农业合作社立法问题探究
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学界和政府部门对农村合作经济组织主要有三种不同的理解:一是最广的含义理解,农村合作经济组织包括了各种类型的农业合作社、农民专业协会、乡镇村集体经济组织、农村股份合作制企业以及供销合作社和信用合作社;二是从广义上理解,农村合作经济组织包括各种类型的农业合作社、农民专业协会、乡镇村集体经济组织和农村股份合作制企业;三是狭义理解,农村合作经济组织是指各种类型的专业农业合作社,并把专业农业合作社界定为“同类产品的生产经营者自愿联合起来,维护和发展成员利益、自主经营、自我服务、自负盈亏的合作经济组织”。我国农业合作社的立法不可能把全部“农村合作经济组织”都纳入其中。现实中的供销合作社和信用合作社,它们的绝大部分已经异化为赢利性企业,不再是农民自己的组织;它们的改造尚待时日。虽然政府有良好的愿望,但改造的结果很难预料。
乡镇村集体经济组织虽然也有许多地方称之为合作社,但实际上并不是按照合作社原则组织起来,也不是按照合作社运行机制进行运作的。因此,农业合作社立法不调整社区集体经济组织。当然,对那些在乡镇村集体经济组织基础上按合作社原则组建的集农产品销售合作、农业生产资料供应合作、共同利用农业设施和机械合作、农业服务合作的“合作社”另当别论。有一种观点认为,股份合作经济组织是农村合作经济的主要组织形式,在法律上肯定股份合作经济的性质和地位,并加以规范,是合作经济立法中的一项重头工作。提到股份合作经济组织,许多人认为它兼有股份制和合作制的特征。其实,就目前现状股份合作经济组织大多是乡镇集体企业改制而成的所谓“股份合作企业”,各地已经存在的“股份合作企业”并不是一种属于同一组织形式的企业,如果从其产权结构、企业组织制度和内部分配关系等方面看,它包含有多种不同类型的企业,但每一种类型又都不规范。这些企业未来发展趋势是逐步走向规范,或者规范为有限责任公司,或者规范为股份有限公司,有的实质上应规范为合伙企业。
如果把那些单纯从事生产性经营和服务性经营(有的从事农产品加工和流通)的工商企业,只是因为有农民投资(只不过有的企业引入了职工股形式而已),就将其纳入合作社的范畴,那么,“合作社”将不成为其真正的合作社。近年来,我国农村出现了大量专业合作经济组织,学术界把这一类组织称为“农村新型合作经济组织”。这一类合作经济组织是农民在自愿的基础上组织起来的,这一制度形式不是政府强加给农民的(政府只是起推动作用),因此,有存在和发展的社会基础。但另一方面,它们从一开始就是不规范的。这些所谓“农村新型合作经济组织”,究竟在多大程度上符合合作社的条件,“合作社”、“农民专业协会”、“股份合作组织”这些概念的内涵和关系如何,在理论上还没有解决。如果说在合作经济组织发展初期,“不规范”其本身可能就是一种创造,但如果长此以往,长期不加以规范,势必会影响到农村合作经济组织的健康发展。农业合作社立法,先要对农业合作社有一个明确的界定。我国台湾地区的合作社法把合作社定义为,“依平等原则,在互助组织的基础上,以共同经营方法谋求社员经济利益和生活改善,而其社员人数及股金总额均可变动的团体。合作社为法人。”荷兰的农业合作社定义为:“长期从事经营活动的农民组织,共同核算,共同承担风险,同时保持农业活动的独立性以及使有关的经济活动尽可能多地获得利润。”在瑞典,合作社就是农民拥有和农民控制的公司。
