现阶段财政支持农业发展策略
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一、构建财政支持农业发展的新思维
(一)财政支农的目标定位要与工业化进程
相适应20多年的农村改革与发展和农业市场化进程的不断推进,农业市场主体呈现了承包农户、家庭农场、集体、合资、私营企业等多元发展格局;农产品价格基本实现由计划定价转向市场定价,在农副产品收购总额中,国家定价的比重由1978年的94.4%下降为2000年的20%以下;农业市场体系正在逐步建立和完善,目前全国拥有城乡集贸市场95000多个,集贸市场年成交额达21000多亿元,全国农产品批发市场达4000多个,农民在生产和生活方式上越来越依赖市场。农业市场化大大推进了工业化的进程,我国工业增加值占GDP的比重已达80%以上,全社会劳动力就业人员中的非农产业比重已达到50%以上,标志着我国已进入了工业化中期的发展阶段。但市场化的大潮又猛烈地冲击着户均0.5公顷耕地、分散弱小的农业群体。为此,社会主义市场经济条件下的财政支农,不仅要充分发挥市场对农业资源的基础性配置作用,充分利用市场提供的各种条件,而且要把体制转换过程中农业遇到的市场信息不对称、农民素质不高、组织化程度低以及基础设施落后等影响市场化以至工业化进程的主要矛盾,作为政府利用财政手段调控农业发展的基本选择目标,从而推动工业化向现代化迈进。
(二)财政支农的政策选择要体现建立公共
财政框架的要求按照公共财政理论,财政就是要在充分发挥市场在资源配置中起基础性作用的同时,着眼于社会经济的长远利益和社会公共需要,弥补市场的固有缺陷,矫正市场失灵,以实现社会经济协调、稳定、健康发展。我国传统的财政支农体系,财政直接干预农业经营,普遍存在包揽过多的“越位”现象,而在一些市场不能自我调节或调节不力的失灵领域,诸如农业的基础性、公益性、服务性等范围内,表现出无能为力的“缺位”弊端。“越位”与“缺位”并存,不仅妨碍了市场机制的正常运作,造成资源配置的低效率,还给财政支农本身带来负面影响:农财部门忙于对各经营项目的立项、审批、验收等日常性事务,难以把主要精力放在研究和把握社会发展和农业经济全局的重点上来;另外,由于直接干预经营性、竞争性项目,主观随意性较大,不利于财政分配的规范化、制度化和法制化。在财力十分有限的情况下,财政支农无法充分发挥对农业和农村经济发展的推动和促进作用。因此,实现财政职能的转变,建立具有中国特色的公共财政支农新框架已是非常必要。
(三)财政支农改革的出发点和归宿要依据
我国的基本国情我国是个农业资源相对匮乏的国家,每个劳动力平均耕作面积为0.29公顷,不及世界平均水平的1/3,比国际市场农产品竞争力较强的美国劳均66.81公顷和加拿大劳均109.17公顷相差更大。我国人均水资源2300立方米,不及世界平均水平的1/4,相对有限的资源是农业进一步发展的主要障碍因素。纵然是农业经过20多年的改革和发展已取得了令人瞩目的成就,粮食和主要农产品由短缺转化为总量基本平衡有余,但还必须清醒地看到制约农业继续稳定发展的深层次矛盾和问题:(1)农业基础设施老化失修,环境污染与生态破坏依然严重。全国森林覆盖率仅有16.55%,且耕地每年减少约60万公顷。有些地方的粮食增产是以损害生态效益为代价换取的,将殃祸子孙。(2)农民素质偏低。近2亿的文盲半文盲2/3在农村,不仅直接影响到农业技术的吸纳,也影响着农民驾驭市场的能力。我国农业的国际参与度小,对国家经济发展的外汇贡献更小。农产品科技含量低、市场竞争能力弱等,是导致农民收入减缓的重要原因。(3)城镇化滞后于工业化。农村城镇化和工业化是农村经济发展不可分割的两个过程,我国目前城镇人口占全国总人口的比重刚刚超过30%,落后于同等收入国家6—8个百分点,大量农业剩余劳动力滞留于农村,不利于降低农村工业化成本。(4)我国财政收支紧张,亟待增强“反哺”农业的能力。近20年,我国绝大多数年份都出现了收支平衡赤字,并且赤字数额仍在逐年加大。同时,财政收入的“两个比重”偏低,一是全国财政收入占GDP的比重目前只有15%左右,二是中央财政收入占全国财政收入的比重较低,1999年才达到51.4%。因此必须利用好有限的财力,着力解决农业发展中的突出矛盾。
