农业保险财政补贴法律制度探索

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摘要：新时代以来，“三农问题”备受关注。我国是传统农业大国，农业影响经济发展与社会稳定。农业保险是农业生产风险管理的重要保险工具，对实现农业的安全发展具有重要意义。作为国家宏观调控的具体表现方式之一，农业保险需要政府财政补贴的有效调整。通过分析广西农业保险财政补贴的实践现状，提出法律制度层面的完善建议，发挥农业保险财政补贴的积极功能。

关键词：农业保险；财政补贴；法律制度

一、农业保险财政补贴的理论基础

农业保险是一种准公共物品，农业保险的非排他性和不充分的非竞争性决定了市场调控和配置的不完备性，需要政府有形之手的介入。在农业生产经营活动中的不可控自然风险常常给农业生产带来巨大损失。农业保险事故概率上升导致农业保险公司承保意愿下降或者农业保险的费率提高，从而影响农民购买农业保险的积极性。长期以来，在没有政府财政力量干预的前提下，农民投保效益外溢所致的边际社会效益大于个人收益，未投保农户向投保农户“搭便车”的现象时有发生，社会享受农业发展收益的同时并未支付相应的对价。农业保险的积极效应覆盖面广，仅依靠市场机制的自身调节难以实现资源的合理配置，因此财政对农业保险的保障显得至关重要。市场经济交易双方掌握的信息在数量与质量方面容易存在差异，信息不对称促使占据信息资源的市场优势方获取更多利益，引发交易行为前的逆向选择以及交易行为后的道德风险。农户比保险公司掌握更多与农业保险标的相关的风险信息，农户的逆向选择提升了保险公司履赔的概率。农业保险道德风险伴随交易行为的发生而发生，投保农户为了获取高额赔偿，在保险事故发生前积极作为致使事故发生，或者在防灾防损过程中消极不作为，加重保险标的的损失程度。同样，保险公司在制定格式条款和理赔的过程中，也容易受到逐利本能的驱使产生道德风险。因此，有必要通过国家财政补贴力量的适度干预，推进农业保险市场的健康发展。农业生产容易受到自然条件的影响，气候变化干扰农产品的正常生产，打击农户的生产积极性，势必影响国民经济的发展。农业保险防灾减损设施设备费用高昂，加重了农户的经济负担。为了实现农业的优质发展，需要国家介入宏观调控的力量弥补农业弱质性带来的不良后果，实施农业保险财政补贴，发放保险费补贴提升农户的投保意愿，激发农业保险公司的经营热情。农业保险活动既需要市场调节又需要国家干预。由于公共产品、外部性等各种原因，农业保险市场存在市场失灵现象。农业是维护社会稳定的基本产业，是公众日常衣、食、住、行、用的主要来源。农业保险有必要接受国家财政补贴，平衡农户与保险公司的供求关系，保障社会公众享受农业发展收益。

二、农业保险财政补贴在广西的发展现状及问题

（一）广西农业保险财政补贴的发展现状

为规范农业保险活动，保护农业保险活动当事人的合法权益，国务院结合《保险法》、《农业法》，制定《农业保险条例》，进一步提高农业生产的抗风险能力，促进农业保险健康发展。财政部为提高财政补助资金使用效率印发《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》，细化补贴范围、补贴对象、税率等规定，设置保险公司准入条件。为解决农业保险的市场失灵情况，国家选取了几个不同的省份开展农业保险试点工作。央地两级政府各自承担四分之一的保费对试点地区的农作物实行补贴，保险公司的经济压力有所减轻。此后国家提高对农业保险的财政补贴比例，将新增省市纳入补贴范围，对农业保险的财政补贴种类也有所增加，调动了农民投保积极性，农业生产蓬勃发展。广西地处云贵高原向东南沿海丘陵过渡地带，中亚、南亚热带季风气候使广西气象灾害频发，农业保险索赔数量与频率高。广西政策性农业保险中央险种12个，中央财政对地方特色农产品保险奖补试点险种3个，自治区险种10个，市县险种30余个。目前，有关广西农业保险业务的规定分散在广西壮族自治区《扶贫开发条例》《动物防疫条例》《抗旱条例》以及《海峡两岸农业合作试验区条例》中，没有一部专门针对广西农业保险财政补贴的地方性法规。

（二）农业保险财政补贴发展存在的问题

农业保险保费补贴政策在广西得到了良好发展，但仍在存在一些问题，具体情况如下：

1.农业保险财政补贴业务开展制度问题

通过保险公司与银保监会提供的农业保险相关罚单，可以发现广西某些地区农业保险公司承保理赔档案不完整、农业保险分摊费用不真实等乱象层出，甚至出现虚假承保、理赔非政策性农业保险作物等《农业保险条例》明确规定禁止的行为。农业保险标的涉及养殖业、畜牧业、种植业等，损失计量难度大，某些基层地区农业保险保费拖欠情况比较严重，甚至遭遇保险公司退保危机。保险公司办理农户集体投保时，并未将保险合同的具体内容告诉作为被保险人的单个农户。保险公司的风控问题、合规问题等导致农业产品产品形态方面所要求的承保理赔到户在实际当中很难落实。个别保险公司承保手续不够规范，向财政部门申报政策性农业保险补贴时没有提供由被保险人签字确认的相关投保清单材料，造成财政部门保费补贴资金无法及时拨付。

