清末农业振兴及商部创立

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一

清朝末年,随着清王朝自身的衰败,中国传统农业开始日趋衰落,已陷入前所未有的困境。这种困境首先是传统经验型农业的内在缺陷所导致的必然结果。长期以来,中国农业的发展主要表现为广大农民经验技术知识的积累、丰富和改进,整个社会的文化格局是“学者不农,农者不学”。当历史推进到近代,由于农民文化水平低下,农业生产中的劳动力素质与以前相比,几乎没有多大改变,广大农业劳动者掌握的农业生产技术,仍停留在以经验为基础的传统农业技术上。特别是到了清末,传统技术体系的潜力已发挥到了极点,靠经验农学再也不能促进农业的发展,因而农业的增长,只能依赖劳动力在总量上的扩大和耕地面积的扩展。中国近代随着人口的增长,劳动力在总量上是扩大了,但这个总量的扩大并没有促进农业的发展。相反,在增加的劳动力总量中,已形成相当数量的剩余劳动力,从而变成农业生产发展的巨大压力。中国进入近代之初,全国耕地面积约15亿亩,此后很长一段时期内耕地面积没有多大增加,而人口却增长很快,乾隆十八年(1753年)1亿多,到咸丰元年(1851年)已增至4亿[1]。这使得本来就存在的人多地少的矛盾更加尖锐。

再者,由于广大农民贫困而无力对农田进行用养结合,加上近代长期水利失修,森林滥伐严重,耕地的质量是普遍下降的。如当时农民所用肥料主要为粪肥,因“农民太穷,除了一头驴、一头牛或一头猪以外,无力豢养更多的牲畜。很多农民,连一头牲畜也没有,因此只有很少肥料,或者没有肥料施在地上。”[1]由于肥料的缺乏,地力日益枯竭是农村土地的一个自然趋势。这从农田单位面积产量下降的趋势也能说明,据一些资料表明,清末的粮食生产,其单位面积产量水平,就一直不如乾隆、嘉庆时期高,从1840年至1900年各省夏秋收成,都比历史上最高收成份额要低得多,一般只及其五到八成[1]。由此可见,在劳动力和耕地这两个农业生产最重要的投入要素方面,劳动力数量相对过剩而质量没有提高,耕地不足且质量下降。加以灾荒频仍,农作工具简陋,生产方式落后,中国传统农业已丧失了发展潜力。与此同时,由于鸦片战争后,中国一步步沦为半殖民地半封建社会,中国农业作为半殖民地经济的重要组成部分,也逐渐被卷入世界市场,并面临着日益增加的国际市场竞争的压力。特别是在甲午战争后,随着半殖民地程度的加深,中外贸易的基地约开商埠和自开商埠的增加,门户进一步大开,中国完全被纳入世界市场。

此期,西方各主要资本主义国家已相继完成第二次工业革命,农业和农产品加工业有了飞跃的发展。而中国农业和农产品加工业却停滞不前,同西方发达国家的差距越拉越大,在中外贸易关系上处于更加不利的地位。例如,丝茶在中国对外贸易中占有极其重要的地位。1867年中国出口商品总值为5215万两,其中丝茶值为4587万两,占总数的82•95%,1873年出口总值为6945万两,其中丝茶值为6053万两,占总数的87•17%。但到19世纪90年代,由于印度、锡兰、日本茶的竞争,华茶在国际市场上备受排挤,茶利日渐枯竭。而中国丝也受到日、意、法等国的竞争,以致“出口之数锐减”。到1893年,中国丝茶的出口值为5634万两,其出口额在总出口额中已下降到48•31%。[2]又如棉花,美国南北战争时,华棉销场最广,以后渐无起色。1904年,出口棉花值银24811595两,1905年12029236两,仅两年相较,就减少12782359两。主要产棉国美国、印度、埃及,“皆为华棉劲敌”[3]。

