农业调控错位矫正

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一、以保护农民利益、增加农民收人为基点，盆新选择我国农业宏观调控的中心目标

在市场经济条件下，如果政府不重视保护农民的利益，任凭其在市场经济的海洋中自生自灭，那就是一种极其危险的短视性的政策选择，将使我国农业发展和农民收入的增长面临新的困难。因此，政府必须把提高农民收入的目标作为构建市场经济体制过程中制定农业政策的基点，在今后我国农业政策制定中，考虑到人口增长和收人水平对农产品需求造成的压力，保证农产品供给总量的稳定增长，仍应作为一个重要的农业宏观调控目标，但中心目标更应该偏重于农民收入的提高.应把农民收入目标放在更为重要的地位‘实际上，把农民收入的稳定增长摆在农业宏观调控目标的第一位，也是社会主义制度所要求的。因为农业、农村和农民问题历来都是我国革命和建设中一个根本问题，广大农民不富裕起来，我国经济落后的面貌就无法从根本上改变，农业现代化建设的目标也是难以实现的。就目前情况而言，具有极为重要的意义。为此，今后的政府农业宏观政策的制定能否保证农民的收入稳步增长，直接影响工农差距和城乡差距及整个国民经济能否实现良性循环。一方面，农民收入长期处于停滞和徘徊状态，将会直接影响到农民对农业投入的能力，直接制约着农业对经济发展的“产品贡献”能力的发挥。另一方面，农民的收入停滞和徘徊将直接削弱农业对经济发展的“市场贡献”能力，即农业为国内消费品和生产资料提供重要的销售市场的能力。所以，政府必须把提高农民收入水平作为构建市场经济体制过程中制定农业政策的重点，应采取切实有效的措施，优先增加农民的收入。首先，农业应继续坚持建立社会主义市场经济体制的改革趋向，在改革农产品销售体制的同时，要改革粮棉油等大宗农产品的收购体制，让这些大宗农产品价格面向市场靠近。在主要农产品放开以后，政府要及时转变职能，以过去那种直接干预农业生产经营，代替市场决定农产品供求价格的方式，转向间接调控市场，稳定农产品供求，保护农民生产者和消费者的利益，创造一个既能降低农产品交易成本，又能开展公开竞争的社会经济环境。其次，建立政府对农业生产的支持体系，以减少农业生产者的成本支出。第一，建立对主要农产品的价格支持制度、粮食储备制度，政府农产品支持价格总水平应使农民在合理经营规模上能得到与农村其他产业劳动者相近的收入，使农民出售等量农产品时得到不少于上年的实际收入，同时，应结合主要农产品的国家储备制度，配套建设仓储、运输设施，能解决农产品收购难、储存难的间题。第二，对农业生产和“一优两高”农业开发实现金融支持政策。今后农村金融应逐步实行政策性金融与商业性金融分离政策，目前至少应将农副产品收购贷款和“一优两高”农业开发贷款作为政策性贷款在计划和管理上分离出来。第三，对农业资金回流的保障政策，中央和地方财政对农业的投资在明确投资职责的基础上确定合理的比重，并用立法的形式固定下来，由同级人民代表大会监督执行，农村乡镇企业对农业返还的资金，应在全面清理乡镇企业支出的基础上做出明确的政策规定，由上一级农业管理部门分别监督使用.第四，实行和完善对农业生产资料的限价政策。对农业生产资料限价，实质上是对农产品价格的变相保护.一方面政府应该建立农业生产资料供给体系，支持农用工业发展生产，增加农业生产资料的市场供给，使市场价格因供给量增加而有所下降。另一方面政府应针对某些农业生产资料的物价上涨过快而采取必要的限价措施，同时，还应根据国家的财力对主要农业生产资料给以予适当价格补贴，以帮助农业生产者降低成本，发展生产，增加收益。再次，引导农民调整农业生产结构，积极发展适应市场需求的优质农产品，以增加农民收入，各级政府应帮助农民调整传统农业发展目标，支持农民从追求产量增长向追求质量效益提高方面转变。为此，在种植业中，逐步淘汰那些无市场需求的劣质农产品生产，大力发展优质粮食品种，同时根据市场需求增加饲料粮的生产，促进畜牧、水产养殖业的发展。对于养殖业和畜牧业也要进行结构调整，即在鼓励农民利用科技不断提高饲料报酬率的基础上，降低养猪业的比重，扩大鸡、牛、羊、鱼等产品生产的比重.另外，各地农户还应根据本地资源的比较优势，重点发展“名、特、优、稀”等农产品，逐步形成“一村一品，一乡一业”的专业化主产布局。