纵观各国或者地区的合作社立法,第一,合作社是法人组织,是经济实体;第二,合作社应当使社员尽可能多地获利;第三,合作社有可供支配的财产;第四,合作社有不同于企业的内在规定性(这个问题留在后面讨论)。作为农业合作社,还需要另加一条,农业合作社的主体是直接从事农业生产的广大农民。按照这些要求,分析我国“农村新型合作经济组织”不难发现,许多组织并不符合合作社的条件。我国的农民专业协会形式多样,为农民提供的服务各不相同,其经济的联结纽带也多种多样,因此,农民专业协会不能笼统地称为合作社。有的专业协会,既没有固定资产,也不从事直接经营,只是向会员发一些信息资料,根本不是一个经济实体,也就不是一个合作社组织。在我国还大量存在官办的专业协会,大多只是提供信息服务,还有的提供技术服务和供应农业生产资料,只在价格上予会员以一定的优惠,这一些专业协会都不能算是合作社组织。前面已有论述,实践中的股份合作经济组织,绝大多数是不规范的公司,但是也有少数符合农业合作社的内在规定性。那么,那些符合农业合作社内在规定性的股份合作经济组织是与农业合作社并列的合作经济组织形式,还是农业合作社的一个“亚种”呢?我们认为,农业股份合作经济组织不是与合作社并列的合作经济组织形式,而是农业合作社的一种具体形式。这一合作社形式,类似于美国北达科他州的所谓“新一代合作社(NewGenerationFarmerCooperatives)”,这种合作社的特征显示,它与普通股份制企业更为接近,但存在三个重要差别:第一,它不仅仅是投资者所有的企业,而且同时是企业客户即农业产品生产者所有的企业,投资者与客户的身份同一。第二,合作社成员的持股额,与农产品的交售数量相互挂钩。第三,普通股份制企业中往往有一个或几个股东处于控股地位,而新一代合作社不允许少数人控股局面的形成。根据以上分析,目前我国实践中的农业合作社主要有两大类型。
1.会员制农业合作社:会员制合作社,是指通过农户入会,交纳会费,共享信息,协调行为,共同利用设施,以实行对会员共同利益的保护的合作经济组织。主要特征是:协会会员应入股,协会以入股金购买加工设备或者兴建仓库,并且提供良种,提供技术服务。例如,江苏省句容县“春城”葡萄合作社,入社的农户由合作社统一供苗,统一施肥,统一防病,统一品牌包装,兴建统一的交易市场和冷库,会员共同享受政府优惠政策和政府扶持所带来的利益。这一类合作社的主要功能是承担一家一户做不了的事。
2.农业股份合作社:这种形式的农业合作社的制度特征是,在分配上实行按交易额分配与按资分配相结合。对外来资本(股金之外投入的额外资本)和社会资本(非社员的资本)实行按股分红,合作社内部则实行按交易额返还,或者两者结合。例如,山东莱阳的宏达合作社,其盈余分配由两个部分组成,其一是股金分红,其二是利润返还。但该社的股金分红率受到限制;利润返还额根据各个社员与合作社的惠顾量计算,其中主要包括从合作社购买生产资料和向合作社出售农副产品两项。
二、农业合作社的质的规定性
农业合作社的质的规定性,是农业合作社区别于其他组织的基本特征,农业合作社的质的规定性是由农业合作社基本原则体现出来的。所以,这个问题,实质上就是农业合作社基本原则问题。
(一)如何认识国际合作社联盟的合作社基本原则国际合作社基本原则是在罗虚代尔原则的基础上经国际合作社联盟代表大会多次修订而确定的。1995年,国际合作社联盟第31次代表大会,将合作社原则修订为7项,即:自愿和开放的社员原则;社员民主管理原则;社员经济参与原则;自主和自立原则;教育培训和信息原则;合作社间的合作原则和关心社区原则。其中,社员民主管理原则、社员经济参与原则两项是根本性的。国际合作社联盟代表大会通过的《国际合作社联盟关于合作社定义、价值和原则的详细说明》对它们的涵义作了如下解释:所谓社员民主管理原则是指社员管理合作社的民主形式,在基层合作社实行社员一人一票的投票权;其他层次的合作社组织也要实行民主管理,投票权由其章程规定。关于社员经济参与原则则是指社员要公平地入股,并民主管理合作社的资本;但是,入股只是作为社员身份的一个条件,分红要受到限制。就是说,社员必须向他们的合作社投资,但合作社的宗旨是为社员服务,合作社的资本从属于这个宗旨,入股只是取得社员资格、获得合作社的服务和享受社员优惠的条件,不是以获取股金分红为目的,因此,入股要采取公平的方式,如果实行股金分红,对分红额也要有所限制。