中国丝、茶、棉等主要传统出口农产品在国际市场上越来越受到国外同类产品的严重挑战。农业生产的日趋衰微和西方的经济冲击,使得以田赋为财政收入主源的清政府陷入国用匮绌的窘境。而“农务为富国根本”,因此,朝野内外一些有识之士希望由“专董其事者”“妥筹办法”,“竭力提倡”,来振兴传统农业,“以植富强之基”。如早在19世纪80年代,郑观应就建议:“我国宜派户部侍郎一员,综理农事,参仿西学,以复古初,委员赴泰西各国讲求树艺、农桑、养蚕、畜牧、耕种、化瘠为肥一切善法。”[4]陈炽也在《讲求农学说》中指出,中国农业的水利、种树等“宜设立专官,认真经理,乃能创兴大利”[4]。到时期,针对中国农业落后状况,康有为在《请开农学堂地质局折》中提出:“古者有大农官,唐宋有劝农使,外国皆有农商部”,建议清政府立农商局于京师,而立分局于各省,“以统率之”[5]。以上主张反映了有识之士“农政有官”,由政府来直接管理农业的愿望。在上述舆论推动下,光绪帝于1898年农历7月上谕:“中国向本重农,惟尚无专董其事者以为倡导,不足以鼓舞振兴,著即于京师设立农工商总局,派直隶霸昌道端方,直隶候补道徐建寅、吴懋鼎为督理。

一切事件,准其随时具奏。”[5]这道上谕不久,清政府就在京师设立了农工商总局。这是中国首次出现的具有近代性质、专门掌管包括农业在内各项实业的中央行政机构。可惜由于变法很快失败,农工商总局昙花一现后被裁撤,没发挥多大作用。1901年9月,两江总督刘坤一、湖广总督张之洞会奏变法,指出汉唐以来,皆有司农专官,请清政府在京专设一农政大臣,掌考求督课农务之事,要求“立衙门,颁印信,作缺额,不宜令他官兼之,以昭示国家敦本重农之意”[6]。1902年,直隶总督袁世凯也奏称:“欧美、日本以商战立国,而于农业、工艺精益求精,经营董劝不遗余力”,因此,中国应学习这些国家“尤注意于农务,专部以统之”的经验。[7]同年10月,奉命外出欧美、日本考察商务的载振归国,向清政府提出设立商部,以加强对全国农工商各业的统一指导。在诸多舆论的催化下,1903年9月7日清政府正式在中央设立了商部衙门。规定商部分设四司,即保惠司、平均司、通艺司,会计司。其中,平均司就是专司与农业有关的如“开垦、农务、蚕桑、山利、水利、树艺、畜牧一切生殖之事”的农政机关。[8]至此,清政府中央有了以筹划振兴农业为旨归的统一领导机构。

随着立宪运动的展开,1906年清政府拟订内阁官制,将商部正名为农工商部。部下设农务司、工务司、商务司、庶务司四司。改原来商部的平均司为农务司,专司农政,并将“旧隶户部之农桑、屯垦、畜牧、树艺等项”,“旧隶工部之各省水利、河工、海塘、堤防、疏浚事宜”均划归农务司管理。[8]这样,清末农业管理开始初步走上职能化、专门化的轨道,为农业的振兴提供了制度和行政方面的合法性基础。

二

商部是管理全国实业的行政机构,在设立后的几年间,大大加强了农业行政管理,开展了较为广泛的农事活动,在振兴农业方面发挥了应有的职能作用。主要表现在以下方面:第一,调查农情。调查农情的目的在于了解农业经济概况,以供改良农业之参考。传统社会并不注重此项工作。商部成立后,为改进农业生产,就一直非常重视农情调查,以为“必须广为调查,庶足以收整齐利导之资”[9]。所调查的范围很广,在地域上涉及国内外,在对象上具体到农业的多个方面。主要为:(1)调查地亩。1903年10月,商部令对全国土地进行摸底调查,主要调查各地“山地若干,水地若干,熟地若干,荒地若干,已垦而未成熟之地若干”,并令各省督抚通饬所属州县编造地亩册,将熟地列为一册,官荒民荒地各列一册,绘图帖说汇报商部,以作为制定垦荒措施的依据。(2)调查土宜。对于各地土宜状况,商部令各地要详细调查,并咨请各督抚通饬各州县,通过实地调查,编造土性表,将某地宜于某种作物,某种作物宜于某用,某地种植情况,某地尚待试种情形,各列一表,附说略汇报商部,以便“实力劝导,广兴艺植”[8]。(3)调查土货特产。1907年,农工商部刊发调查表颁发各省,令将各地土货特产“何为大宗,何为上产”,“何者宜行销内地,何者宜贩运外洋,何者宜设法维持,何者宜竭力提倡”,调查清楚后,“著为略论,填诸表格,用备采择”[10]。

