农业功能区保障策略
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1.1农业生产功能区的主要作用
1.1.1基本概念本文所指的农业生产功能区虽然同属农业产业基地，但与目前许多诸如“农业示范园区”、“农业标准化示范区”等不尽相同，它是以保障主要农产品有效供给为目的稳定的农业生产区，这就决定了其产业类型、主要功能和运行机制的特殊性。具体体现为：产业的基础性，即粮食、蔬菜、生猪等与民生息息相关的产业；功能的保障性，即无论市场、自然如何变化都能保证有效供给；运行的稳定性，即土地受规划保护、承包经营期长、产业发展稳定等。目前，杭州市在建的主要有粮食生产功能区和叶菜生产功能区。粮食生产功能区是以粮食生产为重点，基础设施完善、适用技术配套、服务统一优化、保护严格长久、稳产高产高效的粮食生产基地。叶菜生产功能区是以叶菜生产为重点，规模化与组织化程度较高、设施配套完善、技术集成适用、应急调控能力较强的城郊型蔬菜生产基地。
1.1.2主要功能近年来，杭州市都市农业建设持续深入，在巩固农业经济功能的同时，不断拓展生态、社会、文化功能，实现了农业一产向三产的跨越式发展，促进了产业体系现代化。经济功能是农业生产功能区的基本功能，重点是发挥其在优质安全农产品生产和供给上的保障作用。又可细分为三种功能：一是生产优质高效农产品，促进农业增效农民增收的生产功能；二是为城镇居民提供新鲜的“菜篮子”和“米袋子”产品、满足人们日常生活需求的供给功能；三是在淡季、灾期和非常时期应急生产、保障供应、稳定价格的调节功能。以叶菜生产功能区为例，可分为保障型和应急型两种类型，保障型叶菜生产功能区主要发挥蔬菜生产“春淡”、“夏淡”和“秋淡”季节城市叶菜供应的保障功能；应急型叶菜生产功能区主要应对灾害性天气，发挥迅速恢复叶菜生产、供应，平抑市场价格的调节功能。
1.1.3重要意义随着杭州农业从传统农业向现代农业的成功转型，先后解决了农产品供给短缺、安全质量堪忧的问题。然而，在全球气候变化异常、农产品价格持续上涨的背景下，“米袋子”、“菜篮子”等必需农产品的有效供给成为新形势下的隐忧。建设农业生产功能区可针对性地解决这一问题，具有其他措施所不可替代的作用。其意义体现在三个方面：一是完善的基础设施和较高的地力水平提高了农业综合生产能力，确保了土地的高产出高效率；二是增强市场有效供给能力，保障社会稳定，在突发自然灾害和供给形势严峻时能快速恢复生产，保障供给，稳定市场价格；三是促进产业转型升级，增加农民收入，技术、服务、机制的创新，形成了农业持续增效农民稳定增收的产业发展新模式。
1.2农业生产功能区的建设现状
2003年以来，杭州市在都市农业示范园区（基
地）
、都市农业专业村、农业产业状元镇（乡）建设的
基础上，创造性地在全省乃至全国率先开展了粮食
生产功能区和叶菜生产功能区的建设。
1.2.1粮食生产功能区2008~2010年，杭州市在全省率先开展粮食生产功能区建设工作，建设实行“三级联动”，市级重点抓好连片1000亩以上、区和县（市）级重点抓好连片500亩以上、乡镇级重点抓好连片300亩以上的功能区建设与保护。2010年开始，根据省政府统一部署，在科学规划的同时，辐射带动山区连片50亩以上、平原连片100以上的粮食生产区块。目前省、市、县、乡四级共建成粮食生产功能区139个，面积12.5万亩，其中，千亩以上的省级功能区9个，面积1.45万亩，市级功能区52个，面积6.5万亩。粮食生产功能区建设从确保基础产业安全的战略高度，强化政府推动、政策引导，注重机制创新、服务优化，在提升粮食生产比较效益、稳定粮食生产、保障有效供给上发挥了重要作用。以52个市级功能区为例，其成效主要体现为：一是农田基础设施进一步改善。市级功能区共新建机耕路89608m、灌渠108130m、排渠63573m；修复机耕路95164m、灌渠72015m、排渠88553m；修建机埠、涵桥109座；整治改良土地27505亩，基础设施配套率从2008年的56%提高到2010年的84%。二是实现绿色过冬。冬种覆盖率达到98%，基本实现了绿色过冬的目标。三是先进适用技术基本普及。良种覆盖率达到99.5%，科技应用率达到95%以上。四是统一服务全面到位。供种育秧、统防统治、测土配方施肥、机耕机收等统一服务率达到90%。五是高产高效明显。晚稻平均亩产564kg，比全市平均亩产增50kg，增产节本约150元/亩，共计为农民增收878万元。
