农业保险大灾风险分散机制的实践
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农业既是基础产业，又是弱质产业，需要一种制度安排来减少农业风险对生产活动造成的不利影响，农业保险则是符合这种要求的有效解决方案。同时，农业保险作为世界贸易组织的“绿箱政策”，是世界各国普遍实行的一种农业保护和支持方式。1962年，欧共体开始推行共同农业政策，其目的在于增加农民收入、提高农业生产效率、促进农业发展。农业保险开始在欧洲各国农业保护政策中扮演越来越重要的角色。2001年，欧洲委员会《欧盟农业的风险管理工具》和2005年第74号通报，强调利用农业保险来替代市场和价格政策的必要性，目的是在不增加欧盟预算的前提下探索不违背世界贸易组织农业协议规定的各种措施。农业保险成为欧盟农业支持政策中一个非常重要的政策工具，为欧盟农业的稳定发展发挥着重要保障作用，有力地支撑了农业生产者收入的稳定增长。当前欧盟农业保险市场已成为全球最主要、最活跃农业保险市场之一。欧盟各国在农业保险方面的发展各有特色，成功的运作模式可以分为两类：一类是政府主导型，如葡萄牙、塞浦路斯；另一类是政府引导、市场运作型，如西班牙、法国。不论是在政府主导型的国家，还是在政府引导、市场运作型的国家，农业保险取得成功主要取决于几方面的因素：一是立法保障；二是保费补贴；三是完善的农业保险大灾风险分散机制。这其中，农业保险大灾风险分散机制的建立对于支持农业保险长期可持续发展的意义重大。然而，由于各国农业发展基础、保险市场特点及其发展轨迹的不同，农业保险大灾风险分散机制有着不同的发展内容和模式。因此，从发展特征、组织形式、运行模式、功能作用等方面，对欧盟主要国家农业保险大灾风险分散机制的实践和经验进行总结，对于建立适合我国国情的农业保险大灾风险分散机制非常必要。
二、欧盟主要国家农业保险大灾风险分散机制的实践和经验
（一）西班牙农业保险大灾风险分散机制介绍
西班牙是欧盟传统的农业国，粮食产量居欧盟第三位。农业在西班牙社会和经济方面具有重要的战略意义。西班牙以较少的农业人口取得如此良好的农业发展成效，与该国完备而高效的农业保险大灾风险分散机制密不可分。1978年，为降低农业生产经营风险，西班牙颁布《农业保险法》，鼓励农民自愿参加保险，对不参加农业保险的农民，若遭受灾害，则政府将不给予援助。同时，通过成立西班牙农业保险再保险共同体（以下简称“西班牙农共体”），政府为农民提供保费补贴，并为西班牙农共体提供再保险支持，形成完备的农业保险大灾风险分散机制，促进了农业保险的快速发展。经过几十年的改革与发展，西班牙政府不断加强对西班牙农共体的大灾支持力度，农业保险的保障水平不断提高，覆盖面不断扩大，对稳定农业生产、促进农民增收起到了重要作用。2012年数据显示，当年西班牙农共体保费收入6．75亿欧元，提供风险保障达112亿欧元。西班牙农共体是以西班牙国家保险赔偿联盟为依托，联合西班牙国内29家经营农业保险业务的公司组成的共同体组织。西班牙农共体拥有30年以上的运行经验，覆盖了从风险分析、整体计划拟定、保单设计管理到损失查验、赔款支付的农业保险经营全流程。西班牙农共体中的直保公司主要负责销售保单，承担低层风险。国家保险赔偿联盟隶属于经济与财政部，实际上是代表西班牙政府为西班牙农共体提供政策性、法定强制性再保险保障的国家再保险公司。国家保险赔偿联盟经营不以营利为目的，盈余积累只用于增加大灾保障基金。当损失超出国家保险赔偿集团赔付能力时，即启动紧急预案进行融资，并可向国家银行申请贷款。
（二）法国农业保险大灾风险分散机制介绍
