农业保险创新发展理性思考
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世界农业现代化进程中的农业保险的地位突显。随着世界各国农业保险市场的不断发育壮大，农业保险的地位和作用得到进一步提升和重视。越来越多的国家将农业保险作为支持和强化本国农业的重要工具，而且越是发达国家，对于农业保险的支持力度越大。农业保险对农业生产乃至对经济社会发展积极作用已经显现。一是防范和化解农业风险、保护农业生产者经营收益，这是农业保险的原生或初级风险保障功能;二是农业保险稳定农民收入预期，促进传统农业向规模化、标准化、产业化经营的现代农业转变，这是农业保险的次生功能，即产业引导功能;三是农业保险已经成为重要的农村金融工具，有利于缓解农村贷款难，繁荣农村经济，甚至改善乡村治理，这是农业保险的三级功能，即金融衍生功能。近年来，随着我国多予少取放活和工业反哺农业、城市支持农村方针的贯彻实施，我国强农惠农政策体系基本建立，农业保险已经成为我国农业支持保护体系的重要组成部分。
一是农业保险法律政策框架体系基本形成。2004年以来，中央连续下发了11个以“三农”为主题的一号文件，其中有10个对政策性农业保险发展提出明确要求，相关部门制订了相应的政策和措施，初步建立起了我国农业保险的制度框架和运行机制。特别是2013年3月1日《农业保险条例》正式施行，我国农业保险发展进入了有法可依的新阶段，标志着国家对农业保险的支持措施规范化、制度化，对农业保险的管理手段具体化、程序化。
二是农业保险扶持政策力度不断加大。自2007年国家明确政策性农业保险保费补贴制度以来，在农户和地方自愿参与的基础上，国家为投保农户(包括农业规模经营主体)提供一定的保费补贴，引导和支持其参加农业保险，并逐步加大支持力度。各级财政合计保费补贴比例平均达到75%～80%，较试点初期大幅提高。
三是农业保险市场逐步发育壮大。我国实行农业保险保费补贴政策以来，农业保险加快发展，短短几年时间内业务规模已跃居世界第二，成为全球最重要、最活跃的农业保险市场之一。2014年我国农业保险保费收入324.6亿元，提供风险保障1.66万亿元，参保农户2.47亿户次，向3500万户投保农户支付赔款214.6亿元。目前，全国近30家保险公司经营农业保险业务，粮食生产大省基本上都有2家以上农业保险经营机构。一些相互制保险公司、互保协会加快发育和规范发展，成为我国特色农业保险的重要经营主体。
当前，随着我国经济体制改革的深化，农业保险发展呈现新的特点，支撑农业保险加快发展的基本要素已经形成。
一是农业保险政策性定位的确立，大大提高了农业保险在现代农业制度的摆位，中央和各地把农业保险作为支持保护农业的重要政策工具，农业保险的重点领域和国家财政的扶持政策已经明确，支持和强化的力度不断加大。
二是巩固和提升农业发展黄金期，维护国家粮食安全和重要农产品有效供给，加快发展农业种植业、畜牧业和水产业，进一步增强了农业参保的重要性和紧迫感，拓展和丰富了农业保险的标的，提高了农业的可保度。
三是实现新时期农民收入倍增计划，拓展和提高农民家庭收入的这个大头，增加种养业收入，规避和防范两个风险给农民家庭收入造成的损失，对农业保险的依赖程度越来越高。
四是随着我国农业农村经济快速增长，农民收入实现“十一连快”，农民对农业保险产品的消费能力有了较大提高，农民的参保实力、动力和意愿明显增强。
五是随着农业经营体制改革深化，农业经营主体不断创新，催生了一大批种养大户、家庭农场、农民合作社、股份合作经济组织和农业龙头企业等新型农业经营主体，他们的经营模式和理念发生深刻变化，对农业保险的消费需求更为紧迫和强烈。
六是随着农民承包地用益物权的完善，农村土地、农资、劳动力等成本不断上涨，科技含量较高的现代农业要素投入不断加大，依靠保险防控风险和减少损失已成为现代农业建设进程中须臾不可离开的措施。七是随着城乡一体化推进，县域经济和中小城镇发展加快，带动了农村富余劳动力加快转移，农村社会化服务体系建设加强，在农业农村更多产业和领域释放了农业保险需求。八是农业保险国际化进程加快、关联度提高。农业保险是面向国内外最新开放的保险领域，一些跨国保险公司争相进入国际农业保险市场，农业保险与农产品贸易、国际期货等紧密相连，世界各国保险产品关联度不断提高，呈现趋同化、一体化态势。