综合这两条,国际合作社联盟在内部制度上强调社员对合作社的民主控制,最普遍的是在基层合作社一级坚持平等的投票,一人一票;在合作社盈余的分配上,按社员与合作社的交易额比例返还利润仍是合作制的核心,认为社员为合作社未来提供的额外(除缴纳股金外)资本,可以获得相当于银行利率的利息,但不得分红。我们应当如何认识国际合作社基本原则呢?是严格按照国际合作社基本原则规范中国农业合作社,还是采取灵活的态度呢?我们的观点是:要根据我国的国情来理解和运用国际合作社基本原则。
1•合作社理论和实践是发展变化的,合作社原则也是不断发展的。国际合作运动100多年来的发展历史表明,合作社的基本原则是处在不断地发展、修订与完善之中的。即使是已确认的原则,各国的合作运动也有不同的实践。而且,国际合作运动的基本原则对于各国仅是参考性的,并无刚性约束作用;各国根据自己的国情和目的来理解和运用,在合作社立法中大多加上自己的“创造”和变通。
2•各国实践表明“一人一票”不是合作民主的惟一模式。一般认为,“一人一票制”是合作社区分于股份制企业的特征之一。这就是说,合作社对重大问题的表决,不管你持有股金多少,也不管你是普通社员还是董事,一律实行一人一票制。但应当看到,中国农村目前的实际情况是资金仍为稀缺的生产要素,以城市导向的金融体系,导致农业合作社很难从正规金融机构获得信贷,农产品的深加工需要资金,合作社要扩大规模、进一步发展需要资金。合作社对资金的需求会导致合作社社员所缴纳股金上的差异,客观上要求突破“一人一票”的框框,如果实行绝对的“一人一票制”可能会影响到股金的吸纳,即使加入合作社后,“大户”会选择“以脚投票”,即离开合作社。事实上,即使在罗虚代尔原则发源地的欧洲,表决权的一人多票已十分普遍,非盈利和一人一票的公平原则由强调发展和承认差别的原则所取代,具体表现为承认个人能力差别,并由此决定其在组织中的地位。笔者认为,合作社作为一种“弱者”的联合必须实行民主管理,这里所谓的民主管理当然是指“合作民主”,而非“股份民主”。合作民主在具体的操作上可以借鉴美国的做法,原则上实行一人一票制,如果按持股多寡表决,则应把股金分配的红利限制在不超过银行同期利率若干个百分点(如两个百分点)。例如,美国法律明确提出,合作社实行民主管理,或者采用一人一票制,或者按股金分配的红利不得超过8%。
(二)如何确立中国农业合作社的基本原则我国在20世纪90年展起来的所谓新型农村合作经济组织,如果用国际合作运动的基本原则来衡量,那么不论是山东的“莱阳模式”,还是河北的“邯郸模式”,或者是广东的“横岗模式”,都很难找到一个符合国际合作运动基本原则的合作社来。在这种情况下,如果坚持套用传统合作社模式来规范这些组织,其结果将会是违背广大农民的意愿,扼杀中国农民的创造力。所以,我国农业合作社立法应当对农业合作社原则采取更为灵活的态度。但无论如何,合作社不同于股份制企业,它是小农户联合起来走向市场的组织形式,是弱者群体的合作,因此必须确立合作社特有的基本原则,以此区分股份制企业与合作社组织。
1•自愿互利的原则。组成、参加合作经济组织完全自愿这一点,无论对法人或自然人都适用,不准采取行政手段强制撮合。农民有选择合作的自由,也有不选择合作的自由。合作的程度及合作的规模完全由参加合作经济组织的农民自己决定。
2•按经济规律办事的原则。农业合作社是经济组织而非行政或政治组织,是排斥按行政乃至政治的机制运行的。农业合作社可以撤消,也可破产。
3•民主平等的原则。民主管理,平等身分,一般应当实行“一人一票”制,如果不实行一人一票制,则股金分红应受到限制。这也是合作社与股份制的重要区别。
4•“资本报酬有限”原则。利益分配上坚持按交易额分配与按资分配相结合,按股金分配的红利不得超过法定比例。这一特点使合作社不同于股份制企业。