作为欧盟最大的农业生产国，法国的农业产业十分发达。2011年，法国农业总产值达到694亿欧元，农业总产量占到了欧盟农业总产量的20％。同时，法国的自然灾害频发，冰雹、干旱等都会对农业生产造成严重的影响。为抵御自然风险、降低农民损失，法国自1840年就开始探索发展农业保险制度。历经170多年的发展完善，法国农业保险制度已成为世界上成熟的农业保险制度之一，为法国农业的发展稳定发挥了重要作用。1840年，为降低农业生产经营风险，法国Isere省的部分农民发起成立了地方相互保险组织。随后，这种做法在全国迅速推广开来。1900年7月，法国政府颁布农业互助保险法，确定了农村相互保险组织的法律地位。农民相互保险社是法国农业保险的最基层经营单位，直接面向农民提供各类保险服务。自20世纪40年代开始，为了进一步规划促进农业保险的发展，法国政府开始对相互保险机构进行了合并，形成分地区的相互保险机构，向农业相互保险合作社提供再保险保障。1946年，法国政府成立了中央再保险公司（CCR）作为国有再保险公司，代政府为法国农业保险提供再保险保障。此外，考虑到农业保险的特殊风险性，法国政府于1964年设立国家农业巨灾基金，主要针对一些不可保自然灾害而设立，例如严重的洪涝、干旱等，并委托中央再保险公司负责管理，对法国农业及农业保险的稳定发展发挥了重要作用。2013年法国农险总保费约15亿欧元。1980年至2014年间，农业巨灾基金共支付赔款约40亿欧元，其中用于干旱22．33亿欧元，冻害8．95亿欧元，洪水6．57亿欧元。
（三）经验借鉴
鉴于农业保险面临风险大、影响广、灾害重的特点，为更好地应对农业大灾对农业保险的冲击，提高农业保险制度的稳定性和持续性，世界上许多国家通过多年的不断发展完善，均建立了较为完备的农业保险大灾风险分散机制。通过对西班牙和法国农业保险大灾风险分散机制的研究，笔者总结了下述要点，对建立适合我国国情的农业保险大灾风险分散机制有着重要的参考价值。一是建立国家层面的、风险分层分散的专项机制。考虑到农业风险具有波动性强及巨灾性的特征，农业又是国家经济安全及社会稳定的重要基础，在世界范围内，无论是美国、加拿大、欧盟等发达国家与地区，还是巴西、印度等发展中国家，一般都是在国家层面建立专门的农业大灾风险分散机制，以保证农业保险的稳定和持续运行，进而为国家农业及农村的发展提供持续稳定保障。二是采取分层结构的保障模式。农业大灾往往导致巨大的经济损失，任何单一主体均无法独立承担，所有国家均采用风险分层分担模式。从法国和西班牙的经验来看，包括直接保险、再保险、大灾准备金和紧急预案在内的分层保障是比较成熟的方案，不同层级之间各司其职、相互衔接、相互补充，通过一套有效的运行机制实现风险从低到高的逐级分散。分层保障的模式下，直接保险主要承担常规风险，同时销售农业保险产品，为农户提供承保、理赔、防灾防损等服务；再保险主要承担中高层风险，为农业保险提供稳定的再保险支持和风险管理服务，并与农业保险大灾准备金实现有效对接；大灾准备金则是通过逐年滚存进行长期积累，增强保险业整体应对农业巨灾的能力；紧急预案主要是对极端情况下，超出保险保障限额以及大灾准备金之后所做的应急准备。三是建立和完善国家农业再保险体系。农业再保险体系是农业保险大灾风险分散机制中承上启下的重要环节，是农业保险稳定运行的基础。从各国实践来看，农业再保险体系都是作为农业大灾风险管理的重要手段，如西班牙农共体和法国的中央再保险公司。与一般的商业保险不同，农业保险具有明显的政策属性，为了确保农业保险的长期稳定运行，避免海外再保险市场波动带来的不利影响，即使是保险市场高度发达的国家也没有采用单纯的商业化方式开展，而是在政府的引导下，建立适合自身情况的农业再保险体系，并提供必要的政策支持。国家农业再保险体系主要有三种方式：一是依托国家再保险公司（或专门经营农业再保险的公司）提供农业再保险保障，如美国、法国等；二是成立农业保险再保险共同体提供农业再保险保障，如西班牙、意大利等；三是直接由政府提供农业再保险保障，如日本、加拿大。