三、大数据和大数法则是农业保险创新与发展的基础
农业保险的本质或核心原则是大数法则，就是动员社会众多的农业生产者、经营者合作和联合，共同筹集保险资金，在各类风险和灾害发生时分散风险、补偿灾后损失，起到稳定农业生产和维护农民利益稳压器的重要作用。大数据是大数法则的基础，大数法则是农业保险的灵魂。统筹运用好农业大数据，对充分发挥农业保险大数法则的作用至关重要。农业分布区域性、生产阶段性、农事季节性、风险复杂性和主体多元性，是农业生产的特殊属性。这就决定了在农业生产过程中，抵御自然风险、实现精准控制比工业、服务业的难度更大，更需要大数据的引导和支撑。纵观全球农业发展，世界各国特别是农业大国耕地面积广袤，种养业品种繁多，农业经营主体数以亿计，农业生产习惯千差万别，同时又都受到干旱、洪涝、风灾、冰冻、病虫害、动物疫病等自然灾害的侵扰。庞大的经营规模和自然风险，复杂性高、充满变数，使得农业成为世界上最复杂的大数据运用领域。考虑到农业现代化所面临的各种问题，通过大数据这种创新方式来解决问题意义十分重大。探索以大数据为基础的农业保险解决方案，是农业保险升级、效率提高的重要手段。以大数据的掌握和应用，以大数法则为基础的农业保险，必将成为农业竞争力的重要组成部分。农业保险创新和发展必须以农业大数据的掌握和应用为前提。搜集、集成和分析包括各种农作物种植面积、养殖规模、分布区域、品种结构、自然风险、价格变化等数据，能使政府和农业经营者可以对有关农业数据及对农业保险要素数据做到宏观把握、前瞻分析、科学应对，对把握农业保险标的、领域、规模及其走势具有重要作用。农业保险创新和发展关键在于充分发挥农业保险两个大数法则的作用。农业保险本质是分散风险和分担损失，关键是发挥两个大数法则的作用。首先，初级的农业保险大数法则，通过扩大宣传和引导，把众多的农业经营主体、种养品种纳入参保范围;其次，实行农业再保险和巨灾保险的大数法则，政府、保险机构和社会共同出资，设立专门应对巨灾风险的保障基金。初级保险大数法则是农业保险发展的基础，再保险和巨灾保险大数法则是农业保险健康发展的保证。只有把两个大数法则都实行起来，农业保险才能健康发展。展望全球农业保险历程及未来发展，以大数据和大数法则为基础，大力推进农业保险理念创新、功能创新、产品创新、程序创新呈现强劲发展态势。一是保险理念上，把农业保险作为农业支持保护的重中之重，把扭曲市场的“黄箱”农业支持保护政策向WTO允许的“绿箱”政策转变。二是保险功能上，把农业保险从单纯的灾后救济，转变为事前预测、事中防控、事后补偿一体化的服务和保障，作为促进农业生产管控方式转变的重要手段。三是保险产品上，从传统农业保险品种向气象、产量和价格指数保险转变，从保成本向保收入转变，进一步提高农业保险的针对性、精确度和保障水平。四是操作程序上，按照“政府引导、市场运作、自主自愿”的原则，注重发挥政府、保险公司、农业经营者的积极性，进一步增加农业保险覆盖的农作物范围，扩大农业保险政策的受益主体，增强保障覆盖面和风险分散度。
四、加快农业保险改革和创新
大力推进农业保险改革和创新势在必行。推进农业保险改革和创新，根本目的是逐步实现农业保险现代化，走中国特色的农业保险现代化之路。农业保险现代化有着深刻的内涵。一是要逐步实现农业保险险种现代化，从传统单一的农业保险险种向产量保险、收入保险、价格保险和指数保险等转变;二是要逐步实现农业保险商业模式现代化，充分利用大数据、云计算和物联网等现代信息技术，从传统单一的商业模式向“互联网+农业保险”转变;三是要逐步实现农业保险队伍现代化，从习惯于传统农业保险管理和手段，向熟悉和掌握现代农业保险技术和管理转变。近年来，随着各国农业保险制度和政策不断创新，许多国家农业保险发展出现了一些新的变化。2014年初，美国通过2014—2018财年农业法案。新法案取消了实施近18年、每年耗资近50亿美元的农业直接补贴，同时扩大农业保险项目覆盖范围和补贴额度，以突出保险在防范农业生产风险中的作用。这意味着美国的农业支持保护政策由直接补贴时代正在向农业保险时代迈进和转变。当前，我国农业保险面临难得的发展机遇，也在快速发展过程中遇到一些制度设计、财政补贴、巨灾风险管理、市场监管等新变化、新情况和新问题。解决这些问题，根本出路在于大力推进农业保险改革与创新，打造我国农业保险的升级版。