1.2.2叶菜生产功能区2009年开始，杭州市启动市级叶菜生产功能区建设，在杭州近郊共建成20个叶菜生产功能区，面积为5000亩，其中应急型4个，面积900亩，保障型16个，面积4100亩。叶菜生产功能区建设把握关键，突出重点，在近年灾期、淡季、叶菜价格异常波动的情况下发挥了很好的保障作用。其成效主要体现为：一是设施装备条件改善，提升了基地抗灾减灾能力。两年来功能区内合计新修机耕路和操作道1.4万米、修复渠道3万米，新建配套喷滴灌1000亩、大棚814套、防虫网33.9万平方米、遮阳网35吨、中耕机16台、高效喷雾器30台、杀虫灯78盏、色板3000块，总投资1323.5万元，大幅度提高了基地抵御自然灾害、稳定生产保障供应的能力；二是技术和管理到位，提升了产品质量安全水平。功能区内强化了标准化生产、投入品管理、生产档案建设、上市产品检测、追溯管理试点等，确保了100%的蔬菜产品检测合格率；三是运行机制创新，提升了基地应急供给能力。在功能区内健全产销信息、合同管理、政策补偿等机制，灾害性天气发生时，及时启动应急机制，通过抢播、抢管、抢收速生型叶菜，功能区每天确保有50~80吨新鲜叶菜供应城区，有效缓解了市场叶菜的紧缺状况，充分发挥了应急供应的重要功能。
2制约农业生产功能区作用发挥的主要因素
2.1认识不到位影响了建设农业生产功能区的重视程度
一是对粮食和“菜篮子”产品供给的重要性没有完全认识。对于粮食的国家战略安全、“菜篮子”产品稳定社会的作用和新形势下结构性、季节性、区域性供给不足的情况认识不够。二是对农业生产功能区建设的重要作用认识不足。没有充分认识到农业生产功能区建设是稳定粮食和“菜篮子”生产，保障大宗农产品有效供给，稳定市场价格的重要举措，是需要各级政府和相关部门齐抓共管的一项重要工作。三是对建设农业生产功能区有畏难情绪。农业生产功能区是一种长期稳定的农业产业基地，在比较效益低和建后保护难的双重困难影响下，各地存在畏难情绪，工作主动性不够。
2.2比较效益低影响了建设农业生产功能区的发展动力
“米袋子”、“菜篮子”产品是关系国计民生的农产品，综合因素决定了其价格的滞涨，在农业投入品和劳动力工资不断上涨的背景下，以粮食为代表的刚性需求农产品出现了新的“剪刀差”，与其他经济作物和养殖业相比，粮食、叶菜生产的效益较低，明显影响了生产者的积极性。与此同时，农业生产功能区的建设使农田基础设施和生产配套设施显著改善、地力明显提升、综合生产能力增强，较高效益的其他种养业欲进功能区的倾向日益明显，更高的土地承包费使农户有改变土地流转方向的意向，对功能区建设的初衷产生了新的冲击。
2.3城市化推进影响了建设农业生产功能区的持续稳定
目前，杭州市已经进入后工业化经济快速发展的时期，工业园区的建设、城镇化的推进、交通网络的快速发展，占用或损毁了许多优质农田及设施，新整理的土地基础设施不完善、质量较差，严重影响了农业生产功能区的持续稳定发展。
3强化功能区供给保障功能的对策措施和政策建议
3.1对策措施
3.1.1明确发展思路一是以“米袋子”、“菜篮子”建设的总体要求，进一步明确农业生产功能区的定位是保障粮食安全和有效供给，提高重点“菜篮子”产品的应急供应保障能力，稳定市场价格。二是以统筹城乡区域发展的思路拓展农业生产功能区的建设，产品从粮食、叶菜向生猪、常规鱼、竹笋延伸；范围从杭州市近郊（主城区和萧山、余杭）向远郊的5县（市）延伸。“十二五”期间，以粮食、蔬菜、肉类、禽蛋、奶类、水产、竹笋等产品为重点，建设70万亩农业生产功能区，大幅提升农业综合生产和应急供给能力。
———粮食。每年新建粮食生产功能区10万亩，到2015年，全市累计建成农田设施完善、农田质量提升、生产技术先进、服务体系健全的粮食生产功能区62万亩，市级功能区农田基础设施配套率达到80%，复种指数达到200%，水稻生产全程机械化水平达到80%，以土地流转为主要形式的规模经营面积达到50%，统一服务率达到80%。