1910年,农工商部又命各省调查各地特产之品,如南方之米,北方之麦、高粱、黍、稷,东三省之豆,四川之玉蜀黍,江西、福建、安徽、云南、湖南之红茶,浙江、四川、安徽之绿茶,浙江、江苏、四川之蚕丝,江苏、湖北之棉花,广东、福建之甘蔗等,“每年出产若干,输出若干,报部存案”[11]。(4)进行棉、丝、茶业专项调查。为振兴棉业,农工商部先从调查入手,除通饬各出使大臣转饬商务随员,详细调查该国棉花种类、种植成法外,还咨请各省将全境棉业详细调查,主要调查所属地方,土性宜棉者若干处,产棉之地若干亩,岁收平均之数,亩得若干量,以何属为最多,以何区为最良,以何种为最佳,以及历年收歉分数,衰旺原由等,分别汇报到部[12]。农工商部在刊布农情调查表时,还专门将丝、茶两项另立一表,颁行各省,奏请饬令各省将丝、茶统计事宜一律填清送部,以备汇成总表[13]。商部通过广泛调查,大体上掌握了各地农情,对于制定一些较为可行的兴农措施,无疑会起到积极作用。第二,重视垦荒种植。商部对垦荒非常重视,以为“振兴农政首重垦荒”,多次奏请朝廷通行各省督抚,将所属荒田招民垦种。如1903年,商部在《奏请通饬各省实力振兴农务折》中,就要求各省将军督抚通饬所属,将从前封禁之山,一律驰禁,对未垦之地,要广为开垦。同时,商部还劝导各地相其土宜,广兴种植。1906年底,农工商部又通知各省督抚招民垦荒,并建议对新垦荒地,一切税敛之法10年内暂行优免,俟开垦成熟后,再行从宽议定,“以示体恤,而广招徕”。1909年4月,农工商部奏准颁行《推广农林简明章程》22条,规定了垦荒和发展农林的具体办法,如将推广农林酌分官办、民办和官民合办三种方式。同时规定,如有绅商招集股款,设立公司,筹办农林,应准其指定区域,承领官荒,收买民荒,由地方官填给印照,准令开办。有农民承领荒山者,亦一体给照准办。凡绅商、农民筹办农林,如有资本不继,周转困难,地方官查明并无混弊,应酌拨公款量与补助。绅商、农民筹办农林卓著成效者,即应从优奖励。农工商部还将推广农林事宜列入地方官考成,分别优劣等差咨部备案,对“切实办理者择优奏奖,敷衍塞责者或并无报告者,指明严参”[14]。农工商部对一些省份的垦荒还具体指导。如广西荒地极多,且土壤肥美,地宜稼穑,农工商部就多次通饬各省劝导商民赴桂垦荒,还会同度支部制订招商开垦优惠办法,规定“任商人择定地段,给以照据,宽以升科”[8]。

对于人地矛盾非常突出的省份,其荒地开垦情况,农工商部更为重视。如山东人稠地狭,农民每年赴东三省佣工者不下数十万,且赴非洲开矿及巴拿马挖河者亦不下数万,皆因本省之地不足以自养,故不得不谋食他方。农工商部查得山东荒地甚多,而农民不敢私垦,官方又不知提倡。单县一带旧黄河淤地一二百里,一概荒废;沂水县亦有甚多官荒。贫民并非不想垦种,只是由于官荒之故,一经开垦,难免吏役讹索,又恐费力将地开好为地方官收回,或升立重科,故无敢私垦者。于是,农工商部电咨山东巡抚派员分往查勘,要求妥订章程,“迅即招垦,以收地利”[15]。以上这些必会推动各地荒地的垦辟,促进垦殖区农业的发展。第三,改良棉业。棉业为土货大宗,到清末,随着英、美、日、印等国棉货日益精良,中国棉业未免相形见绌,据当时每年关册所载,中国进口各种棉纱布匹绒货等项,岁值银至15000余万两,“漏卮之巨,令人骇叹”。因而,商部设立以来,“首以整顿土货为要义”,对“棉业一端,尤深致意”,除了重视调查外,还采取了一些其它措施。(1)引种美棉,改良棉花品种。中国原有棉纤维短,卷曲少,不适于作为近代机器纺织原料。而美棉所出之绒细韧而长,织成之布滑泽柔软,价格和产量都比中棉高出许多。为改进棉花生产,商部积极引进美国优良棉种。如1904年4月,商部从美国大批输入美棉种子,分发山东、直隶、江苏、浙江、湖北、湖南、四川、河南及陕西等省的棉农种植,促进了美棉的传播。(2)