二、确保农业宏观调控基本目标的协调，消除农业宏观调控目标之间以及实施农业政策与外部宏观环境的康擦所致的冲突。

1.明确农业宏观调控的中心目标。农业宏观调控所涉及的是一个多目标、开放的复杂经济系统，因此，政府在调控农业时，必须明确设置农业宏观调控中心目标，并且清晰地划分中心目标与基本目标之间的界限.在农业经济发展的各个不同阶段，农业宏观调控的各个目标有所侧重。在市场经济体制下，农业危机主要表现为农民收入的危机，即农业收益率下降，因此，政府的农业宏观调控的中心目标应该以提高农业收益率为核心，各种政策和措施应逐步向增加农民收入的方向倾斜，农业宏观调控其他目标首先应服从这个中心目标。因为只有围绕这样一个明晰的中心目标而构造起一整套行之有效的农业宏观调控体系，才能充分发挥农业宏观财政对农业生产的引导、调整和调节的作用。

2.农业宏观调控中心目标与其它目标相互协调。政府在出台一系列农业宏观政策时，必须考虑农业宏观调控目标的多重性和某种不相容性。由于政府、农民及城市消费者三者之间在一定的范围内都有各自的经济利益，相互之间某种冲突也是在所难免的。因此，政府在制定农业宏观政策时，必须考虑农业宏观调控基本目标之间相互协调配套。如在农业这块总量一定的蛋糕中，政府积累的多，势必影响农民收入的提高，要调动农民增加投入发展农业生产的积极性，就不能长期挤压农业，拚命压低农产品的价值。要实现国家工业化，绝不能长期维持不合理工农产品交换“剪刀差”的存在，以牺牲农业为代价来发展国民经济.为此，政府应调整经济发展方式，经济发展再也不能以牺牲农业作为代价.停止对农业剩余的抽取和对农民利益的侵害，走农业与其它非农产业协调发展的道路，在政策取向、科技开发、增加投大、制度创新和体制支持上，真正把农亚作为国民经济发展的基”益，-础产业。在战略战术上实行重点倾斜，处理好增加农民胶入与保摊农产品供始的关系，制订斑玲整套相互协调的宏邓政策来满足农业宏观调按目标多重性的容观要求女_州仁一t件‘一抓梢徐农业宏观政策的实旅与外部宏观环境…之何的摩拚，构造二个使农业持续、稳定、协调发展的宏观环境和农业经济的运行机制r•-这里具简单地提山少个改革的基本思路玉(劝农业的基础地位必须体现在各级政府的财政预算之中，中央赃政预算用于农业的比例在正常的年景不能低于扣%、华九五”期词应适当增加这个比例，以增加农业的后劲:.伺时.;应尽快制定《农业预算法减《农业投资法袅等法规条例，规定农业预算的最低份额。拐)农业税缸改革应既着眼于工农利益关系的协讶，又着力于协调农业内部不同地区、不同职业生产经营者的嗽税忱例甘在短期内，税制改革应主要在后者，尤其要减轻粮食主产区和山区开发性农业斌税，适当增加经济作物和乡核企业的税收认助信贷政策应适当向农业倾斜，尤其应保证那些有甲】农村经济发展巾长期发展昌标领昌的信贷要求。伺时要严格执行差别利率、鼓励改善农业生产条件.和采用先进农业高新技术抓幼货币政策方面的主要任务是控制植货膨旅对农用工业品价格水平的推动。降低农甩工业品生产成本，增加农用工业品的有效供给，为农民提供更多量足质优的农用生产资料甘(幻汇率政策应与农产品贫易体制改革和农产品创汇收入的再分配结合起来。二改革的方阿皮该是在政府控制出、白~总;规模的条件钾好拼大农业企业的出功权限，或完善农契结合U农工资绪合的体制，与此同时，应进份步增加农业企业出口农产品创汇收入的留成比例。另外生还应抓往当前改革的机遇，继续推进农业经济体制歌革;斌通过城市经济体制的配套和完善、进份涉促进农村体制改革的深入、创造推动农村径济发展的体制条件和宏观环境.要围绕提高农民收入、增加农产品供给、培育有秩序的城乡市场和生产要素市场，为宏观经挤调控体系的改革深化、配套和完善，确立新的经济体制奠定框架。又为理顺城乡关系，解决工农业利益矛盾，促进城乡开通，城乡一体，共伺繁荣，提供新的结合途径。