三、政府与合作社的关系
许多发展中国家政府把合作社的发展纳入到国家发展的体系之中,政府对合作社给予支持的同时也干预合作社的经济活动。政府不是鼓励和支持农民自己来组建合作社,而是由政府职员发起合作社,号召农民参加,合作社在经济上几乎完全依赖于政府或其他组织的援助,社员的自我参与程度很低,最终导致合作运动的失败。我国在吸取了农业合作化运动的经验教训之后,当前在发展农业合作社时,要十分注意处理好政府与合作社之间的关系。国家制定有关合作社的政策与法律,不应把调整合作社的内部经济关系作为重点。从西方发达国家的情况来看,合作社立法在政府与合作社的关系上,主要解决国家如何指导和扶持合作社发展的问题,合作社的内部活动、合作社与社员的关系等问题,可以由合作社的章程去解决。政府不能不受限制地把行政干预扩张到合作社内部事务,以至于分不清它是政府行为还是合作社行为。当然,这并不是说政府对合作社不能干预。合作社立法,可以有相关条款规定政府干预的目的、范围,但要有明确的界限。在界限之外,合作社按自己的章程来活动,这样才能在法律上确立合作社独立的自主经营、自负盈亏的地位。
(一)提供制度性服务政府提供的制度性服务,可以制定合作社示范章程予以引导。合作社示范章程主要是对合作社的法律地位、经营范围、管理原则、组织机构、分配标准等问题作出明确规定。如法国政府部门于1980年颁布了包括农产品收购和销售、农业共同经营、分区农业合作社、谷物农业合作社、农业供应合作社、农业服务合作社等六类农业合作社的示范章程。我国山东莱阳市政府有关部门通过制定合作社示范章程的方法引导农民开办各种形式的合作社。政府通过制定合作社示范章程的形式为合作社提供的制度性服务,其经济学意义在于降低了组建合作社的交易费用。
(二)政策上的优惠由于农业合作社是一种互助性质,不以营利为目的,因而许多国家往往采用减税、低税或免税的政策或补贴的政策来支持农业合作社的发展:(1)低税或免税政策。如在美国,农业合作组织平均只有工商企业纳税的1/3左右;台湾的合作社法第七条规定“合作社得免征所得税及营业税”。(2)低息贷款和无偿补贴。在德国对合作社的管理费用第一年补贴费用总额的60%,第二年为40%,第三年为20%。日本农协进行的获得政府同意的农产品加工项目的厂房、设备所需投资,50%由政府提供。(3)通过补贴以低价供应生产资料。如意大利,国有能源部门向合作社提供的农业用油价格比城市低50%,农业用电价格比非农业用电低1/3。
(三)在其他方面帮助合作社发展政府在农业合作社发展中,除法律上提供保护、政策上予以优惠以外,还在许多方面发挥作用。1990年2月在悉尼召开的“90年代合作社与政府共同发展合作社的战略”亚太会议,所通过的大会决议,为支持农业合作社提供了广泛的参照。该决议倡导的政策共有17项。如:支持建立一个自立的、强大的合作社工作部门,作为同政府对话的渠道;在合作社与政府之间经常进行对话;根据合作社原则,制定和执行进步的合作社法,并采取步骤,防止合作社官方化;帮助合作社发展和建立各项互助合作基金,培养专业化管理人才;宣传合作社价值和精神,鼓励在合作社内部培养有奉献精神的合作社领导人物,对于为合作社发展做出贡献的人授予适当的民族荣誉和必要的奖励;支持合作社的教育与培训;结束退职官员占据应选举产生的合作社职位现象;在学校、学院和大学等的一般教育课中,应加入合作社的内容等等。
四、农业合作社的财产
合作社财产一般有社员出资入股、合作社经营中的积累、国家支援资金三个来源。一般来说,入股的现金,其所有权转归合作社所有,以实物出资的,其所有权是否转移可由章程规定。国家支援的资金,是无偿拨付给合作社的,它是合作社财产的一个组成部分。著名的合作学者戴维•埃勒曼(DavidP.Ei-ierman)曾指出,企业所有权包括三个方面:投票权(即决策权),剩余索取权,及企业资产净值的权利。现对后两个问题进行分析。
