.1农业保险发展概况

国务院发展研究金融所的张玉台等[1]调查研究显示，我国农业保险业务恢复试办始于20世纪80年代初期。政策支持的乏力和体制配套的欠缺，导致在其后的近20年中，除有2年实现微利外，其余18年均为亏损，平均综合赔付率达到120%，保险公司不得不黯然退出，农业保险业务归于沉寂。2004年，“三农”问题得到重视，政策性农业保险与商业性农业保险均得到发展。农房保险、农作物大棚保险、农田水利基础设施保险等农民财产保险方兴未艾，农民工意外伤害保险、农村主要劳动力意外伤害保险、农村学生平安保险等产品悄然推广[1]。据瑞士再保险公司统计，2008年底我国农业保险保费收入16亿美元，约占全球农险保费收入的10%，规模排名全球第2位，亚洲第1位[1]。2010年，中国农业保险保费收入135.7亿元，农业保险提供风险保障3943亿元，覆盖农户1.4亿户次，同比增长5%，为2066万户次的受灾农户支付赔款100.69亿元[2]。

1.2农业保险发展滞后的原因

农业保险蓬勃发展的同时也暴露了一些问题：享有财政补贴的农业保险业务保费收入为131.73亿元，占总保费收入的97.09%[2]。而没有财政补贴的保费在总保费中所占比例仅有2.91%，由于国家补贴的项目范围有限，真正受惠于农业保险的项目少之又少。我国对农业灾害的损失补偿水平明显过低，其主要表现为：补偿手段单一；农业保险覆盖面不高；农业保险的连年亏损使农业保险的发展明显滞后[2]。中国农业保险发展滞后，朱敏[3]归纳认为主要原因有以下几点：一是保险制度不健全，缺乏立法支持。我国法律尚未明确规定政府在农业保险中的职能和作用，造成了我国农业保险的随意性，农保处于自主经营状态。二是缺乏高效运营农保的商业保险公司。农业保险的严重亏损和农业风险分散机制缺位导致保险公司经营风险日趋增大，倘若没有政府扶持，商业保险公司不愿意涉足农业保险业务。欧美的做法是通过再保险或农业风险基金等形式来分散农业保险经营者的风险。但至目前为止，在我国基本没有农业保险再保险制度与相应的再保险机构。三是农民投保的意愿低。保险市场的成熟程度随各地农业发展的不平衡而变化。在自然灾害频发的地区，如沿海、临河和荒漠等，农户投保者相对较多；而自然灾害风险较低的地区，如中原地带，农户预期损失概率小于投保费率，因而投保意愿很低。四是轻视赔付，重视承保[4]。保险条款规定了赔付方案的唯一性，而行政干预却制定了几套赔付方案，且需要层层审批，手续繁杂，影响投保户的利益。

2外国农业保险

农业保险起源于欧、美、日等发达国家，目前遍布欧洲、亚洲、美洲、非洲等地。一方面，由于环境污染的加剧，导致破坏农作物生产的天气事故日趋频繁；另一方面，WTO监管规则推动了政府对农业保险保费提供补贴，收入保险和指数保险等创新型保险应运而生。因此，全球对农业保险的需求旺盛。2001年，全球农业保险保费收入约为65亿美元，2005年达到80亿美元左右，2008年则提高为185亿美元[1]。而在全球农业保险中，种植业保险占据绝对地位。2008年，种植业保险占全球农业保险保费收入的比例接近90%[1]。全球各地的主导农险产品各有侧重。欧洲以冰雹为主要风险，而美国和加拿大流行多风险产品，日本和美国还存在以全部天气灾害为承保对象的整农庄保险，部分发达地区及个别发展中国家市场上出现了新兴的指数保险。

2.1美国农业保险概要

美国联邦农作物保险有一套完整的体系，包括宏观层面的法律法规、组织体系和农业保险政策的研究等，微观层面的保险产品（险种）的设计，产品各个环节（销售、定损、测算）资料的收集以及农业保险的市场运作（广告、宣传、推广、培训）等都非常完善，对于发展中国家具有重要的借鉴作用。联邦农作物保险的运作由3个层次组成：第1层次为联邦农作物保险公司[5]，也称风险管理局，负责全国农作物保险的经营和管理。风险管理局除了对农险的管理进行监督外，还用来协调立法机关，以及与民众沟通。第2层为有经营农险资格的私营保险公司[5]。私营保险公司先向风险管理局提出申请，获批后才能经营政府推行并予补贴的农险业务。同时，私营保险公司与风险管理局签署协议，承诺执行风险管理局的各项规定。第3层为农险人和农险查勘核损人[5]。农险人即是销售员，大部分为独立人，为多家保险公司业务。有的私营保险公司自设少量人，只为本公司服务。至于农险查勘核损人员则要经过风险管理局历时2年的严格培训，通过考核取得资格后方能从业。美国联邦政府大力支持农业保险[5]，对参加保险的农场主给予纯保费53%的补贴；对参加巨灾保险的农场主补贴全部保费；给私人保险公司20%~25%的业务费用补贴。

