农业保险法律制度研究

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摘要：2013年黑龙江特大洪涝灾害、2014年辽宁特大旱灾和海南两次台风、2011年泰国洪水和2012年美国特大旱灾，都出现了创纪录的赔付，给相关国家保险体系的运行带来较大冲击。外国政府均视农业保险为保障农业发展、规避农业生产风险的重要措施，而我国作为世界上最大的农业国家，恰恰在农业保险制度保障上呈现出了薄弱的态势，与农业保险相关的政策法规较为欠缺，至今仍没有一部完整《农业保险法》出台，这给我国国民经济发展造成了诸多负面影响。在我国，只有尽快构建出一个切实可行的农业保险法律制度体系，才能真正使农业保险工作开展有法可依，从根本上促进农业生产健康发展，进一步巩固农业在我国国民经济中的基础性地位。

关键词：农业保险；农业保险法律制度；农业政策性保险

一、农业保险概述

（一）农业保险的定义

农业保险有广义和狭义的区分。广义的农业保险指种植业和养殖业保险以及农户及其家属的人身保险，再加之有关农业的其他物质财产保险。狭义的农业保险仅指种植业和养殖业保险。本文所分析和研究的农业保险法律制度问题，限于狭义的农业保险范畴。

（二）农业保险的法律性质

关于农业保险的法律性质，因本文讨论的是狭义的农业保险，仅保障种植业和养殖业遭受自然灾害和意外事故而带来的物质性损失，不保障广义的农业保险中所涵盖的农户和家属的人身损害，按照保险的标的决定保险性质的原理，农业保险理应为一种财产保险；且农业保险是以现存或将来可得的利益为保护对象，也理应为一种权利保险；基于社会的其他成员即使并未对农业保险付出费用，但某种意义上均间接享受了农业发展稳定，乃至整个国民经济的稳定的惠处，因此农业保险也具备一定社会公益性质。农业保险应当被认定为一种“准公共产品”。虽然，从农民不购买农业保险就不能获得赔偿这个消费的角度，农业保险具有一定的私人产品的性质，但农业保险这种产品更是以保证广大农民从中获益和农业生产稳定性为基本前提，且独立单位的农户对农业保险的消费数量的多少，不会影响其他农户对该农业保险消费的可能性及数量，这符合私人产品非竞争和非排他的特点，因此更接近于公共产品的性质，所以将农业保险定性为“准公共产品”是比较妥当的。

二、我国农业保险法律制度现状分析

（一）相关法律制度缺失

放眼近十年，2006年底，在国务院法制办、中国保监会、农业部、财政部、国家发展改革委员会等相关部门的积极倡导下，启动了《农业保险条例》的起草工作。该条例对农业保险的性质、费率水平、保障范围、经营模式、组织机构与运行方式、税收优惠、财政补贴方式等做出进一步的规定。2008年，结合建立政策性农业保险制度的提案，中国保监会积极开展试点工作，起草了《政策性农业保险条例（草案）》。从2009年新《保险法》内容来看，还是几乎没有关于农业自然灾害保险法律的规定。关于农业保险优惠政策，除《中华人民共和国营业税暂行条例》中规定的免征营业税之外，目前也尚未出台更多的优惠政策。但总的来说，我国至今还没有一部完整的法律法规对农业保险进行规定，地方上也没有完备的管理条例，目前农业保险的业务开展所依靠的是上级有关部门的红头文件，诸多问题形成了法律真空，这使得对农业保险的保障和服务仍处在一般水平上。

（二）农业保险经营组织形式单一

法律制度的不健全，直接导致农业保险的经营主体缺失。在农业保险较为发达的国家，可以发现经营组织形式多种多样，主要有政策性农业保险公司、专业性农业保险公司、相互保险公司、商业性保险公司、农民自发的保险合作组织。但在我国农业保险实践中，商业性保险公司承担了主要的农业保险业务，对农业保险承保的多种组织形式的尝试非常有限。

（三）政府的推动和扶持力度不足

农业保险的法律政策性，客观上要求政府参与并扮演主要角色。虽然党中央、国务院高度重视农业保险大灾风险的分散工作，2007年至2013年连续7个中央“1号文件”对此项工作提出要求，相关部门也出台了《农业保险大灾风险准备金管理办法》。但总的来说，政府在对农业保险的支持上仍带有一定随意性，在支持的力度和方式方法上存在障碍，其应发挥的作用和应承担的职能不够清晰，间接制约了农业保险的进一步发展。