采用新技术,改良种法。由于各地于种棉之法“大都因仍旧习”,商部迭次通饬各地“采译美利坚种棉法”,另外还派农科专门人员分往种棉各省测验气候,审察土性,辨别种类,采用泰西农学家选子、交种、培肥料、去害虫诸法,集讯乡农,实行试验。[12](3)编辑《棉业图说》。农工商部为劝导各地改良棉业,经详细考察各国及各省棉花种类,种植之法,然后“博考古今之成法,参观中外之土宜”,督饬司员悉心纂辑,列说绘图,编成《棉业图说》一书,将其颁发各省后,促进了各地的棉花改良。(4)制定奖励政策。1909年,农工商部通饬各省将种烟地亩一律改为种棉,规定如有办理完善,成效昭著之区,“准即咨报本部,酌予奖励”[16]。为鼓励改良棉花种植,1910年农工商部又奏定《奖励棉业章程》14条,规定此项奖励以能改良棉花种植,开拓利源扩充国民生计者为合格[17]。具体奖励等差有:奏奖农工商部一等至四等顾问官,奏奖农工商部一等至五等议员,酌奖职衔顶戴,奖给匾额,奖给金牌银牌执照等。这些措施,对各省的棉业改良起了很大推动作用。第四,提倡蚕桑。蚕丝为当时出口货大宗,种桑饲蚕获利丰,见效快,收益大于种植大田作物,商部对此大力提倡,除调查内地丝业情形外,还屡次咨请各省将蚕桑事宜大力推广,推动了各地蚕桑业的发展。1905年商部请旨饬下四川总督,札饬各州县设立蚕桑局,由官购买桑秧,租地插种。还严定科条,规定“地方官不认真者有黜”。凡民间田畦墙阴,皆令插桑,由官督饬里保,劝谕农民,按户之大小,地之广狭,赴蚕桑局领种,不取种资。勤植者赏,怠惰者罚,并饬令地方官随时稽查。商部还令将插桑、择种、饲蚕、缫丝诸法,取其“善美简切而易行者”,刊刻成书,由地方官遍散农民。[18]农工商部对蚕桑改良也大力提倡,1908年,农工商部通饬各省筹设蚕业讲习所。1909年,顺直京官创办蚕业讲习所,农工商部以该所“办理章程颇称完备,亟宜设法推行,广收效果”,奏请饬下各省将军督抚酌量仿办。还每年拨给经费银300两,“俾资补助”[19]。在农工商部的督促下,各地有不少蚕业讲习所成立,到1911年,江苏1处,安徽1处,江西1处,福建1处,河南2处,陕西5处,广西竟达29处。[20]

农工商部对野蚕的放养也很重视。野蚕俗名山蚕,一般放养山中柞树之上,不占耕地,不误农时,放养简单,且获利较大。农工商部以为若相其土宜,加以推广,“于实业前途洵有裨益”,于是咨行各省督抚饬属切实兴办,还要求各省将办理情形随时报部[14],促进了柞蚕业的发展,不少地方人工放养野蚕之风蔚然形成。第五,振兴茶业。由于印度、锡兰等国的竞争,清末华茶销场日减。为振兴华茶,商部采取了以下措施。

(1)制定改良茶业章程。为改良茶业技术,1905年8月,商部专门制定《改良茶业章程》,札行各商会。该章程包括种茶、地土、勤力、肥料、防寒、采摘、焙制、洁净8个部分,涵盖了茶树栽培管理、土壤培护耕作、肥料施用、茶叶采摘焙制等技术内容,由各商会刊发各茶户实施,对各地茶业的改良当有一定作用。

(2)劝设茶业公司。鉴于茶叶种植加工技术先进的印锡等国皆有茶业公司,1909年,农工商部电商各省组织一茶业总公司,以便改良一切种植烘造之法,“俾得销路日增”[21]。在农工商部的督促下,上海、汉口均设立了具有公司性质的茶业公所,江西义宁州亦设立了茶业改良公司。

