乌江农业水权法律保障探究
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1乌江概况
1.1自然条件
乌江古称延江,又称黔江,是长江上游右岸最大的一条支流,发源于贵州省西北部乌蒙山东麓,有南、北两源。南源称三岔河,源于黔威宁县盐仓;北源六冲河源于黔赫章县境内,习惯上以三岔河作为主流。两源在化屋基汇合,横穿贵州省中部,在黔东北出境入重庆市,于涪陵汇入长江。
1.2流域用水现状
1.2.1用水量。乌江流域内用水主要有消耗性的农业用水、工业用水、火力发电用水、生活用水和农村牲畜用水。此外,还有非消耗性用水,主要是河道内用水。河道内用水主要用于水力发电、航运、放牧、维持河道生态环境、旅游等方面。河道内用水可以一水多用、重复利用,但是由于时空条件的限制,乌江流域有些地方河道内用水无法重复利用;河道内用水部门多,存在各用水户间用水不协调的问题。2000年,乌江流域地表水资源总量640.19亿m3,地表水资源可利用量102.23亿m3,实际总用水量为44.11亿m3,实际利用量占地表水资源可利用量的43.15%,实际用水总量还不到水资源可利用量的50%,可见流域水资源总体开发利用率不高,有相当大的开发利用潜力。按行政区域分,流域内贵州省总用水量为40.10亿m3,占全流域总用水量的90.91%;重庆市总用水量为4.01亿m3,占全流域总用水量的9.09%。
1.2.2用水结构。2000年,乌江流域农业灌溉用水量23.76亿m3,占总用水量的53.86%;工业用水量为12.33亿m3,占总用水量的27.96%;城镇生活用水量为3.06亿m3,占总用水量的6.92%;农村人口生活用水和牲畜用水量为4.76亿m3,占总用水量的10.80%;林牧渔用水量为0.20亿m3,占总用水量的0.46%。城镇用水和农村用水之比为4∶21。由此可见,乌江流域农业用水量最高,超过了总用水量的50%,其次是工业用水量,占总用水量的约1/3,林牧渔用水量最少。乌江流域农业、工业和生活用水的构成为:农业和林牧渔用水量占乌江流域总用水量的54.32%;其次为工业用水,占27.95%;生活用水占17.73%。2000年乌江流域河道外各行业用水量统计。
1.2.3乌江流域农业用水的特点。乌江流域水资源的主要特点为:一是天然水资源量丰沛,现状水资源需求量不大;二是水质较好,乌江水质总体能达到地表水Ⅱ类水质要求;三是用水效率不高、浪费现象严重,流域内用水重复利用率仅为44.3%。
2乌江流域初始水权体系的农业水权
河流取水权体系中的农业水权,即农业取水权,是指农业生产应该拥有的取水权利。在河流取水权体系中设立农业水权的必要性有3点。
2.1农业是弱质产业,农业用水易被占用农业是弱质产业,效益较低;农民是弱势群体,经济承受能力低,农业用水易被占用。近年来,随着经济的飞速发展,工业和城市生活用水急剧增加,大量农业用水通过不同途径转移为非农用途,同时工业发展引起了水污染,使得愈来愈多的流域不适用于灌溉,这些都加剧了农用水资源的短缺。设立农业水权有利于保护农业发展;国外许多发达国家都采取对农业进行补贴的政策,包括对农业用水进行补贴,设立农业水权有利于国家农业补贴政策的贯彻实施。
2.2农业用水牵涉到粮食安全水利是农业的命脉,水和土地是粮食生产的战略资源,在我国尤其如此,农作物生产中,灌溉面积上的生产占有举足轻重的地位,近80%的粮食产于灌溉农田。
2.3农业是河流取水权体系中占用水份额最多的部门农业一直是用水“大户”,因此,鼓励水资源从低效农业向高效农业转移,促进农业节水。设立农业水权将为合理规范从农业向非农业的水权转让提供条件。
3.1协商机制
3.1.1流域水资源使用权初始分配协商机制的特点。
(1)建立在民主基础上的协商。民主原则是协商机制运行的基础。协商方法不在于最后的表决或是形式上的多少,而在于利益主体能够平等交流、事先协商、反复讨论。