农业再保险的分保形式主要采取成数分保，或者是成数分保和超赔分保相结合的形式。四是大灾准备金（大灾基金）制度作为重要保障。为确保农业保险制度的稳定运行，在政府主导之下建立大灾准备金制度，对超出农业再保险体系之上的损失进行保障。大灾准备金制度的关键是要实现全国统筹、逐年滚存以及集中管理和使用。大灾准备金的资金来源主要包括：财政拨款、农业保险部分保费或部分利润累积、以上两种方式相结合。准备金管理也主要有三种方式：一是由国家再保险公司（或专门经营农业再保险的公司）进行管理；二是由实际履行国家农业再保险职能的机构进行管理；三是由政府直接进行管理。
三、关于建立我国农业保险大灾风险分散机制的建议
我国是农业大国，农业保险发展关系着国家现代农业发展、粮食安全、财政支农资金和农户权益等重大问题。因此，需要建立专项的农业保险风险分散机制，保障农业保险稳定运行。随着农险规模的不断扩大，农业保险大灾风险问题也日益突出，成为制约我国农业保险发展的重要问题。2007年至今，连续多个中央一号文件都对建立农业保险风险分散机制提出要求。中国保监会在《关于做好2012年农业保险工作的通知》中明确提出，鼓励以国有再保险公司为依托，探索建立各保险公司积极参与的农业再保险共同体，增大再保险供给的能力。保险行业经过多年探索与实践，并借鉴国际经验，探索出建立适合中国国情的大灾风险分散机制初步思路。中国农共体作为其中的关键一环，是我国农业保险制度的一项重要创新和探索，这也标志着农业保险发展进入了新的阶段。如何发挥中国农共体的职能作用、完善农业保险大灾风险分散机制，成为下一阶段需要解决的问题。从各国的经验来看，农业保险和大灾风险分散机制都与所在国的农业和保险业发展的历史有关，具有各自鲜明的特点，同时也积累了较为成熟的经验，对建立我国农业保险大灾风险分散机制有很好的借鉴意义。
一是要从国家层面整体推进机制的建立和落实。按照中央文件精神以及《农业保险条例》的要求，农业保险大灾风险分散机制应由政府引导、财政支持、监管规范、保险行业积极配合，利用政府和市场两方面的资源，发挥不同保险主体的专业优势，从国家层面整体推进农业保险大灾风险分散机制的建立和落实。
二是建立分层结构的农业保险大灾风险分散机制。借鉴其他国家的成熟模式，结合我国的实际情况，建立分层结构的农业保险大灾风险分散机制，明确各层保障的职责分工和协作机制，实现农业大灾风险由低到高的逐级分散。同时，不断提高风险管理水平，降低经营成本，支持农业保险“提标、扩面、增品”，开展产品和服务创新，以适应农业改革和现代化建设中不断提升的农业风险管理需求。
三是健全以农共体为基础的农业再保险专项制度。在监管制度层面对中国农共体的性质、职能以及运行机制等予以明确，为进一步规范中国农共体长期稳健运行提供有效的制度保障。特别是对涉及财政补贴的农业保险业务，引导保险公司通过中国农共体来建立稳健的农业再保险和大灾风险安排，对农业再保险保障范围、分保形式和运营模式进行统一规范。积极发挥中国农共体在分层保障结构中承上启下的重要作用，实现国家财政支持政策与行业保险保障的有效衔接。
四是探索建立国家层面的大灾基金制度和财政紧急预案。目前，虽然各家农业保险经营主体可以计提一定比例的农业保险大灾准备金，但主要还是保障自身的财务稳定，而农业风险跨区域、跨经营主体的特征非常明显。国家层面的农险大灾基金通过全国统筹、逐年滚存、多渠道筹集和集中管理使用，可以实现对全国范围和全行业不同经营主体的保障，有利于增强保险行业整体应对农业大灾的能力，提高资金使用效率。此外，从建立财政支持的农险大灾风险分散机制的角度来看，对于极端情况下可能出现的巨额损失，可以借鉴一些国家的做法，制定并提供财政紧急预案。通过财政补偿、担保或提供专项贷款的方式，保障整个机制的稳定运行。
作者：李立松 付磊 单位：中国家共保险