一是建立健全农业保险政策体系。实行政策性农业保险，不只是一个政府财政补贴的单项政策行为，而是一项长期性、制度化的农业综合政策行为。政策性农业保险，在坚持和强化保费补贴基础政策的同时，应进一步建立健全包括市场准入、税费优惠、信贷支持、经费补助、支持发展基层服务体系、扶持再保险发展和巨灾防范等各项配套政策，形成一个综合性的农业保险政策体系。
二是健全农业保险“三元结构”体系。现代农业保险的结构应该是三元结构或三元结构体系。第一，对农业经营主体的保障，实行农业经营主体保险，第二，对农业保险公司风险的分散分担，实行农业再保险;第三，对特殊重大的农业巨灾风险实行管控，形成农业巨灾保险体系。农业经营主体保险是基础，农业再保险是支撑，农业巨灾风险保险是保障，三个结构互相依存、互为促进。只有农业保险的三个结构形成良性循环，健全完善农业风险管理制度的安全网，才能实现农业风险、农保经营风险、巨灾风险的充分保护和有效保障。
三是创新农业保险品种。要实行因地制宜、因时制宜、因标的制宜、因参保主体制宜、分级分档的农业保险品种结构，促进保险险种多元化，使险种更加适应参保主体的需要。中央财政保费补贴的重点放在保国家粮食安全和重要农产品供给的主要品种上，鼓励地方开办具有区域特色和优势的农产品保险品种。同时，在国家和地方支持的农业保险品种范围内，保险机构要创新和细化保险产品，促进保险服务从单一产品向多品种、多档次转变，实行差别化补贴，增加农民的选择自主权。积极开发价格指数保险、气象指数保险、农机安全保险、兽医责任保险、农房财产保险等产品。
四是健全与创新农业保险基层服务体系。农业经营技术性和季节性强。农业保险与一般性的商业保险不同，农业保险的标的是有生命的动植物，农业保险对象是分散的农业经营主体。因此，应创造条件，让进入农业领域的保险机构，既适当建立自己的基层服务网点，又推动其与公益性的农业服务机构联手合作，充分利用基层农技推广、农机、农经、动物防疫机构，降低成本，促进生产技术、防灾措施、保险手段相结合。应探索和研究制定农业保险机构与基层公益性农业服务体系的合作机制，在相关政策上给予支持。
五是简化农业保险经办手续。我国农业一家一户的小规模生产经营，农民习惯于农业农村政策的简明简要特点，决定了农业保险经办的特殊性。农民不喜欢、不适应冗长繁杂的农业保险合同和条款，更期待简单明了、通俗易懂的农业保险明白纸、一卡通。要减少经办环节、简化理赔手续，这既是农民认可农保的重要前提，也是降低签约成本的重要手段。特别是当前农业保险正处于市场培育的关键阶段，简明理赔手续和足额赔付政策对培育市场、调动农民参保积极性至关重要。
六是积极创新现代农业保险经营机制。现代农业保险要以服务“三农”为理念，以实现参保主体利益最大化为目标，以现代装备技术和管理为手段，实现事前防范、事中处置和灾后理赔的一体化服务。要加快形成防灾、减灾、赔灾和支持恢复灾后生产的新型经营机制，加快拓展农业保险的经营领域，延长农业保险的业务链条。如有的保险公司已经探索了林业保险灾前防范、灾中处置和灾后理赔的有效机制。
七是完善农业保险保费补贴分担办法。根据国家和地方财力水平、权责关系以及保险品种的优先序，妥善处理好国家和地方、政府和农民的保费分担关系。国家围绕粮食安全，重点保障主要粮食品种和重要农产品，逐步减轻和免除粮食主产区的配套比例，鼓励和支持地方积极发展区域性特色品种和对农民收入影响大的品种。保险政策要向新型农业经营主体倾斜，体现扶持适度规模经营的政策导向。
作者：尹成杰 单位：国务院参事室特约研究员 中国农业经济学会会长