———蔬菜。以保障城乡叶菜供应为重点，以实现蔬菜周年均衡上市为目标，重点抓好叶菜生产功能区、高山蔬菜基地、城郊常年性蔬菜基地、食用菌产业基地和森林蔬菜基地建设。“十二五”期末，主城区蔬菜自给率达到70％以上，其中叶菜自给率达到85％以上。
一是建成市级叶菜生产功能区1万亩。巩固提升现有5000亩叶菜生产功能区的基础上，2012年前再新建成5000亩。功能区年产叶菜3万吨以上，日均供应新鲜叶菜80吨以上，显著提升灾期和淡季蔬菜应急保障供应能力。二是基本建成2万亩抗旱能力强的高山蔬菜基地。在现有5000亩的基础上新建15000亩，每年新建3000亩，年产高山蔬菜4万吨以上，有效增加夏秋高温淡季市场优质蔬菜的供应量。三是抓好规模化城郊蔬菜基地。每年建设10个左右规模化、设施化的蔬菜产业基地，带动城郊蔬菜基地发展，提高全市蔬菜生产水平，增加自给供应能力。四是发展食用菌产业基地。每年建设10个左右规模化食用菌产业基地，带动全市食用菌产业转型升级，丰富市场供应。五是建立森林蔬菜基地。每年建设10个笋竹基地，年产竹笋1万吨以上，笋期日均供应鲜竹笋50吨以上。
———畜禽。以保障猪肉、禽蛋应急供应为重点，抓好规模生猪、肉禽、蛋禽、奶牛生产基地建设，“十二五”期末全市主要畜禽产品自给率达到80%以上。以现有规模猪场为基础，增加生猪活体储备，提升1万头以上的市级生猪基地（场）35家，确保40万头生猪的应急供应能力；建设3万羽以上规模的市级肉禽基地（场）30家，确保80万羽肉禽的应急供应能力；建设2万羽以上规模的市级禽蛋生产基地20家，确保存栏20万羽产蛋禽，年产3000吨禽蛋的应急供应能力；提升600头以上规模的市级奶牛养殖基地7个，确保奶牛存栏6000头，年产奶1.9万吨的基本供应能力。
———水产。以保障常规鱼生产为重点，“十二五”期末全市主要水产品自给率达到90%以上。开展标准化生态型池塘改造建设，提高养殖生产能力和养殖效益。建设500亩以上的市级大宗水产品（鱼、虾、鳖、蟹）规模化养殖基地40个，改造建设标准化生态型水产养殖池塘20000亩，确保年产2万吨大宗水产品的供应能力。
3.1.2科学规划保护一是要依法规划。杭州市及各区、县（市）要抓紧制订以“米袋子”“、菜篮子”产品为重点的农业生产功能区建设发展规划，并要与统筹城乡区域发展规划、新一轮土地利用总体规划和基本农田保护规划有机衔接，做到依法规划、依法建设，在较长时期内不被建设征占用。二是要科学布局。要依据杭州市“十二五”现代农业产业发展规划，立足杭州市资源条件、产业基础、消费习惯、供求变化规律和市场缺口程度等确定重点发展的“米袋子”、“菜篮子”品种和区域。市级叶菜生产功能区以具有区位优势的杭州市郊（主城区和萧山、余杭）和五县（市）城关镇周边地区；生猪生产功能区以萧山区规模场为重点；常规鱼生产功能区主要分布在余杭、萧山及5县（市）；笋竹生产功能区以雷竹集中产区为重点。三是要依法保护。将规划好的农业生产功能区划区定界，列入重点保护区，依法严格保护。
3.1.3深化建设内容围绕新一轮农业生产功能区建设的总体要求和目标，功能区建设要在巩固成果的基础上，加大投入，突出重点，市县联动，努力实现生产设施化、技术标准化、主体规模化、经营产业化、服务社会化，确保产品质量安全、供给稳定有效。
———生产设施化。粮食生产功能区要重点抓好农田基础设施建设、全程机械化配套、配方施肥及商品有机肥推广；叶菜生产功能区要加强农田基础设施、大棚温室及配套设施建设；生猪生产功能区要加强饲喂、育种、防疫，防暑降温、消毒、废弃物综合利用、视频监控等设施建设；常规鱼生产功能区要做好鱼塘清淤改造、水电配套基础设施和新型高效增氧、自动投饵、水质检测监控等配套设施建设；笋竹生产功能区主要是搞好喷微灌设施建设。
———技术标准化。一是要在功能区内建立新品种、新技术试验示范区，开展优良品种引选、病虫害防治药剂筛选、高效种养模式、配套集成技术等方面的研究和示范。二是要全面推行标准化生产和农作制度创新，重视低碳农业标准的制订，加快优良品种、无公害种植和健康养殖集成技术、高产高效模式等的推广。三是全面推行产品质量追溯制度。建立规范的生产档案，严格投入品采购和使用管理，配备区域性和规模基地检测室、设备和人员，逐步形成产地有准出、销地有准入、产品有标识、质量可追溯的农产品产销衔接配套制度。