（四）农业保险经营技术存在难题

保险业的发展必须满足两个条件：一是有“可保之风险”，二是满足大数法则和概率论。显然，农业风险因具有无法控制的巨灾风险，属于“不可保风险”。将农业保险视同为普通的财产保险，并简单、机械地套用普通财产保险技术，对农业保险技术的复杂性、特殊性和重要性认识不足，对技术研究和开发的投入不足，是我国农业保险经营技术发展滞后的重要原因。

（五）金融保障机制的欠缺

我国农村虽然已建立了较大范围内的农村金融机构体系，但是在实际运作上，还是存在农业贷款难、农民投资理财难、农村资金短缺等现象，农民收入低、处境忧，当然会造成农业购买需求下降，进而制约农业保险的发展。

三、我国农业保险法律制度的完善

本着非盈利性、、政府扶持与市场机制相结合、强制与自愿相结合等基本原则，对构建我国农业保险法律制度的基本框架提出如下建议：

（一）农业保险专项基金的管理

在我国已建立农业保险基金用于应付特大自然灾害而产生的大额保险赔付。但关于基金的经费来源、基金的管理应有更严格的规定。建议法律明确规定，基金可以来源于以下几种渠道：国家财政对巨灾的常规性支出、经营农业保险的机构收取的农业保险费固定比例支出、向各种金融机构的贷款、社会捐助。基金的管理职责可交予专门成立的“农业保险监督局”（该局负责监管经营行为、规范承保对象、提供补贴、提供再保险、筹集巨灾风险基金、宣传农业保险相关知识），在国务院的授权下，经费通过合法的程序，经过审查方可支出，同时附有专款独立账户管理。此外，专项基金的建立与农业保险再保险均为政府组建、救济商业保险公司的举措，两者存在一定的重复性，此点也应纳入政策中权衡考量。

（二）巨灾债券的发行

基于资本市场的实力，发行巨灾债券时机已到。债券发行人与分保公司签订合约，投资者将资金贷放给债券发行人，取得息票形式的利息和最终返还本金的请求权。当约定条件巨灾风险发生时，债券发行人可以延期支付债券本金和利息，甚至有可能完全免付，而发行债券的保险人承担赔偿职责；当约定的巨灾风险未发生时，发行人应在规定的时期内返还本金和利息，回报率要高于市场同类其他债券的回报率。作为一种保险衍生产品，巨灾债券型的融资方式，使得农业保险资金“入市”，已获得广泛认可，进一步突破了农业保险风险分散途径的局限性。

（三）政府扮演的角色

关于税收优惠方面，我国对农业保险的税收支持仅局限为《营业税暂行条例规定》第6条规定减免营业税，这对于风险高、利润薄的农业保险的帮助还相当有限，建议可以大幅度减征乃至免征保险组织与农业保险相关的所有税务，如所得税也可以进行相关的减免。关于补贴方面，“农业保险补贴的资金来源应以中央财政为主、省级财政为辅。”补贴一般分为由政府提供一定比例的保费补贴和由政府对农业保险经营者提供业务补贴两类。当国家财政充裕时，应对农业保险加大补贴力度，提高农业生产者的积极性。关于贷款方面，政府提供专业贷款，可以建立相应的贷款风险保障基金，如果发生事故，农民无法偿还贷款的，由该基金负责向银行赔偿贷款，农户在贷款时可以缴纳一定金额保证金，当然，如果可行的话，政府可以要求有贷款的农民参加一定范围内的强制保险。

（四）成立农业保险咨询机构

我国农业生产范围广泛、农民人数众多，要政府和少数的农业保险机构完全承担起农业保险的宣传责任，恐怕涉及面过广，也难以取得良好的效果。建议政府在制订《农业保险法》的同时，应将农业保险宣传机构的设置考虑进去，不仅可以设立依托于地方各级政府的咨询机构或者在内部设立独立的咨询部门，也可以充分发挥村委会等基层组织密切联系群众的功效，与农民深入接触，培养农民自觉防范风险的意识并间接起到提高其科技文化知识水平的作用。

（五）相关法律法规的修订和完善

由于农业保险涉及面广，有农业、民政、财政等各个方面，所以与其相关的法律法规也应当一并配套进行修订和完善，例如《灾害救助法》、《商业保险法》、《农业法》、《农业保险条例》、《营业税暂行条例规定》等，同时也健全农村商业金融贷款、养老保险、医疗保险、土地流转经营等方面的法规，使它们与农业保险基本法共同形成一个高层次、高质量的农业保险法律体系。

参考文献：

[1]赵元凤,张旭光.世界农业保险发展特点及对中国的启示[J].世界农业，2012(08).

[2]周佰成,白雪,李佐智.部分国家发展农业巨灾保险的启示[J].经济纵横，2012(03).

作者：万灵娟 单位：江西财经大学现代经济管理学院