我国土地制度改革思路

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一、土地制度的重要性

在现代化过程中,农业劳动力转移是一个必然趋势,改革开放以来我国农业劳动力转移有加速的迹象。我国农业劳动力的比重从1952年的83•5%②下降到1978年的70•5%,至1998年这一指标下降为47•5%。农业劳动力转移是经济发展的重要标志,也是我国经济政策的重要目标。根据刚刚制定的经济发展第十个五年计划,从2001年到2005年的5年中,中国将有4000万农业劳动力转移到现代部门。这个数字超过以往任何时期。同时,从这个五年计划开始,中国将实施城镇化战略,提高城镇化水平,转移农村人口,并逐步建立市场经济体制下的城乡关系(朱基,2001)③。而要达到这些目标,农村和城镇相配套的制度改革是不可避免的。农业劳动力转移意味着农村人口大规模地转变为城市人口。从现实情形考虑,单单农村或单单城市的制度改革都不足以适应这一大规模的人口转变。农村和城市必须同时做出相应并且相互配套的制度改革。为了建立一个适应农业劳动力和农业人口转移,适应城市化的制度体系,我们不但需要改革现行的城市户口制度、企业制度和劳动制度④,而且需要对现行的农村制度进行相应改革。在农村经济和社会制度内,土地制度起着基本作用。在20世纪70年代末、80年代初的中国农业改革中,土地制度最先发生变化,从集体使用改变为家庭使用,其他制度很快出现了相应变化。由于土地制度的重要性,本文将仅仅讨论农业土地制度为适应农业劳动力转移所需要的改革。

二、现行农业人口转移与土地制度的关系

根据我国现实情况,农业劳动力转移可分为三种途径,即正式途径、非正式途径和非法途径。所谓的农业劳动力转移的正式途径是指公开的、正式的,符合国家和政府有关政策和条件并通过严格审批手续的途径。该途径的主要形式是参军、进入高等院校、土地征用、特殊行业招聘以及随亲属迁移等。这种途径的主要特点是:(1)转移速度慢,我国每年不足百万人⑤;(2)不适用于大量普通农民;(3)依赖行政,不符合市场经济规则。所谓非正式途径是指没有得到政府正式承认的,即上述正式途径以外,但又不违反国家现行法律法规的途径,包括农民就地转移,如进入乡镇企业或其他非农就业以及进入城市打工。通过这种途径实现的农业劳动力转移,虽然事实上已由农业劳动力变为非农业劳动力但名义上仍然是农民。由于没有得到国家正式承认,他们通常不能享有与正式途径转移所拥有同样的社会和经济地位,通常在就业、医疗、市政设施利用、子女入学等多方面受到不公正待遇。这种途径的特点:(1)速度快,每年达2~4千万人,中国仅在1998年就转移了约3700万农业劳动力,其中乡镇企业新增就业3104万人⑥,进入城市就业约579万人⑦;二是适用于普通农民;三是符合市场经济的规则,参加这种途径进行转移的劳动者根据利益导向和竞争原则。由于正式途径狭隘,非正式途径无法改变农民身份,因此,社会上广泛存在着利用非法途径转移农业劳动力的动机,例如私下买卖农转非指标等。

比较上述三种途径后,可以说,适合中国大规模地转移农业劳动力的方式是拓宽正式途径,即承认目前的非正式途径为正式途径,这样才可能彻底地杜绝非法途径,实现农业劳动力的有序转移。要实现这一点,现行农村的土地关系必须做出相应调整。中国农村自从实行了土地集体所有制以后,人口转移和土地制度的关系在实践中表现为:1•通过正式途径转移的情形:(1)农业人口转变为非农业人口,转出人口自动失去了对农业土地的所有权,并且得不到任何补偿。(2)他们同时自动地、无代价地获得了享受政府为非农业人口建立的劳动制度和社会保障制度资格。2•通过非正式途径的情形:(1)农业人口转移到城市,但还没有正式转变为非农业人口。这种虽然转移但尚未转出的人口仍然保有对农业土地的所有权,一般情况下也仍然保有其使用权。(2)他们不能利用政府为非农业人口建立的劳动制度和社会保障制度。比较一下两种转移途径的区别,从农民的角度观察,可以发现正式途径转移的人口虽然放弃了农村的土地,但在城市获得了利用相应的劳动制度和社会保障制度的资格。不过,由政府负责的劳动制度经过改革,已经有了实质性变化。政府实际上不再保障城市劳动力就业。因此,这方面意义已经不大。意义很大的是社会保障制度。作为城市人,他在生活没有任何其他着落的情况下,可以从政府获得补贴,这一保障今后仍然会维持,甚至会强化。中国现行农村的土地制度,正好也保障了每个农民的生活着落。这种状况,随着农村土地使用权的变革,尤其是包产到户的推行更为明显。然而,当农民转出为非农民,由于他从土地上获得的保障收入在大多数情况下没有国家提供的保障高,况且前者风险亦大,所以他们愿意放弃其土地所有权而获得政府提供的社会保障。但事实上,现行的制度下,那些通过非正式途径事实上已经实现转移的农民,因不能得到政府的正式承认而仍然保持其在农村土地的所有权并依赖土地作为其最基本的生活保障。

