农业保险财政补贴体系改进

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笔者于2007-2011年在湖南、甘肃、江苏、上海、四川等地调研时发现，我国农业保险补贴政策的实施仍存在许多不如人意的地方。

第一，农户对补贴政策认知程度有限。尽管农业保险在大部分省市已经推行，但据笔者在甘肃酒泉地区展开的统计调研表明，相比于农村人身意外保险、普通家财险，农户对种养两险的熟悉程度低得多。而在最早开展农业保险补贴试点的农业大省湖南调研时也发现，听说过农业保险补贴政策的农民仅占调查人数的10.5%，熟悉农业保险政策流程的农户仅占3.8%，尤以种植业为甚。尤其某些乡镇曾发生谎报投保数量以套取保费补贴等违规行为，使得许多农户对保费补贴仍保持较明显的不信任，进而影响其农业保险购买决策，加大了农险的推广难度。

第二，补贴方式单一，未能有效地与其它支农手段结合，激励效应有限。笔者在湖南发放了250份调查问卷，拟分析农户不同补贴水平下，农户增加投保的意愿。笔者以水稻种植为例，运用SPSS12软件，利用方差分析，考察了在补贴水平分别为每亩15.12元、13.44元、11.76元、10.08元、8.40元时，农民愿意参保的种植面积数量的变化。在同质性检验中，显著性水平为0.124大于0.05，意味着方差是同质的，可以进行方差分析。在ANOVA分析中，F值为4.728，显著性水平为0.016小于0.05达到了显著性水平，这就意味着按照补贴水平分组中，至少有两组存在差异。在事后比较中可以看到，按照补贴水平进行分组后，每亩补贴15.12元与每亩补贴8.40元、10.08元、11.76元之间存在显著性差异，而每亩补贴8.40元、10.08元、11.76元之间不存在显著性差异。由此可见，当每亩补贴15.12元（即补贴率达到90%）时，农民参与投保意愿才会显著增加，这必将导致各级政府补贴负担极其沉重。而相比之下，当问及到农户“粮食直补与农业保险补贴比较，您认为哪一项对您生产帮助更有为效”时，68.21%的农户都回答粮食直补更有效，原因在于粮食直补宣传面更广，而且直接补贴对于农户效用增加的效果更为明显。仅8.09%的人回答农业保险保费补贴更有效。尽管农户对粮食直补的接受程度远高于农业保险费补贴政策，但当问及“若从粮食直补中扣除一部分金额作为农业保险费，您是否能接受”时，47.3%的农户表示可以接受，其原因是尽管农民自主投保积极性不高，但考虑到若享受政府补贴农业保险费，其自负保费大幅降低的情况下，从直补中扣除这小部分保费尚能接受。有52%的受访者表示可以接受将农村信贷支持与农业保险结合起来，不仅获得风险保障，且更易获得贷款。

第三，种植业补贴品种的规定仍不尽科学，区域特色作物未纳入中央补贴范畴。我国种植业补贴品种仍以粮食作物为主，考虑经济作物较少。尤其从补贴试点推广情况来看，许多省、市的特色作物并未考虑在其中。如陕西的苹果、海南的橡胶、云南的烤烟等。这些省份地处我国西部，地方财政实力有限，而中央政府未将其纳入补贴范围。这种没有考虑各地特色的一刀切做法，显然使农业保险的供给有所折扣，从而影响农业保险的有效需求。第四，风险分散缺乏财政支持，农业保险财政补贴体系不够健全。诚如前述，一个科学、完备的补贴体系应涵盖保费补贴、再保险费补贴、保险公司经营管理费用补贴等等。但到目前为止，全国范围内仍以农业保险保费补贴为主。尽管有些省市政府对一定程度的巨灾实施兜底，但即使是在地方财政实力雄厚的省市，如上海，其农业保险分保仍缺乏必要的财政支持。

我国农业保险财政补贴机制设计框架的改进

（一）补贴作物的选定：兼顾支柱作物及区域性特色作物。一般来说，需要纳入财政补贴的农业保险种类的是支柱作物和主要家禽家畜，如水稻、小麦、棉花、玉米、能繁母猪、奶牛、以及各地支柱农作物及经济作物等，这些产品在国民经济中战略意义重大，直接影响公众日常生活、消费，关乎国家粮食安全及各地农业经济的稳定发展。同时，由于我国各地地情差异极大，应充分考虑各地实情，兼顾当地特色作物的补贴，以提供对地方农村经济的必要保障。而暂不纳入财政补贴的作物则包括某些单一风险作物。这些作物遭受损失的概率较小，符合一般的商业保险承保条件，故无须纳入政策补贴的范畴。对于一些范围小、价值高的设施农业和精细农业的风险保障可暂不纳入补贴范围，同理，一些品种较为稀少的动物物种（一般被作为特种养殖险投保）如养鹿保险、养貂保险等，这些物种就养殖面而言并不广，且一般不占地方畜牧产业的支配位置，除非有条件地区，否则这类作物不宜纳入财政补贴范畴。