2.农业保险财政补贴资金管理制度问题

农业保险财政补贴是政府的重要农业发展政策，涉及财政、农业、保监、金融等多个部门的推进与管理工作。区别于商业保险，政策性农业保险涉及到多个政府合作部门，需要专门机构的监督、管理和协调。《农业保险条例》以及其他政府文件并没有统一规定这个重要的专门协调管理机构。在中央层面仅提到各有关政府部门对农业保险“协同推进”，地方人民政府可以确定适合本地区实际的农业保险经营模式。在实际工作开展中，自上而下没有形成一套有效、细致的操作规则明确的工作任务、工作目标、绩效要求以及完成情况，各部门并未形成合力，不利于保费补贴资金管理办法的落实。广西桂林市根据自治区要求开展历年保费补贴资金是否及时足额拨付的清查工作，部分城区及县仍存在拖延拨付保费的问题。

3.农业保险财政补贴保费补贴制度问题

随着农业保险范围与品种的不断扩大，广西政策性农业保险需求持续增长，基层政府的财政支持压力也在一定程度上加大，市县财政补贴负担过重问题更加突出。由于财政资源不足，部分市县出现保费拖欠问题，在一定程度上影响了保险公司的积极性。根据《农业保险条例》，政府补助的农业保险品种的保险条款和保险费率，由保险机构在充分听取农林部门、农民代表以及财政部门意见的基础上制定。实践中，对于该项规定的审查仅停留在形式层面，政府相关部门既没有定价能力也没有足够的验证能力，对费率的大部分意见不具说服力，保险费率纠纷时常发生。某些地方政府根据自己的补贴财力要求保险公司降低保险费率，甚至以费率降低为由回转多交的保险费补贴。

三、农业保险财政补贴法律制度完善建议

（一）完善农业保险财政补贴业务开展制度

针对农业保险财政补贴业务开展问题，可以在《农业保险条例》第二十三条增设政策性农业保险投保、核保、承保、银行转账条款。在投保信息方面，将农户个人信息和保险标的基本信息列为标配。核保环节要求农业保险机构根据保险标的的风险状况和分布情况，采取全面检查或者抽查的方式对保险标的的位置、数量、物权和风险状况进行检查，同时核查书面公示材料是否真实、准确、完整。此外，保费金额、保险费率、保险金额和保险期限（投保时限、核保时限、承保时限、转账时限）必须完备，保障农民知情权。农业保险承保公司业务流程公开接受监督。财政部门与各行业主管审核部门对政策性补贴农业保险法律关系核实无误后再行拨付保费补贴资金，保障财政补贴资金安全。

（二）完善农业保险财政补贴资金管理制度

针对农业保险财政补贴资金管理问题，可以在《农业保险条例》第四条第二款进一步细化有关部门以及相关信息共享机制的规定。农业保险财政补贴资金管理关系到财政补贴在乡村振兴和农业现代化进程中的作用，影响农业保险的健康有序发展。落实农业保险财政补贴工作既需要现有部门紧密合作，强化财政补贴资金绩效管理。又需要引入金融部门配合开发农业保险相关产品，推进农业保险与金融工具的联动，完善农村金融市场。财政部门注重保费补贴资金的安排和管理，根据中央对农业保险保费补贴资金的绩效考核目标，提高保费补贴资金结算和拨付效率。研究农业保险基金与政府救灾基金的互动关系，创新农业保险基金的来源，建立健全农村信用体系促进农户增收。

（三）完善农业保险财政补贴保费补贴制度

针对农业保险财政补贴保费补贴问题，《农业保险条例》第十九条规定的财政保险费补贴险种的保险费率应当增设区间范围的条款规定。农业保险产品种类繁多，关系民生的主要险种需要更多政府资金的补贴和扶持，西方国家对农业保险投保人的政府部门补贴一般是50%-60%，我国对农业保险的中央财政补助比例较低，各级政府的财政调节力度不够。在重点落实中央财政补贴险种的前提下，应当结合不同地域农产品的生产规模大小、面临的风险高低，实施差异化的保费费率可选择区间，扩大财政性补贴农业保险的覆盖面。建立科学的保险费率动态调整机制，加强农业保险风险区域化研究，农业保险纯风险损失费率，真实反映农业生产的风险状况，提高国家支农惠农政策的成效。

参考文献：

[1]冯文丽,苏晓鹏.农业保险“协同推进、共同引导”管理体系的现状及优化[J].中国保险,2019(02):18-22.

[2]李媛媛.我国农业保险合同制度的反思与优化[J].保险研究,2017(05):85-102.

[3]周延礼.推动农业保险高质量发展[J].中国金融,2019(23):19-20.

作者:张瑾 单位:广西师范大学法学院