三、规范农业宏观调控的主体，实行分层次的农业宏观调控‘

农业宏观调控的主体是中央政府和地方政府。要按照精简、高效和协调的原则，正确界定各级政府在农业调控中所担任的角色，协调各级政府发展农业的着眼点和不同的预期目标。鉴于我国幅员广大，农业生产力发展不平衡，各地的市场发育程度不一，农业宏观调控应分层次进行，以利于不同地区根据.各自情况下制定相应的经济政策和调控方式。为此，，既要划清中央与地方政府在农业宏观经济管理上的职责和权限，同时又必须注意不同管理层次在行使职能方式上的差异。中央政府对农业经挤的宏观调控行为主要体现在四个方面;行政指令、法律监督、培育市场主体和参数调节。完善市场体系和农业宏观调控体系‘理顺工农、城乡和工农产品的比价关系疚这是实现政府有效调控农业的基本前提条件，其次是运用法律手段来保证政府行为的有效性和经济往来关系的顺利进行。当前迫切需要加强法规的建设，坚持以法治农，切实维护农民生产者的利益。丫科学地运用行政手段，把行政方法与法律手段和参数调节配惫使思，从理顺中决和地方财政入手，以“分税制鲤作为月标模式，合理界定中央与地方的财政别农业经济调控权限.保证地方利益与农业宏观利益的同向性和相容性。实施分税制必须保证中央财权或财力的相对集中，这是中央政府加强宏观调控，保证宏观结构趋于合理化的物质基础。中央集中的较大部分资金，应当通过对重点产粮区实行特殊补贴和转移支付的方式，体现对农业基础地位的巩固作用。在对重点产粮区实施特殊优惠政策的基础上，政府还应设立粮食风险储备基金，调集相当数量的储备粮食，以做到在灾害年景起到平抑粮食物价的宏观调节作用。在制定和实施保护农业的倾斜政策过程中，还应正确运用行政和法律手肆，对倾斜的政策起保障作用。同时，还应增加中央政府调控全国市场网络和规范地方政府行为的能力，将经济要素的配置主体，由政府转向企业和农民，加快把农业企业和农民推向市场的步伐。省级农业宏观调控的层次，应根据中央农业宏观调控的总体战略目标，制定本区域内的农业发展战略、中长期发展计划和农业资源利用开发的长期规划.根据中央宏观调控主导层的产业结构政策，按照区域专业化分工协作的原则和市场经济的效益导向，从本地区的资源优势出发，制定本地区的农业经济产业布局细则，确定本区域内农村经济的主导产业。同时，积极推进本区域农产品市场和农业要素市场的建设，发展直接面向农户的信息产业，以指导性的经济信息为微观经济主体服务。省级政府还应根据财税体制改革的分税制要求，从本地区的实际出发，在地方税种的范围内，灵活运用利率和适度增减税种，引导本地区的农村产业结构调整，促进产业结构和资源配置的合理化，使之符合中央农业宏观调控所确定的中心目标。县级农业宏观调控的重点是转变政府职能，从行政命令转向依靠经济、法律手段，协调、指导、预警、监督农业经济运行。县级政府对农业经济的宏观调控内容主要是管理职能的根本转换，通过农业社会化服务改善调控机制，通过调控强化服务砚能、首先，县乡俩级涉农部门应以多种形式为市场汉业提供各类社会化服务。实现农业社会化小各.必钾坚持因地制宜、分类指导的原则，从农i又介一筑求出发，同时，尊重农民的自主权力，使农民拥有更多的选择服务项目和内容的权力;服务要体现政府的农业宏观调控政策，休现政府对农业的支持。其次，推行农工宽~体化的建设，从根本上改革城乡经济分割、农工贸利益相互脱节、小生产与大社会相互树约的局面。县级政府应着重县级市场建设，尤其是抓农产品市场、专业市场建设。除了在市场建设的硬件，如仓储、交通、通讯、市场设施建设上有责无旁贷的义务外，更应注意在降低市场交易成本，市场和商情预报信息，防止市场波动，减少市场风险，为农户提供看得.见、摸得着的服务，促进农村经济的发展。》，

