农业水利设施投入问题探析

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一、问题的提出

自2009年9月以来，我国西南地区的云南、贵州、广西、重庆、四川等省（区、市）秋、冬、春连旱，干旱范围和强度均突破历史极值，对地区经济社会发展特别是农业生产造成极大威胁，给人民生活特别是城乡居民饮水安全带来很大困难。时值夏季，我国大部地区又普遭暴雨袭击，洪涝灾害泛滥，人民生命财产已遭受重大损失。据国家防汛总指挥部统计，截止到8月4日，全国水利工程水毁损失已达四百多亿元，较常年偏多3倍多。历史罕见的极端异常天气频现，更使我国农村多年积弊的水利矛盾充分暴露。我国农业水利设施都是20世纪50-70年代农民群众集体修建的，农村实行家庭承包责任制以后，大型的水利设施建设无人组织，政府又未能将此列入公共产品。

因此随着时间的推移，不仅新的大型水利设施增加有限，增加的多数是由政府投资修建的供应城市居民和工业用水的水库、水渠等设施。而且原有的水利设施老化失修状况十分严重，工程效益衰减，不少地方病险水库已占到三分之二以上，抗灾、灌溉能力非常脆弱。近年来“两工”取消，又没有动力兴修水利，很多地方基本上只能“靠天收”。极端天气频发和水利建设不足对中国粮食安全已构成新的威胁。水利基础设施建设不仅事关城乡供水安全，而且对提高农业综合生产能力、保障民生意义重大。我国灌溉对于农业生产和粮食安全保障具有比其他国家占有更重要的地位。要有效增强防灾减灾能力，确保人民生命财产和农业生产安全，关键在于加大投入、健全机制，加快完善水利基础设施体系。

二、农业水利设施投入不足的原因分析

（一）中央财政对农业水利设施投入整体不足

水利设施具有公共性、公益性及投资回报周期较长等特点，属于公共产品的范畴。通常情况下，公共产品供给无外乎政府供给和非政府供给。西方公共产品理论认为，公共产品的供给应该主要由中央及各级地方政府承担，中央及各级地方政府从强制性的税收收入中进行预算安排。在我国，城市公共产品就主要由各级政府提供。而在广大农村，各级政府供给的公共产品则相对较少，尤其是在经济欠发达地区，受公共财力限制，许多应由国家提供的公共产品都供给不足，特别是以农村最基本的生产性公共产品—水利设施来说，国家投入非常有限。从表1中我们还可以看到，虽然国家财政用于农业支出的绝对数额在不断增加，但财政农业支出在财政支出中的比重却相对下降，六七十年代国家财政用于农业的支出大多在10%以上，2000年至今，基本徘徊在9%以下，意味着农村公共产品投入逐年减少。

（二）县乡财政困难，限制了基层政府的投入能力

现行分税制带来的省级以下政府财权和事权的不协调，对农业水利设施投资产生较大影响。分税制改革后，中央财政收入占全国财政收入的比重为50%以上，加上省级那一块，两者的财力比重之和超过60%占有绝对支配地位，而县乡两级基层政府财政收入比重仅有20%左右。靠20%左右的财政收入应付日常开销就比较困难，更不用说公共与民生建设了。在现行体制下，地方要想发展主要依靠上级政府的财政转移支付和债务。由于转移支付体系以及预算体制本身存在的制度缺陷，上级政府的转移支付对基层政府来说一般难以满足需要。在此情况下，相当部分县乡政府由于缺乏可支配资金，根据当地需要提供公共产品的能力十分有限。而现实情况是：由县乡两级政府承担农村公共产品供给的主要支出责任的局面难以改变，这就使得农业水利设施投资不足的矛盾更加突出。从表2可以看出近几年地方财政支农支出占总支出的比重呈下降走势。并且在预算执行过程中出现截留、挤占、挪用支农资金，这就从总量上削减了地方财政支农的规模。加之乡镇自筹统筹资金的投入也有所下降，因而导致农业水利设施投入的普遍不足。

（三）农户参与农业水利设施投资意愿不强

农业水利设施是农业、农村、农民的“血液”。农业水利设施短缺是与农田水利供给的个体化密切相关。如果说对于农业技术和和信息服务，农民的个体化都难以供给的话；那么，对于农业水利建设，农民的个体化就更难以供给。因为农业水利设施属于资本密集型产品，需要大量的投资。农村税费改革后，一方面，随着非农产业经济的快速发展，农民就业范围在逐步扩大，出现农户对农村小型水利工程投劳投工的大幅度减少，尤其是“两工（农村劳动积累工和义务工）”，的取消，使农户劳工投入出现了明显下降；另一方面，原来由乡统筹和村提留开支的“农田水利基本建设”等公益事业项目所需资金，不再固定向农民收取，采取“一事一议”的筹集办法。可现实情况是，“一事一议”实际发挥的作用非常有限，很难在农村生产性公共产品供给方面发挥有效的作用。其原因主要是农民出于自身经济理性的考虑，导致内部自我协商的交易成本和组织成本过高，实际操作难度大。由此可见，税费改革后，由于农民自身经济性的萌发和政策设计的缺陷，导致农村“一事一议”式的农民自我供给模式很难在农业水利设施建设方面担当重任。

三、政策建议

（一）建立中央财政支农资金稳定增长机制要使有限的公共资源在中央和地方之间实现优化配置，关键是立法保障中央财政支农支资金的“两个比重”，即支农资金占中央财政总支出的比重、当年新增支农资金占当年中央财政新增支出的比重，保障中央财政用于支农的资金占财政总支出的比重逐年有所提高，从而建立起中央支农资金的稳定增长机制。

（二）规范和加大中央对地方一般性转移支付首先，中央对地方一般性转移支付额度要以立法的形式确定下来。其次，一般性转移支付的分配应标准化。国家应从优化支出结构、减少和杜绝腐败、着力加快水利建设，切实解决农民的实际问题，削减部门支配的财政专项资金，整体打包，分配到县乡政府。国家支农转移支付资金“整体打包”给地方政府以后，各部门由主要的财政资金的支配者转变成规划者、监督者这就可能促使中央、省、市各级、各部门可以更好地指导和监督，促进政务公开，从源头上防止腐败。地方政府可以统筹使用财力，在各级各部门的强力监督下，发挥财政资金的最大效用。

（三）充分调动农户参与农业水利设施投资的积极性改善农村的水利条件，除了国家必须把大中型水利工程项目纳入国民经济和社会发展计划，增加资金投入，尽快建成发挥作用外，另一个很重要的方面是把农民的积极性调动起来，管好、用好现有农村小型水利工程，投资兴建更多的水利工程，使农村各种零碎的水资源得到充分有效利用。为此，必须做好以下工作：

第一，尊重农民自主意愿，完善民主决策机制。要实现公共产品最优供给，就必须与农村居民的需求有机的结合起来，实现公共产品交换与生产的帕累托最优。为此，必须建立充分显示农村居民需求偏好的“自下而上”的农村公共产品供给决策机制，使多数农村居民的需求意愿能够充分表达，满足农村居民对公共产品的迫切需求，实现农村公共产品的“按需供给”。这是调动农民积极参与农业水利设施投资的前提。

第二，制定并实施各项优惠政策，综合运用税收、补助、参股、贴息、担保等多种手段，给予农户及其他投资者优惠，继续完善“民办公助”“以奖代补”等政策措施，拓宽农业水利设施投资渠道，缓解资金投入农业后不能有效地转化为利润的现实，确保资金投入的可持续性。