近10年来,中国大多数从事非农产业的农民是属于非正式途径转移的。这种情况对于农村经济的发展,尤其是土地规模经营极为不利,因此有必要改革这种情况。一种是最直接的方式就是正式承认他们非农劳动力的身份。正式承认他们非农业劳动力的主要困难是如何将他们纳入社会保障体系。因此,我们考察农业土地制度和社会保障体系的关系。对此,我们先分析以下两个案例:案例一:在上海郊区,一些农民集体组织把土地租给城市企业、仓库等,取得租金。这些农民则在自己的企业或乡镇企业上班。他们也种田(利用业余时间等),他们的收入主要来源于非农业。由于(1)他们经济上完全有能力支付社会保障费用;(2)如果他们不支付社会保障费用,他们在市场上的竞争地位就明显优越于近在咫尺的城市人,这就违反了市场的平等原则。如果把他们算为城市人,纳入城市的社会保障体系,他们实际上便有了双重保障:土地的和政府的。由于他们有企业,纳入正式社会保障系统既是必要的,也是可能的,而且也符合未来发展方向。由此可见,他们的土地保障就是一种需要改革的保障了。案例二:在现行的农村土地制度下,如果一个只有30户120个人口的集体经济组织中,一户通过正式途径转移为城市人,该户的土地将无偿地成为目前只有29户的集体所有。我们思考这一逻辑:如果现在的非正式途径被承认为正式途径,如果农民大规模地转移为城市人,如果在20年或者30年以后,集体经济组织仅仅剩下3户农业人口了,这3户人将是原先30户集体所有的土地的所有者。那时候,这3户人组成的组织能够算是集体组织吗?假如又有一户甚至两户转变成非农业人口,那么,剩下的两户或者一户还能够称为集体吗?那时的所有制能够称为集体所有制吗?这两个例子表明,在农民大规模转移的背景下,现行的农村土地集体所有制必须重新思考。这两个例子同时也表明,现行用于正式转移途径的无偿放弃农村土地所有权以交换城市户口和社会保障制度的做法必须重新考察。所以,在农业劳动力转移过程中,农村制度和城市制度一样都需要改革。

三、改变农村土地所有制的一些设想

根据以上讨论,农村土地制度发展有以下几种可能性:

1•合并农村集体单位,逐步扩大集体所有制单位的规模

从长期来看,随着农业劳动力的不断转移,农业人口将会不断减少,原有规模的集体单位将会逐步萎缩甚至消失,正如案例二所描述的那样。为了维护土地的集体所有制,当农业人口转移到一定阶段,就要求重新进行集体化,即合并原有的集体单位,扩大集体所有制单位的规模。目前在一些地区开展的“撤组并村”就有这样的含义,尽管其目的是为了减少农民维持村、组干部的经济负担,适应农村费改税的改革。由于农村土地的所有者集体不是组就是村,撤组并村实际上是在扩大集体所有制的规模。比如说两个各有30户农民的组合并成一个大组。这种做法虽然能维护土地的集体所有制,在一定程度上适应农业劳动力转移,但存在着许多难以克服的局限。首先,集体规模的扩大是有限的,很难想象能够扩大到一个乡、一个县是一个集体,那就成为这个乡、这个县的全民所有制了;其次,任何一个所有制单位都拥有自身的生产资料,通过任何方式迫使两个所有制单位合并,都将是对其所有权的侵犯。但如果让农民自愿合并,则由于各集体的人均占地比例不一致,这种合并将难以出现;其三,经过一定阶段就重新进行一次集体化,不论对社会,还是对农民个体都带来巨大的交易成本。