2.2日本农业保险概要

朱伟明[6]研究表明，日本的农业保险制度采取的是政府支持下的互助会社模式，即日本政府不直接经营农业保险，而是对该制度的运行给予资金和政策上的支持，是国家实施农业灾害对策上采取的经济政策保险。该制度采取3级运营模式：最基层的是市、町、村一级的农业共济组合（农业保险合作社），农民加入农业保险合作社叫做“加入共济”；第2级是都、道、府、县为一级的农业共济联合会（合作社联合会），其接受辖区内的农业保险合作社的保险业务，并将其中的一定比例向农林水产省的农业共济再保险会计处进行再保险，并接受农林水产省的指导和监督；第3级也就是最高的一级是设在农林水产省的农业共济再保险会计处。此外，还设有农业共济基金。日本农业保险形式灵活，采取强制性保险和资源保险相结合的方式[6]：国家以立法形式对主要农作物和牲畜实现法定保险。一旦生产数量超过规定数额，农户必须参加保险。而除了生产作物以外的农机、农房及家庭财产等实行自愿保险。值得一提的是，不论强制保险或自愿保险都可享受政府的补贴。标准保险费率由正常保险费率、异常保险费率和超常保险费率3个部分组成，三者之间的界限是通过标准损失率和异常标准损失率来确定的。在超常保险费率中，超过正常保险费率的那部分，全部由政府支付。在异常保险费率中，超过正常保险费率部分的1/2，由政府支付。另外，正常保险费率中也有一部分是由政府补贴的。政府接受共济联合会的再保险，以保证农险的顺利实施。通过再保险机制，赔偿的责任由农业保险3级组织共同分担，保额比例分别为[6]：共济组合10%~20%，联合会20%~30%，政府50%~70%。如果遇到特大灾害，政府则承担80%~100%的保险赔款。

2.3法国农业保险概要

法国农业保险主要由商业保险、郭嘉农业灾害保证基金和法国国家再保险公司3个部分构成。法国商业保险公司承保农业风险中的可报风险。而对于不可保风险带来的损失，则由国家农业灾害保证基金进行补偿。此外，法国国家再保险公司对商业保险公司提供再保险支持，具体提供比例再保险和溢额再保险2类保险。比例再保险是保险公司将其保费的一定比例分保给法国国家再保险公司，后者再按比例承担相应的风险。溢额再保险是保险公司自留风险不放，但当超过一定数额时，风险由法国国家再保险公司承担。法国以经济作物烟叶的互助保险最为成功[7]。法国政府立法保障农业保险，强制保险主要农作物和饲养动物；以国营保险公司作为政策性农业保险机构，农民自发建立农业合作保险组织；实行免税赋、低费率和高补贴政策，保险费补贴比例高达50%~80%。另外，设立农业巨灾保障基金，大灾发生时，同时提供止损再保险。

2.4加拿大农业保险概要

加拿大通过3方缔约（联邦、省、农民）来实施农作物保险[7]。政府制定政策、参与管理，补贴纯保费的25%、管理费的50%和再保险保费；各省设立本省的农业保险公司，承担纯保费的25%、管理费的50%和再保险保费；农民仅支付纯保费的50%。

2.5芬兰农业保险概要

关于保费，通行的做法是，政府对农业保险进行政策补贴。芬兰等北欧国家政府按土地补贴50%，另外的1/2由农场主和个人承担30%，余下的70%再由政府补贴90%[7]。

2.6巴西烟草保险概要

烟草在巴西农业中占据重要地位。巴西的烟叶生产组织管理以市场需求为导向，以烟草公司为中心来运作，政府不直接参与。巴西烟农协会[8]在烟叶生产组织中发挥了积极的作用。它是烟农自发组织的民间团体，代表烟农的利益，目前参加协会的烟农达85%。巴西烟农协会代表烟农同政府及烟草公司谈判烟叶价格，监督扶持资金的到位情况；更为烟农承担大风、大雨、冰雹以及火灾的保险，这就使其具有保险公司的职能，保险率一般为5.0%、5.5%、6.0%。其保险储备金，近年基本来源于烟农投保。

2.7西班牙烟草保险概要

西班牙于1978年颁布《农业保险法》[9]，这是政府参与农业保险的标志。政府不仅对私人保险公司提供再保险，而且对参保农民的保费给予补贴。至于不参保者，灾后得不到任何补贴。西班牙的农险涉及所有农业领域，包括烟草种植业。政府起着杠杆作用，巧妙地利用补贴标准和保险费率的变化来调整农业种植结构。投保主体不同，得到的保费补助标准亦有不同：相较兼业农民，全职农民的补助标准高出5%~14%；女性农民高于男性农民；集体高于个人等。此外，不同农作物的保费补贴标准亦不同，相较一般作物，稀有珍贵作物补贴标准要高20%左右。同时，投保标的不同，亦实行不同的保险费率。