(2)吸收了自律管理模式的优点。所谓自律管理,也称自我管理,是一种市场监管的模式,指行业中的企业按照行规协约,实行律己式管理,以促进行业的公平、有序发展[1]。自律管理有着不可替代的地位,主要是因为相对于政府监管,它具有比较优势和特殊作用。一般说来,自律性监管之所以行之有效,主要原因有4点:①自律管理与行政监管具有互补性;②自律管理具有灵活性;③自律管理具有专业性;④实行自律管理满足了市场监管的多层次需要。在农业水权配置中运用协商机制,地方政府必然要向协商会议反映农业水资源管理的意见与建议,或提出缓解与其他行业在水资源使用中的矛盾的办法;地方政府还要协调该行政区域内用水部门、行业的关系,反对不公平竞争。由于协商各方的公平参与、相互妥协、相互让步,协商各方的自律性均有所提高。在这一过程中,农业用水户因为协商建立起一种共同遵守合约、自我约束与相互监督结合的管理模式,为农业水资源分配方案的执行创造了良好的内、外部环境[2]。
(3)农业部门和其他各部门的广泛参与。农业水资源的特殊性决定了农业水权配置是一项庞大的系统工程,涉及多个部门、不同行业,协商任务较重。乌江流域内不同部门、行业广泛参与的前提在于承认他们各自的权益,他们之间的协调和配合是公正、公平配置流域水资源使用权的必要条件。
(4)受到政府的宏观调控。对乌江流域农业水资源的分配是在政府宏观调控框架内进行的。因此,经批准的流域水资源使用权初始分配方案具有了法律效力,是行政机关的、具有普遍约束力的决定或命令,具有公定力、确定力、约束力和执行力,可以成为流域水资源使用权初始分配、调解或判决水事纠纷的法律依据。
3.1.2协商机制的保障措施。
(1)加快监测和计量等基础设施建设。科学的监测信息和监测数据是开展乌江流域农业水权配置建设的技术支撑和重要基础。应从资金上保障乌江流域农业水资源监测和计量设施建设,根据乌江流域水文水资源特点和供、用水特征,从资金上支持必要的监测断面和大型取水点新增实时监测设施和计量设施,对原有监测设施和计量设施进行配套和更新,培训监测队伍,加大流域用水的监测和计量力度。
(2)保障公众的广泛参与。为搭建农业用水户了解内情、参与决策、表达意见的民主平台,还应当建立农业用水协会,推进公众参与。农业用水协会可以参与水资源使用权的确定、水价的形成、水量水质的监督、农户用水权的保护、水市场的监督等环节。政府还可依据实际情况赋予协会斗渠以下水利工程管理、维修和水费收取的权利,形成水资源管理各个环节公开、透明的民主参与机制。总之,把协商机制引入乌江流域农业水权配置中是构建新型农业用水治理模式的需要,是流域治理从控制走向合作、逐步实现真正意义上的广泛参与的过程。构建信息畅通、平等表达的协商平台,使流域农业水权配置的政策、方法、措施、方案得到各方认可,从机制上保障了流域农业水资源分配的公平、公开、公正,有利于提高政府的调控质量。在民主协商基础上,经审查批准的流域农业水权配置方案不一定是参与协商各方的最优解,但却是较优解或妥协解,能直接带来流域农业用水效益的提高。
3.2监督机制
监督机制在乌江流域农业水权配置中具有不可取代的程序价值和实质价值。在法律规制下,建立相应的监督机制,保障流域农业水资源分配主体的平等地位,为社会主义市场经济条件下水市场的健康发育奠定了民主管理基础,这是我国流域水权制度建设的重要内容。
3.2.1监督机制的总体思路。要全面地理解和把握农业水权配置的监督内容,需要从静态结构和动态过程2个方面来考察。从静态结构来看,监督机制主要包括2个层次。第1个层次是“软”监督。“软”监督采用非强制化、非法律监督的方式,强调公众的参与。第2个层次是“硬”监督,是指法律法规所规定的法律监督方式,强调法律的规范性、强制性。这2个层次又可以划分为4项内容:一是农业用水系统内的自我监督;二是系统之间的相互监督;三是公众的监督;四是专门机构的法律监督。从动态过程来看,监督机制主要有以下3个环节:第一,农业水权配置之前的监督机制;第二,配置运行过程中的监督机制;第三,对配置后果进行监督的机制。上述3个环节构成了监督机制的基本内容。其中,第1个环节的监督机制是基础;配置过程的监督机制是关键;对配置后果的监督机制是保障。三者环环相扣、相辅相成,构成了流域农业水权配置的完整监督机制。