2•土地的私有制

由于在农业劳动力转移的过程中,一个集体的土地最后将实际上演变成一、两户农民个人的土地,所以,如果不对现行农村土地制度加以改革,从长期来看,中国农村可能会走向实际上的土地私有制。仔细考察这种过程,不难发现这种演进方式可能带来明显的局限性。其一,转移出去的农民将不愿意放弃土地权利。他们在主要从事非农产业的同时将尽可能保持自己的土地,并不会对土地进行必要投资,这对提高中国农业产量不利。其二,由于上述原因,将造成耕地规模不经济,有可能出现日本那种小规模经营,农业生产率不高现象。其三,尽管上述情形在短期内不会出现,但从长期考虑,土地将出现集中趋势,并出现大地主阶层,到未来一定时候,中国可能还会出现大土地制度变革。

3•土地的国有制

解决农村制度问题的最根本、最彻底方式是土地国有制。这可以通过人大决议、修改宪法等方式,直接宣布农业土地实行国有制。从中国的现实情况和长期发展来看,农村土地实行国有制具有必要性和可行性。首先,实行农村土地国有制后,一个或一户农民离开农村、进入社会保障时,他或他们所使用的土地就交给国家。然后由国家转包给其他农民。这样产权关系清晰,操作简单,同时国家还可以根据各个不同时期的经济状况进行灵活调节。其次,当明确国家为土地所有者后,对所有耕种和使用土地的个人或单位收取租金,通过租金来调节土地的供求关系,符合市场经济的操作规范,同时,租金将成为十分有效的调节工具。再次,根据目前的中国现实,实行土地国有制,农民已具备应有的心理基础。据一项调查表明,一半以上的农户认为土地是国家所有的,只有13%的农户认为土地是集体所有⑧。这说明国家宣布实行土地的国有制,不会有很大的阻力。事实上,中国多年来实行的农村土地集体所有制,其管理和操作方式均类似于国有制和全民所有制。同时,前面的分析表明,现行的农村土地集体所有制,从长期来看,随着农业劳动力的不断转移,若不进行相应的集体化,最终有可能走向土地的私有制。由此可见,现行的土地集体所有制,从长期来看是一种不稳定的所有制。与其说,经过一段时期就进行一次集体化,不如一次性地、彻底地实行国有化。这样可避免一次次集体化所带来的社会成本,更有利于我国的长期经济发展和稳定。

四、对现行农村土地集体所有制的进一步考察

为适应农业劳动力转移和城镇化的需要,许多现行的农村制度必须加以改革。然而改革首要条件是对现行的农村制度有全面和彻底的认识。在农村制度体系内,起决定性作用的是土地制度。按照法律规定,中国农村现行土地制度为集体所有制,即农村土地属于由组成为村或生产组的农民集体所有。从实践上看,中国农村土地制度的主要性质可以大体描述如下:

1•土地在地理学上被分割为一个一个的社区单位,由生活在其上的农民所有。我们从21世纪的起点上开始考察,土地的社区分割是历史决定的,并且相对固定。社区农民基于人口学理由(婚嫁等)可以在不同社区间流动,但土地所有权不能在社区间流动。因此,中国农村的土地所有制更象某种社区所有制。

2•一个社区内的农民组成行政性的社区组织,对土地行使公共所有权。这就是法律上认定的拥有土地所有权的农村的村或组。

3•由于历史原因(现行的行政组织是由先前的行政和经济合一的演化而来,演化过程中并没有分开这两种关系),现行的行政组织还大量承担着纯粹经济性事务,所以现行行政组织又同时保持着农村经济组织的职能。因此,虽然法律上和政府基本政策上已经不再有政社合一的说法,但农村基层组织仍然保持着政社合一的基本性质,并且往往首先被视为一种经济组织。