3外国农业保险对中国烟叶保险建设的启示

外国农业保险有多种成功运行的发展模式，其特点是因地制宜，进行商业化运作。同时，政府积极参与，提供对农业保险的立法或政策支持。至于经营模式，则涉及不同的技术问题。我国烟叶保险发展尚处于初级阶段，有必要借鉴其他国家的成功经验，构建具有中国特色的烟叶保险，遵循探索、保障、自愿、灵活的原则，保障烟叶基地的可持续发展。

3.1建立和完善烟叶保险法律体制

建立烟区基层保险合作社，坚持自主自愿原则，加大烟叶保险的宣传力度，使种烟户充分了解农业保险的性质、特点和赔付方法等，运用典型保险理赔和给付案例，宣传保险的功能作用，提高农民的投保参保意识。同时，积极开发农业保险新产品，为农民提供一揽子保险保障计划[10]。农业保险的准公共产品特性，令其发展离不开政府的支持。政府有责任发挥主导作用，运用政府职能推动现代农业保险立法工作。在全国性的农业保险法尚未面世的前提下，地方政府可制订农业保险的地方性法规，用法律法规的形式将财政补贴、免税优惠等优惠政策固定下来，将保费降至大部分烟叶种植户可以接受的水平，让参保者得到风险保障。

3.2烟叶保险为政策性保险，必须由政府主导

农业保险的高风险和高成本导致经营的高费率。中国的农业生产对自然条件依赖性大，且灾害频发，造成农业保险经营面临着高风险。因此，利润率很低乃至亏损。此外，中国农业的规模化程度较低，农业生产季节性强，理赔定损工作时间集中，开展农业保险工作量大，成本提高。一般农业保险产品具有效用上的不可分割性[11]、生产经营的规模性（这是经营农业保险的必然要求）、取得方式上的非竞争性、成本和利益的外部性、利益计算的模糊性和消费的排他性等属性。因此，农业保险产品属于准公共物品的范畴。而作为准公共物品，农业保险只能由政府主导提供。如果完全按照商业保险费率缴纳，低收入的烟叶种植户难以承受；而按烟叶种植户能接受的费率缴纳又会加重保险公司理赔风险和负担。解决这一矛盾的方法之一就是财政补贴，烟叶保险的保费可以由当地财政部门、龙头企业和参保烟农共同负担。而烟草工业龙头企业的参与更是工业反哺农业的必然要求。

3.3建立规范的定损理赔联动机制，切实维护参保烟叶种植户权益

烟叶生产的分散性、风险勘查的复杂性，导致保险公司难以独自完成准确评估灾害带来的损失。建议市、县、镇组成相对稳定的勘察定损工作机构。该机构由农业、气象、统计、保险等部门专业人员参加，建立县、镇、村3级联动的责任机制和监督机制[12]，并构建科学的定损评价体系，当场定损或限时办结。

3.4商业保险公司代办农业保险是中国农业保险发展的必然之路[11]

辽阔的中国地域复杂，经济发展参差不齐，短时期内经营模式多种多样，以适应不同地区的需求。但用发展的眼光看，政府支持下的商业保险公司资金使用效率和工作效率大为提高，农业保险将因此走上良性循环的发展道路。商业保险公司代办农业保险具有很大的优势，在制度建设上，有明晰的产权制度和适应市场规律的科学管理制度；在组织机构上，拥有保险技术专业人才，能大量节省制度建立和机构建立的成本；在经营诚信上，商业保险公司信誉好，从制度到技术都相对规范；在政策支持上，政府的政策性补贴，无论补贴保险公司还是补贴农民，都使得保险公司能够规避经营农业保险的亏损。一旦商业保险公司代办烟叶保险，政府则可以集中精力进行农业保险制度的建设和管理，要做的只是宏观上的监管工作，这样可以大大提高政府的工作效率。

3.5建立巨灾风险基金

巨灾风险之所以被冠之以“巨”，就在于其具有独特之处，即频率低，强度高，年度损失波动大，影响广阔，后果严重，损失集中，造成的“损失累积”效应甚至会超过整个保险市场的承保能力[13]。因此，巨灾风险不是严格意义上的可保风险，这就需要产生一种新型方式来转移巨灾风险。建立我国烟叶风险保障基金不失为保护烟叶种植户利益的一种有效方法，具体举措是：可通过再保险建立全国统一的烟叶风险保障基金，对巨灾保费实行单独立账和核算，由专业再保险公司代为管理，统一安排国际再保险，运用风险证券化等方式分散风险，实现成本收益的最优化。通过强制烟叶保险的形式，巨灾保险基金既可以为烟叶种植户提供基本灾害保障，又可以保证自身资金的来源，这是一种双赢。对于重灾区，除了强制办理巨灾保险，还可以开发强制性保险条款[14]。不同地区应当因地制宜、灵活操作，以实现费率级别的差异化。在政府主导下，建立和完善烟叶保险体制，建设规范的烟叶生产定损理赔联动机制，促进商业保险公司介入烟叶保险领域，同时设立烟叶巨灾风险基金，以实现烟叶基地的可持续发展。