(四)财政支农的措施调整要与WTO“绿箱”
政策相容在新的国际大背景下,我国不可能步发达国家后尘,只能从自己的国情、国力和现实国际环境出发,采取合乎时宜的支持措施。WTO《农业协议》对诸如直接价格支持、投入补贴、出口补贴等对生产和贸易产生扭曲作用的政策称之为“黄箱”政策措施,要求予以削减。而对诸如农业科研、环境保护、农田水利、农业保险等不直接影响农业生产的支持措施称之为“绿箱”政策措施,免予减让承诺。因此,我国应改变传统的以高关税和价格支持为主的直接式农业扶持保护政策,向通过“绿箱”政策进行的间接式农业扶持保护政策转变,形成以间接保护政策为主、直接保护政策为辅、政府扶持与农民自我发展相结合的综合农业扶持保护政策体系。
(一)支持农业基础设施和生态环境建设,推进农业的可持续发展由于农业基础设施存在广泛的外部性,在很大程度上需要财政以提供公共产品的方式来解决。因此,财政支农要坚持经济效益、生态效益和社会效益相统一,近期开发与长远利益相结合;要注意做到科学规划,保证规划实施的持续性。农业基本建设的重点是要加快农田水利设施建设,把新增投资有序地用于重大或重点的水利工程项目上来,搞好大型灌区更新改造和配套工程建设,发展节水灌溉,并且结合农业市场化加快农村道路、邮电通讯、电网等基础设施建设,为农业持续发展提供外部条件。当前应抓好长江中上游水土保持工程、天然林禁伐工程、退耕还林还草工程、沿黄防护林建设工程以及“三北”防护林体系工程建设,尽可能加大对水土保持、植被恢复、生态林补偿及防护林建设等方面的投入。注意把生态工程建设同国土整治、产业开发和区域经济发展结合起来,减少“沙尘暴”、“扬沙”、“浮尘”等现象,增强农业发展的后劲和活力。
(二)支持农业科研和农业教育,依靠科技进步提高农业经济效益针对我国农业技术含量低,农技成果质量不高、转化难,农民总体素质偏低的状况,当前财政要着眼于未来经济发展的趋势,进一步增强“科教兴农”意识。一是扶持农业科研单位开展农业科学研究,尤其是基础性研究和攻关研究,加大财政投入和管理力度,逐步建立具有世界先进水平的农业科技创新体系。二是增加对农业科技推广的扶持,尤其是良种繁育、栽培技术、科学施肥、节水灌溉等农业先进实用技术的推广,积极探讨筹集农业科技推广应用风险基金,可实行“共同投资、专家经营、分散风险、共同受益”的运行方式,逐步建立高效率转化科技成果的农业技术推广体系。三是加大对农业教育与培训的经费投入力度,通过调整农村教育结构,实行基础教育、成人教育、职业教育“三教”统筹,促进农、科、教相结合,逐步建立不断提高农民科学文化素质的农业教育培训体系。
(三)支持农业和农村经济结构的优化调整,加快农业产业化经营进程当前农业结构调整要以国内、国际市场为导向,在确保粮食安全的基础上,使农业比较收益和农民收入水平有明显提高。财政支农应采取得力的政策措施加以扶持。一是引导和支持按照比较优势原则进行结构调整。重点发展具有比较优势、在国际市场上具有竞争力的产业,如养殖业、蔬菜业、林果业等;在大农业内部,充分发挥各业之间的互补关系,根据区域比较优势安排农业生产,更加集约地利用各种农业资源。二是加快农产品品种更新换代。采取切实措施加强新品种和新技术的引进、消化、吸收工作,依靠科技手段优化农产品品质、品种结构,提高农副产品的优质率,同时加快农产品的品牌化、标准化建设,增强我国农产品的国际市场竞争力。三是完善农产品流通体系和农产品市场体系。在依法实施农产品保护价制度、农产品风险基金制度的同时,加速多元流通主体的培育,推动农业商品化和市场化;不断制定、完善农产品交易法规,规范市场交易秩序,加快市场法规制度化建设;加强农产品市场信息网络建设,为农户提供及时、准确的市场信息,使全方位、多层次的信息服务成为引导农民调整结构的重要手段,为增加农民收入创造各种条件。四是推进农业产业化经营进程。大力发展农副产品精深加工业,提高农副产品加工转化水平,延长农业产业链条,这是提高农民收入最直接的途径。因此,应按照布局区域化、生产专业化、经营一体化的要求,搞好基地建设,大力扶持科技含量高、市场开拓能力强、尤其是愿为农民服务的龙头企业,完善龙头企业与农户之间的利益分配机制,同时注重与小城镇建设、完善农村社会化服务体系以及推进乡镇企业二次创业结合起来。