（二）补贴对象的覆盖：建立双层次、多渠道支持的补贴机制。所谓双层次即对农户投保的保费补贴，以及对经办机构的管理费用补贴。各级政府与农民按照一定比例承担保费，使农民保费负担大大降低，这是激励农民投保、提高农业保险参与率最为直接最为有效的方法之一。同时，对农业保险经办机构给予管理费用补贴也是许多国家尤其是发达国家的通行做法。多渠道支持是指不只是直接给予补贴，政府对农业保险的支持还应表现在农业巨灾风险分散、再保险安排及税收优惠等方面。目前我国一些省市的地方政府已经通过各种方式，如财政兜底、给予再保险补贴等方式支持农险发展。但从商业再保险来看，目前大多数农险公司仍主要在国际再保险市场如向瑞士再保险办理分保，但仍无法有效地支持农业保险的持续发展。据此，政府还应设立专门机构为农业保险经办机构提供政策性分保，并给予农业再保险业务以保费补贴及管理费用的补贴，使农业风险在更广泛的空间内分散，吸引更多的经办机构进入农业保险市场。同样，对农业保险实施税收优惠政策是许多国家或地区支持农业保险发展的常用手段。除原有免缴农险业务经营税之外，还可考虑减免农业保险所得税，以便农业保险经办机构将盈利年份应缴税额转作弥补亏损年份专项资金。另外，针对许多经办机构采取的“以险养险”或其他涉农险种给予相应的税惠政策。

（三）补贴水平的确定：兼顾财政实力及农户合意标准，由保成本向保产量过渡。一般而言，农业保险产品纯费率越高，则需要补贴越多，保险项目或保险产品保障水平越高，则需要的补贴率越低，反之，则需要较高的补贴率；同时，农民投保意愿较强，且支付能力也强的保险险种需要补贴较少，反之，则需要补贴较高。在考虑农户支付意愿最佳激励水平的基础上，还应以各地财政实力为现实基础，同时，根据各地财政收入、农业在三大产业中的比重，对GDP的贡献度不同，补贴水平也应有所差异。值得注意的是，基于当前对补贴险种采取“低保障、广覆盖”原则，我国采取的仍是保成本的方式，即种植业补贴险种的保险金额参照承保保险标的生长期内所发生的直接物化成本（种子成本、化肥成本、农药成本、灌溉成本、机耕成本和地膜成本）予以确定，养殖业补贴险种的保险金额参照投保个体的生理价值（包括购买价格和饲养成本）确定。但针对当前保成本很可能不足以为农户提供足额保障的实际情况，各地可以此标准为基础，参照当地农户支付能力及地方财力予以调整。要在按品种、按比例给予投保农户保费补贴的基础上，着力加快“保成本”向“保产量”、“保收入”过渡的步伐。

（四）运行机制的架构：成立全国性农业保险管理机构。为了推进农业保险的政府定位，为政策性农业保险机制运行提供组织保证，应考虑成立全国性农业保险管理机构，负责全国农业保险补贴制度的设计和改进。其工作职责主要包括：一是制订国家农业保险发展战略方针，包括农业保险工作总体规划、基本思路、发展改革等；二是明确中央政府对农业保险供求双方的税惠或补贴的细则规定，并对其进行财政补贴，包括建立相应的农业灾害补助制度、农产品市场风险补助制度等；三是对财政补贴资金预算执行动态监控管理，防止出现农户、经办机构联合起来吃财政的现象，同时不定期对保费补贴资金进行监督检查，对保费补贴资金的使用情况和效果进行评价，并作为确定下年度补贴地区的依据之一；四是接受和审查有意参与政策性农业保险业务经营的代办机构资格和准入，并为其提供再保险服务；五是收集各地风险损失数据，制定并完善农业灾害损失数据库，建立农业风险动态监控中心。由于我国目前农业保险经营规模尚小，专门设立一个农业保险管理机构可能会导致资源浪费，待农险规模逐渐扩展，力量较为成熟时，可以农业保险监管处为基础，再联合其他相关部委如财政部、农业部、气象部门等单独成立一个专门的政策性农业保险监督管理机构，确保农业保险财政补贴机制的顺利运行，并适应我国农业保险不断发展的现实需要。