(3)设立茶务讲习所。农工商部认为研究种茶、施肥、采摘、烘焙、装潢诸法,乃振兴华茶“治本探源之计”[22],于是1909年咨行产茶省份一律兴办茶务讲习所。此后,农工商部又多次饬各省劝业道设立茶务讲习所,招茶商入所讲习,还规定毕业后按其成绩给予一、二等艺士之凭照。

(4)奖赏鼓励。农工商部对于创办茶务讲习所的茶商,奏请给予奖励。并派员分往皖、闽、川、赣、浙、粤等产茶省份考查,对那些振兴茶业实力讲求卓著成效者,规定由部酌予奖赏,以资鼓励[23]。

(5)禁止掺杂作伪。华茶出口之数逐年减少,奸商作伪是原因之一,如绿叶之染色,红茶之掺土,甚至取杂树叶充茶出售。农工商部以为若“不速整顿,将来日趋日下,实与我国茶业前途大有妨碍”,于是,饬令各地认真整顿,坚决杜绝掺杂作伪之弊。如四川茶产雅州、马边、灌县等处,为川货出藏大宗,历来为藏人嗜好,但由于商人作伪,以树叶掺入其中,藏民深恶,“英始以印茶诱之,遂成互市之局,怠印茶盛而川茶日益衰,诸商渐多歇业”。为改变这一窘状,农工商部令在川省宜茶之地由“官为颁布茶种,设局收买”;并令在成都、重庆由官设立制茶厂,“以防商人作弊”。[18]农工商部还咨请上海、福州、汉口等地海关严格检查坏茶、伪茶。第六,讲求农学,劝设试验场。商部刚成立时,在《奏请通饬各省振兴农务折》中就把“立农学堂,兴试验场”,作为振兴农务之法。商部尚书载振上任伊始,就奏请通饬各省督抚“先设农务学堂以资讲习”[12]。后来,商部查得直督袁世凯在天津设立的农事半日学堂,讲肆多在农隙之时,“用意最为美善”,令各省一律仿行其法,于省会皆设农务学堂,各州县所属乡村多设农务半日学堂。由于商部的大力倡导,全国大多数省区都设立了农务学堂。农工商部还博采图籍,拟编成改良农业书籍,通行各省切实研究,藉资考镜。众所周知,中国农学如农林、蚕桑、畜牧、渔业各项事宜,“其研究精细著有成书者,代不乏人”;当时农务学堂渐次成立,“所编辑讲义及私家译著更复不少”[24]。因此,农工商部通饬各督抚传饬所属,将有关农务之著作及译件采择送部,以便汇集编辑,各地大都认真办理。其中,北洋官报局所印《农学丛书》36种,内容颇为可观,就由北洋大臣咨送农工商部,“以备采择施用”[25]。理化专修科毕业生黄某先呈农书7种于农工商部,后又续呈编译农书14种。这些图书,或博采古籍,或选辑译书,“阐明学理,参入实验,均皆条分缕析,于农学前途大有裨益”[26]。1911年3月农工商部又拟编辑《农务杂志》,采各国农事最近新法汇集成书,颁发各省“以为改良之助”[27]。鉴于“东西洋各国,举凡土质之化分,种子之剖验,肥料之制造,气候之占测,皆设立试验场逐一考求,纵人观览”,商部以之为镜,咨行各省于繁盛商埠酌设试验场,以使乡民“咸知旧法之不如新法,乐于变更”[8]。商部还身体力行,1906年于京师奏设京师试验场,所有树艺蚕桑各项均按新旧理法试验研究,“期于首善之区,借示农业模范,为广开风气,振兴实业之基础”[28]。1909年11月,农工商部又咨请各省仿照京师设立农事试验场。使研究和改良种植、培育新品种为目的的农业试验在清末受到较大重视。第七,劝办农会。饬令各地设立新式农业团体农会,是农工商部振兴农业的又一项重要措施。“各省幅员辽阔,农民散处各乡,狃于旧习,一切新理新法未由发明”,农工商部意识到,若要改变这种状况,促进农业的发展,非设农会难以奏效。若在各地遍设农会,“凡农田、树艺、蚕桑、纺织、森林、水产、山利、海界、畜牧、狩猎暨一切应兴应革之事,自不难逐渐考求,递收成效”[29]。1906年,农工商部奏定职掌事宜,即提出在各省设立农会。直隶省率先响应,于次年7月创立农务总会。农工商部当即奏请朝廷批准立案,并饬令各省一律仿办。之后,农工商部又上了一道筹办农会折,对于设立农会的重要性,农工商部在奏折中讲道:“农会之设,其要旨务在固结团体,研究实业,以期进步日增。”1907年底,农工商部又拟定《农会简明章程》23条,奏请朝廷谕允颁行。章程规定各省应于省城地方设立农务总会,于府厅州县酌设分会,其余乡镇、村落、市集等处应次第酌设分所。凡一切蚕桑、纺织、森林、畜牧、渔业各项事宜,农会均可酌量地方情形,随时条陈农工商部,次第兴办。[30]农工商部首先倡设农会,又拟定统一章程奏准朝廷颁行,对各地农会的诞生起了很大的促进作用。