三、当前优化财政支农目标的政策选择及配套措施
(一)公共财政模式下重新定位支农职责,充分利用积极财政政策空间1998年以来,在外受亚洲金融危机的冲击、内受通货紧缩趋势的影响下,我国果断地实施了积极财政政策,拉动了经济增长。2001年国家继续实施积极财政政策,财政支农应抓住这一机遇,利用好这一政策空间。(1)合理运用国债政策,加强国债管理。要利用国债资金支持农业结构调整、技术改造、产品升级换代及农业高新技术产业的发展,适度增加国债发行规模,壮大财政宏观调控能力,充分发挥国债的“乘数效应”。(2)调整税收政策,激活社会投资,进行税制结构调整。将现行生产型增值税改为消费型增值税,鼓励企业投资,支持技术改造和技术创新;统一内外资企业所得税,改变内外资企业税负不公平的现状;取消地区性税收优惠待遇,实行以产业为导向的税收优惠政策。(3)规范转移支付制度,支持西部大开发。在农业专项补助资金的分配上向西部倾斜;对国家批准实施的退耕还林还草、天然林保护、防河治沙等所需的现金补助,主要由中央财政支付。同时要充分利用农村比较充裕的剩余劳动力,通过以工代赈等方法,带动广大农户向生产的深度和广度进军。
(二)把握WTO“绿箱”政策,提升我国农业综合实力为减轻加入WTO对我国农业造成的不利影响,应加大财政对农业的支持保护力度,从根本上提高我国农业竞争力。一是强化“绿箱”政策措施对农业的投入支持。按照WTO“绿箱”政策,调整我国财政支持农业发展的国内政策,使偏重于价格保护的政策尽快转向更注重改善农村生产和生活的基础设施、市场条件,以及更多地支持农业科技进步、提高农民素质等有助于强化农业内在竞争力的方面上来,并加大其投入力度。二是建立农业收入支持体系。收入支持可分为直接收入支持与间接收入支持。直接收入支持主要指对农民的直接收入补贴,如灾害补贴、差额补贴、农产品储备补贴等;间接收入支持主要指农业优惠及贴息贷款、投入品(燃料、化肥、农药、运输等)补贴、农业保险计划等。WTO《农业协议》在强调开放国内农产品市场、减少国内价格干预时,对于由政府出资的收入支持政策较为宽松。我们可以通过这些措施实现农业稳定发展、增加农民收入的目的。三是完善农业保险制度和保险体系。我国农业的高风险性和农民较低的经济承受能力,迫切需要成立以国家财政扶持为依托的政策性国有农业保险公司,建立起独立、规范、自上而下的农业保险体系和管理体制。
(三)加强对支农资金的管理与监督,努力提高资金使用效益由于我国目前没有一部可行的农业投资法来监督和规范政府的农业投资行为,加之监督保障机制不完善,支农资金拨付不到位、支农资金的运行效率和使用效益较低的问题相当突出,因此,各级财政应对支农资金实行全方位、全过程的科学管理和监督。一是完善支农资金的投入方式。二是加强支农资金的使用管理。改革支农支出的实现形式,在大的支农项目选择上引入招投标等竞争机制,在农业事业单位的公用支出、基础设施建设、重点项目的设备和原材料采购等方面逐步实行政府采购,提高支农资金的使用效益。三是强化支农资金的监督约束机制。财政监督要始终贯穿于支持农业的全过程,加强立项前的项目论证、评价制度,在项目建设中实行督查制度和资金使用制度,尤其是对资金运转结果要进行科学的评估,建立项目效益和资金使用跟踪问效制度;同时可引进社会监督机制,利用专业监督部门和社会中介机构对支农资金进行全面检查。
(四)配合农村各项改革,落实农民自我发展农业的措施在现行体制下,农户是我国农村经济投入的主体,因此,必须加快农村各项事业改革的进程,以实现农民自主发展、自我保护,促进农户经营行为合理化。(1)积极推进农村税费改革。参照国际惯例并充分考虑我国农业经济的自身特点,逐步改革现行农业税制,切实减轻农民负担,保护农民利益。(2)搞好乡镇机构改革。必须精简乡镇政府机构,合理划分县乡之间的财权、事权,转变政府职能,完善乡镇财政体制。(3)改革农村金融体制。为进一步增强农户的农业资金投入意识和投入力度,国家要通过财政贴息、金融小额信贷扶持等形式,引导带动农户的合理投向。当前,深化农村金融体制改革,特别是要发挥农村信用合作社的作用,改善金融服务,增加对农业信贷的投放,使财政支持、农户投入及金融贷款形成合力,真正实现农业增效、农民增收。