配套措施

（一）立法先行：尽快出台农业保险立法。我国农业保险立法可以遵循如下构想：首先是正确选择立法目标及标的。立法目标应定位于既与自身农村、农业经济发展水平相一致，又能与国家财政实力水平相匹配。其次，明确农业保险政策性保险的特殊属性。尽管当前政策性保险主要定位于“种植业及养殖业”保险，但从农业保险发展态势来看，传统意义上广义的“大农险”即“农村保险”当中如农房、农机、渔船、渔民保险等也可能会被列入到补贴的范畴中，故在确定其定位时要留有空间；明确政府在推动农业保险经营过程中的位置、作用等，并对农业保险财政补贴方式、对象、范围、水平、各项税惠政策，实施自愿或强制保险等均应做出较为具体的规定。再次，明确自愿保险原则，对一些关系国计民生的主要作物应以一定诱导机制而非法定强制投保，力争使政府、保险机构、农户、社会真正多方受益。最后，考虑到当前补贴仍处在试点阶段，许多制度性变迁需要在长期实践、长期摸索中逐步完成，因此农业保险立法的订立要体现出一定的灵活性，为将来农业保险补贴政策不断科学与完善保留提升的空间。

（二）制度建设：确立财政补贴的长效机制。为了更好地保障农业保险财政补贴的顺利实施，开辟财政补贴筹资渠道，多方筹集补贴资金十分必要。一方面，要加大政府财政的支农投入。从我国近年中央政府、地方各级政府财政收入看呈现上升趋势，但考察支农支出占财政收入比重，总体却呈现出下降趋势。在建设社会主义新农村、发展现代农业的大背景下，现阶段政府有必要调整财政支出结构，加大对农业保险补贴的直接投入，尤其可以考虑从国家和地方政府已设立的“农业风险基金”中进行列支，加大对政策性农业保险的支持，提升政府支持农业保险发展的能力。另一方面，鼓励地方政府深入开展农业保险。农业保险能否开展成功，很大程度在于地方政府的支持力度。但由于各地方政府财力有限，且财力水平各有差异，各省市农业保险试点开展的规模存在较为明显的差异，致使农业保险功效发挥较为有限。据此，应加强中央财政对农业保险的支持力度，扩大中央财政资金的支付范围，完善中央财政补贴体系，同时，为补贴政策创造良好的制度环境，充分调动地方政府积极性，使各省市补贴工作更深入更充分开展。

（三）效率提升：加大与其他政策的整合力度。在全国铺开农业保险补贴工作是大势所趋，但依然可以有效发挥补贴政策的杠杆作用。在按照自愿、择优原则确定农作物保费补贴试点省份的过程中，要考虑引入优胜劣汰机制充分调动各地的积极性。同时，统筹安排各项支农资金，形成政策合力。充分发挥其他财政政策的杠杆作用，尤其允许财政其他支农项目和资金向农业保险开展好的地区倾斜，同时还应考虑将农业保险补贴与其它农村金融支农政策、粮食直补政策进行联动，较好地诱导农户提高参与农业保险的积极性。如规定若未购买农业保险则不能获得农村小额信贷或其他优惠贷款。这样可以利用农村金融机构网络及信贷业务平台的优势以“准强制”方式鼓励农户更多地参加农业保险，也保证了信贷机构的安全。使财政支农各项政策相辅相成，取得最佳效果。

（四）监督管理：对财政补贴资金实施动态监控。各级财政要承担的保费补贴资金，应当列入当年度各级财政预算。尤其是各地方财政部门应开展好农业保险保费补贴资金的筹措、拨付、管理及结算等各项工作，实施专项管理，分账核算；并会同农林、畜牧、水利、气象、宣传等部门，相互配合，认真履行各自相关职责。同时，地方财政部门需要根据农业保险经办机构承保农业保险的进度及规模，及时向其支付保费补贴资金，若有结余，农险经办机构须将其全部上缴至地方财政部门。为了严防出现利用虚假保单套用财政补贴资金的行为，财政部门应建立财政支付动态监控系统，对保费补贴资金支付状况实施动态监控。

作者：王韧单位：湖南商学院财政金融学院