(一)关于剩余索取权剩余索取权是指企业税后部分利润的分配权。合作社要奉行“资本报酬有限”的原则,利益分配上坚持按交易额分配与按资分配相结合,但按股金分配的红利不得超过法定比例。具体说,可以有以下分配方式:(1)按股分红与利润返还相结合。(2)“个人内部资本帐户”形式。有的合作社的分配方法不是按股分红而是按劳动惠顾比例分配,形成个人内部资本帐户的增殖,不得以现金方式提走;职工的个人内部资本帐户只享受股息,利率可高于银行存款的2%—3%,不再分红。(3)“一社两制”形式。在资本稀缺的情况下,如果合作社坚持资本报酬有限,就很难将资本吸引过来。一些农村合作社在这方面也正在进行探索,提出“一社两制”,对外来资本和社会资本实行按股分红,合作社内部则实行按交易额返还。总之,在“资本报酬有限”的原则前提下,具体的分配方式应当由合作社章程加以规定。
(二)合作社资产净值权合作社资产净值是合作社的资产减去合作社的负债之差,主要由合作社的公共积累构成。我国有的行政规章规定合作社的公共积累不可分割。我们以为,对合作社的公共积累,不能笼统地规定不可分割,这样做的结果是产生两个财产主体,一小部分是社员名义下的财产,还有部分财产属于合作社,但实际上没有人能真正行使所有权。有的合作学者提出,最好是合作社的剩余为零。他的意思是先按社员各自的惠顾额返还,记在社员个人名下,再提取积累,这样形成的积累就完全可以分割了。合作社财产问题,一方面,在归属上具有确定性和独立性,它排除了内部部分成员对其占有,也排除了其他经济组织对其占有;另一方面,社员应该是合作社的所有者,合作社的财产按比例属于各个成员所有,社员所有权的总和应是合作社财产的总和。当然,合作社社员对合作社的财产的权利是不完全的产权,可以继承,但不能出售或转让,当成员退休或离职时,合作社将在一定期限内偿还,这时才体现了完整的产权。
五、农业合作社的民事责任
所谓农业合作社的民事责任,并不单指合作社本身对外的民事责任问题,主要是指合作社的社员对合作社经营过程中对外所欠债务的民事责任问题。我们知道,经济组织的民事责任问题主要涉及三种关系:一是经济组织自身对债权人承担的民事责任;二是投资者对自己所投资的经济组织对外所欠债务承担的民事责任;三是投资者与投资者之间对他们共同投资的经济组织对外所欠债务是否承担的连带责任问题。对任何一种经济组织,总是以自身的全部财产对债权人承担民事责任。但是,投资者对所投资的经济组织对外所欠债务的民事责任却存在三种不同形式,在现代企业制度里,根据企业组织形式的不同具体表现为无限责任、有限责任和无限连带责任。具体地说,个人独资企业的投资者对企业债务承担无限责任;公司制企业的投资者(股东)对企业债务以出资额为限承担有限责任;合伙企业的投资者(合伙人)对企业债务承担无限连带责任,即合伙人对合伙企业的债务不以出资额为限,且任一合伙人对合伙企业的全部债务负有清偿责任。合作社作为一种特殊经济组织,它有与其他经济组织共性的一面,也存在着一定的差异性。
综观世界各国的合作社法,未发现有哪个国家或地区的合作社法采用无限连带责任的形式。例如,印度合作社法规定,合作社的责任,分为无限责任与有限责任两种;意大利的合作社法则规定,合作社的责任采取有限责任、无限责任和两合责任制度;多数欧洲国家与意大利有相似的规定;日本、韩国及我国台湾的合作社法则采取无限责任、有限责任与保证责任三种制度。由此看来,合作社的责任在类型上有多样性,它既包括了有限责任,也包括了保证责任、无限责任和两合责任。鉴于我国农业经营规模小、小农占主体的客观现实,把合作社的责任形式规定为有限责任可能比较符合中国国情,如果对合作社的责任形式确定为无限责任、两合责任或者保证责任,从事小农产生的农民们可能不会加入到合作社中来,这样势必影响到农业合作社发展。因此,笔者建议,我国农业合作社立法应以有限责任为合作社的责任制度。