———主体规模化。要积极培育功能区新型生产经营主体，以政策为引导，使土地和其他农业资源向农业企业、专业合作社、种养大户集中，提高生产规模化。鼓励工商企业尤其是农产品流通企业建立“米袋子”、“菜篮子”生产基地或开展产销对接，在实现产销一体化的同时，促进农产品的高效流通。加强对规模农业主体的培训和政策服务，提高其应对形势、提升产业、经营管理、带动农户的能力。
———服务社会化。以粮食生产功能区为重点，大力培育新型的社会化服务主体。引导支持村经济合作社、农民专业合作社开展自我合作服务；鼓励支持农资连锁经营企业、农村经纪组织、农机服务组织、科技信息服务公司、民间研究所、农业龙头企业等提供多种形式的经营性服务；大力发展粮食、农机、植保、土肥专业合作社，实行农业生产环节的统一服务。到“十二五”期末，力争功能区内实现社会化服务全覆盖，改变目前与农民结合不紧的状况，变松散为紧密，形成利益共享、风险共担的经营机制，使之成为新型的农业经营主体，取得“双赢”。
3.2政策建议
3.2.1加强组织领导要从战略安全、社会稳定的高度重视“米袋子”和“菜篮子”建设，加强对农业生产功能区建设的组织领导。在强化粮食生产功能区组织领导的同时，建议根据国务院关于统筹推进新一轮“菜篮子”工程建设的要求，成立杭州市新一轮“菜篮子”工程建设领导小组，下设办公室（设在农业局）。市政府主要领导任组长，分管农业和贸易的副市长任副组长，市级有关部门及有关区、县（市）政府主要负责人为成员，各区、县（市）也要建立相应组织，协调解决“米袋子”、“菜篮子”建设中的重大问题。各级各部门要把“米袋子”、“菜篮子”建设作为“十二五”期间统筹城乡区域发展和新农村建设的重要内容来抓，统一思想，提高认识，加强领导，落实“米袋子”、“菜篮子”行政首长负责制，形成一级抓一级、层层抓落实的格局。
3.2.2强化责任考核将农业生产功能区建设纳入年度综合考核和新农村建设、粮食安全责任制考核内容，加强督促检查。市发改、农办、农业、林水、贸易、工商、国土、财政等部门要按照各自的职责抓好落实。要建立责任追究制，明确各级各部门和相关领导在农业生产功能区规划、建设、保护、扶持等方面的职责。要建立健全产销信息互通机制。农业、贸易、工商、物价、气象等部门要根据职责分工，协调配合，研究制定“菜篮子”重点产品的生产、流通、消费环节的信息监测、预警和制度，正确引导生产、经营和消费。
3.2.3加大政策扶持农业生产功能区具有保障供应和稳定社会的特殊功能，建议将“米袋子”、“菜篮子”等农业生产功能区建设纳入国民经济和社会发展规划，加大资金扶持力度，抓紧制定出台《关于切实加强粮食生产功能区建设稳定发展粮食生产的意见》、《关于杭州市“十二五”期间“菜篮子”工程建设的实施意见》等政策性文件，明确扶持发展的目标、重点、区域、措施和资金。
3.2.4创新工作机制一是依法建设保护机制。建立农业生产功能区规划论证评审和报批制度，做到依法规划和建设，健全严格执法和政策补偿相结合的保护机制。二是新型主体培育机制。以政策引导土地向农业生产功能区的企业、大户、规范合作社等规模生产主体集中，在原有土地流转政策基础上加大扶持力度；对在功能区内开展全程统一服务的组织和个人给予一定的补助，同时提高应急型功能区农业政策性保险的补贴。三是责任保障机制“。菜篮子”生产功能区，由市农业局与建设主体签订责任合同，规定生产、供应的数量及时间、权利、义务，要求在“菜篮子”产品供应紧张时，优先供应杭州本地市场，在灾期和淡季要根据农业局的指导意见，迅速组织应急生产和供应；完善政府和主体相结合的“菜篮子”鲜活产品储备制度，视应急生产供应情况每年给予一定的补助。四是风险补偿机制。立足“补欠、补灾”，建立风险补偿基金，用于功能区生产超量时重点产品的保护价收购、灾后重大损失、灾后快速恢复生产所需农资等的补助。五是激励机制。在功能区内开展高产高效创建活动，每年评选一批竞赛优胜单位和个人，以政府名义进行表彰和奖励。