4•中国农村土地的社区所有制表现在农民首先是作为社区成员,才成为经济组织成员,而不是作为劳动力或其他生产要素的所有者,通过提供这些要素而成为集体组织成员的。同时,由于所有农民人口包括老人和孩子都是社区成员,所以他们都拥有对社区土地的一份所有权。至于他们是不是或者在何种意义上是不是集体组织的成员,法律上和理论上似乎都还没有澄清。

5•农民不但因为自己由生俱来的社区成员资格而可以成为与该社区在社会地理上同一集体组织的成员,而且必须成为集体组织成员。这种“必须”在时期来自于中国的人口管理制度和社会保障制度。国家用这种形式保障了农民从某个生产组织内获得基本生活资料的可能性。在制度解体后的农村中,这种“必须”则根源于集体经济性组织和社区行政性组织的同一性。

6•根据前面的逻辑,一个农民脱离社区便意味着他丧失了土地所有权。由于土地权利在社区间的不可转移性,他既无权带走他在这个社区的土地所有权,也无权要求该社区给予其他经济补偿。这是社区所有制和集体所有制的一个重大区别。在后一种制度下,至少补偿在理论上是成立的。

7•作为行政和经济组织同一的村或生产组把土地分配给个别农民耕种。分配方式与市场机制不同。农民虽然要为使用土地向“集体组织”缴纳一定费用,但这些费用不能视为地租。从这个意义上说,农民无偿地获得了土地的使用权。中国农村土地集体所有制的这样一些性质,显示出个别农民和直接掌握土地所有权的组织之间的关系,类似于个别公民和国家的关系。国家是由生活在一定地理范围内的一个个公民组成。国家拥有的全部生产资料属于这些公民集体,而不属于任何一个个别公民。个别公民没有权利因为自己离开这个国家或被这个国家剥夺了公民权而要求获得国家拥有的生产资料中属于自己的那一份,也没有权利要求获得其他形式的补偿。

所以,国家拥有的生产资料是属于所有公民“公有的”,而不是他们“共有的”。国家作为一个对内对外的财产所有者,其财产不是每个公民一份一份财产的集中,而是所有公民以平等的权利共同拥有的财产的统一。因此国家的财产对非本国公民不具有可分性,其中很大一部分如土地和自然资源对本国公民亦不具有可分性。公民不能因为自己在国内即将死亡或自己前往外国而要求使用或把自己也有一份的国家财产转入到个人名下。比较一下农民的情形,显然,“在中国农村,所谓的集体,不是个体的总和,而是另一个更高层次上的总体。土地属于集体所有,而不是全部个别成员所有的总和。简单地说,土地是属于集体“公有的”,而不是集体成员“共有的””(胡景北,1998)⑨。在实践中,农民不管是因为死亡,还是因为获得非农业人口的身份而离开了社区都没有权利要求带走或转让自己的所拥有的那一部分土地的所有权。当然,获得非农业人口身份但没有离开社区的人也必须放弃自己的土地权利。这里的原因在于前面指出的:一个人在获得非农业户口的同时也被纳入国家对非农业人口的特殊社会保障系统,从而不再需要并且也不再能够享受以土地权利为基础的农业人口社会保障系统。

以上分析表明,现行的农村土地制度实行的是一种规模较小社区所有制,其性质是公有制,并非以生产资料为基础的共有制或合作制。现行的土地集体所有实质上是小范围的土地公有制。然而作为公有制,它必然带有公有制与生俱来的产权问题。因而也同样面临着与产权相联系的制度改革问题。而这种改革正如前面的分析所言,土地的国有制将是一个可行和现实的方案。以上的分析同时还表明,农业劳动力转移以后,不论是按照现行农村的土地制度,还是根据与农业劳动力转移相应的农村制度改革的需要,已经离开农业的农民都不应该再以土地作为其生活的最后保障资料。因而,我们提出当农民离开农业而进入非劳动力行列后,即使他们是通过非正式途径进行转移的,政府必须将其纳入与其他非农业劳动力同等的社会保障体系。只有这样才能真正解除农业劳动力转移过程中的后顾之忧,有利于农业劳动力大规模地转移。同时,消除目前大量已经转移的农民仍不能放弃土地并使土地不能有效利用的现象,促进农业的进一步发展。