三

商部主持和领导下的清末农业的振兴,推动了农业经济沿着现代化的趋向前进,成为清末社会由传统走向近代的一个组成部分,在中国近代农业发展史占有重要地位。首先,通过开展农情调查,重视垦荒种植,对于促进各地荒地的垦辟,种植业的发展,实现农业“物产日繁、地无遗利”之目标,均有积极影响。据农工商部统计,到1911年初全国新垦零星荒地73731425亩、大块荒地124处[20]。大片荒地或种上了粮食作物,或种植经济作物,或种树木,推动了农业种植业的发展。尤其是出现了一些仿效西方企业进行经营的新式农垦公司。1912年,全国已注册的171家农业公司中,就有104家主要从事垦荒种植。这些公司多以市场需要、获取赢利为目的,已明显不同于传统的小农耕作或租佃经营,或多或少地带有资本主义性质或大农经营色彩,在促进传统农业向现代农业转化方面起了开通风气的重要作用。其次,通过改良棉业,提倡蚕桑,振兴茶业,推动了商品化农业的发展,提高了棉、丝、茶等传统农产品在国际市场上的竞争力。就棉业来看,1910年中国出口棉花共1247304担,值银28141234两,“较前年增多二倍”[31]。就蚕丝看,自1903年至1912年,“十年之内,丝货出口,年年递增,白丝、黄丝、经丝、缫丝由七万二千余担增至十一万一百余担。野蚕丝蚕茧乱丝头乱蚕茧亦随而增加。所增之白丝黄丝俱一倍,经丝几三倍,缫丝三成五。”[1]华茶出口在清王朝最后几年也有明显转机。

1909年的《东方杂志》就称:“近年华茶出口颇见增盛,红茶岁达百兆磅以上,绿茶岁达四十兆以上,茶砖几及百兆磅,茶末亦有数兆磅。年来业华茶者颇有进步”[32]。1911年的《大公报》也讲“现各省茶务日见起色”[33]。这些在一定程度上挽回了利权,增加了政府财政收入,也对农户收入增加有积极影响。再次,通过讲求农学,劝设农事试验场,劝办农会,推动了农业技术知识的推广和传播,培养了一批懂得农业技术的人才,促进了种植业的改良、农作物产量的提高,促使了传统农业向现代农业转化。如到1911年,各省设立各类农业试验场约100处,成立农务总会19处,农务分会276处[20]。至1912年,全国已有各类农业学校263所,在校人数达15379人。这些促进了现代性因素向农村的渗入,增加农事活动的科学因素和科技含量,必然会引导仅靠农民直接经验积累为基础的传统农业生产技术,向以现代科学技术为动力的新技术演变。总之,作为振兴农业的领导者、倡导者,商部扮演了极其重要的角色,所推行的诸项兴农政策和措施,对于推动清末农业的改良与发展,发挥了重要作用。当然,由于当时清政府缺乏行政权威,商部有些兴农措施在颁行后,地方官或漠然视之,或敷衍了事,并不能完全得到有效贯彻。特别是中国已彻底沦为半殖民地半封建社会,又处于连年天灾和不断增长的人口压力之下,再加上财政短缺,资金困难,商部这些兴农措施的实施,必然大受妨碍,这就大大制约了清末农业的改良和发展。