四、建立和健全强有力的农业宏观调控体系

市场经济愈发展，政府越要重视对农业的宏观调控，为了确保政府的农业宏观调控目标的实现。当前和今后一段时间必须加强对农业宏观调控体系的建设。其主要内容有:

(1)建立农业信息预警系统。建议由政府主管的农业部门牵头，计划、统计、科技等部门参加，共同建立中央、省、市、县农业信息预替系统，该系统的主要功能是:①及时准确为农业行政部门和农户提供农业资源状况、农资供求、农副产品供求、市场价格走势、农业科技新成果等方面的综合信息服务，②提供农业经济系统运行预警信息，当农业生产出现波动时，及时提出报警，为决策者调整农业政策服务。

(2)建立主要农产品价格保护系统。对于收购农产品保护价格的制定原则，根据各国的经验，保护价是依据生产成本、机会成本、贸易条件、国际价格、国际经济条件等多种因素制定的.针对我国的具体情况，我们认为，农产品收购保护价的制定，要以补偿生产成本并略低于正常年景的利润水平，同时考虑国家财政承受能力，以有利于优化农业生产结构为原则。在近期，要同国家原有定价水平作适当衔接.对于粮食收购保护价的实施范围，应当包括国家原来定购的部分和国家专项储备的部分飞这两部分占粮食商品总盈的五分之二以上，食油、棉花等保护价的筱盖范围可以有所扩大，保护的品种可以有所增加，并且逐步地向支持性价格政策过度.

(3)建立农产品价格调节系统.为了落实农产品收购保护价措施和必要的限价措施，必须建立农产品价格调节基金制度，作为政府价格调控的经济手段，用于平抑价格的过度波动.目前，我国一些地区建立副食品价格调节基金和粮食价格调节基金，做了一些有益的尝试，取得了一些成功的经验，但存在的问题也很突出。根据国内外的经验教训和我国实践情况来看，有两条必须明确，一是要保证价格调节基金的资金来源，并列入财政预算;二是只在中央和省两级设立，省以下的政府部门没有必要再设基金。

(4)建立农产品储备系统.合理确定主要农产品储备品种、储备量，增加储备设施的投入，建立中央和省两级储备网络，重点放在中央一级.因为农产品储备制度不仅可以用来调剂丰歉年之间的余缺，也可以用来调剂地区之间的余缺。对于太狭小的地区来讲，建立储备制度的作用是有限的。由于我国地域辽阔，地区之间情况差异较大，单由中央一级的储备，难以顾及各个地方的需要，而且在当前中央与地方“分灶吃饭”的财政制度下，仅依靠中央财政难以建立完备的储备体系，还需要省一级建立一定的储备，省级农产品储备用于省内不同地区之间供求关系的调节.另外，还应考虑农产品适度储备规模的确定.由于主要农产品供求之间情况有一定差异，确定适度储备规模的标准也有所不同。对自给性较强的粮油等产品储备量占总产量的比重相对小一些;商品率高的产品如棉花、食糖，其储备量占总产量的比例相对大一些。对于大宗粮油产品，适度储备规模要综合考虑生产周期长短、消费量和生产波动幅度及进出口情况等主要因素.我们认为:全国粮食储备量保持在200亿公斤为宜，不少于全国半年周转用粮;棉花储备规模保持在4。。。一5000万担左右为宜，油料储备总盘不少于3。亿斤为宜;食糖、烤烟、猪肉等也要进一步完善现有的储备制度。主要农产品的储备产区和销区都要承担一定的责任。

(5)建立对农业的五大支持系统。这是从根本上提高我国农业现代化水平和综合生产能力，提高农民经济地位和生活质量，增加农民收入的基本措施.这五大支持系统是:①农业教育、科研和技术推广系统。②农用工业生产系统，包括农业生产资料的生产和农产品加工设备两类.③农业基础设施系统乳包括对大江大河的治理、水利工程，环境保护与治理，农业资源全面合理开发与利用.④农业经济的市场环境系统，包括交通、能源、通讯、市场和市场管理设施等。⑤农业社会化服务系统，这不仅是提高现代社会化农业综合生产能力的重要条件，而且可以节约农业生产成本，提高农业的经济效益.