3.2.2监督机制的具体要求。
(1)监督主体的广泛性。要防止和减少弱监、虚监、失监现象的发生,在农业水权配置的过程中就必须把专职机构的法律监督与全体社会成员的监督有机地结合起来,形成一个多层次、全方位的立体监督网络,也即监督主体要具有广泛性。就目前我国的情况来看,监督机制体系主要由国家监督和社会监督2部分有机结合而成。其中,国家监督又包括国家权力机关的监督、国家行政机关的监督和国家司法机关的监督;社会监督既包括政党监督、人民政协的监督和社会团体的监督,也包括公民个人的直接监督[3]。
(2)监督机制手段的强制性。监督机制是一种强制力量,不管监督客体愿意与否,都必须接受主体的监督。监督机制的强制性有时虽然没有直接表现出来,但它作为后盾和一种潜在的力量,仍然具有一定的威慑作用。
(3)监督机制客体活动的公开性。实行公开原则、增加透明度、把水权分配的工作置于专门机关和人民群众的监督之下,这是监督机制富有成效的基本前提和必要条件。真正有效的监督机制总是与民主政治联系在一起的。
(4)监督机制结构的协调性。在监督机制的建设中,必须切实加强各监督机制主体之间的相互配合,注意发挥监督机制的整体效能。具体来讲,要努力做好以下几点:一是确定监督机制的核心;二是进一步明确各监督机制主体的职责权限,避免出现“监督空白”;三是构建法律监督系统联系的纽带,使其相互补充,由缺乏协调和联系的“各自为战”转变为分工明确的密切配合。
3.2.3完善监督机制。完善监督机制是提高监督机制效能的前提和基础,只有确立了完备有效的监督机制、赋予监督主体具体的监督权能,监督机制才能切实有效的运行。
(1)完善立法,继续确立和强化不同监督者的地位。由于缺乏对监督地位、对象及范围等方面的详细规定,且监督权限过小,导致机制运作状况与其所承载的功能相去甚远。因此,为了保证监督机制的效力,法律在规定监督机制主体的权力时,必须同时设定被监督者的义务以及违反这种义务可能引起的法律后果。健全监督机制的范围、手段、程序和效力保障措施,完善监督对象接受监督的义务性规定。加快立法步伐、完善法律规定,是全面履行监督机制职责的迫切需要。应适当拓展监督内容,构建完善的刑事、民事、行政诉讼检察监督体系,增强监督的权威性。
(2)建立执行过程中的监督机制。乌江流域水资源使用权初始分配方案由长江水利委员会组织实施,上下级之间,公民、法人和其他组织与政府之间,水利部与其派出机构之间,层层履行监督管理职责,促进流域水资源使用权制度的建立。
第一,长江水利委员会负责对乌江流域水资源使用权初始分配方案的总体执行情况进行监督,并具体负责流域控制性枢纽工程的水资源监测管理及省区际段面水量、水质控制监测管理,以保障流域水资源使用权初始分配制度得以顺利实施。
第二,各省水利厅应当将所在省执行流域水资源使用权初始分配方案的情况向长江水利委员会定期报告,并具体负责省区际段面、大型灌区、重要取水口来水总量与水质控制指标,严格执行取水许可制度,落实年度水量分配方案和用水计划,接受长江水利委员会的监督管理和质询。
第三,乌江流域用水户、流域公众可以通过流域公报了解本流域水资源使用权初始分配方案的制定和水资源使用权分配各阶段的工作,通过向协商会议提建议、意见的方式表达行业、地区的利益,参与水资源使用权初始分配制度的实施。
4结语
实现乌江流域的农业水权配置,必须建立和完善监督机制,这在实现水情初始分配的进程中有着举足轻重的作用;提高监督能力是发挥监督职能的前提和基础,要提高监督能力必须先完善监督机制,只有做好这2个方面,才能实现“水权分配的公平、正义”这一主题。笔者虽然从理论上提出了一些构想,但也仅仅只是一种理论上的设计,它能否应用于现实中,还需要大量的实证研究,有赖于司法资源的进一步整合和优化配置,以及人们环保意识的提升。
