我国农业发展的宏观策略
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一、WTO框架下我国的运作范围
(一)WTO框架下我国农业的宏观调控空间
1•市场准入的调控空间首先,加入WTO后,我国将失去所有农产品的非关税手段,国内市场仅剩关税这一唯一的保护措施。长期以来,我国农产品进口主要采用非关税措施进行调控,粮棉油糖等主要农产品均实行配额、许可证等非关税措施管理,非关税政策手段的丧失,对我国对市场准入的宏观调控是不利的。其次,我国还不具有将原有的非关税措施合法地转化为关税的机会。按WTO规则,关税成为唯一的贸易保护手段后,各国原有的非关税措施应转化为相应的关税值,并纳入关税体系-并实行减让约束。关税化的方法是:某种农产品的关税等值(使用了非关税)=该产品的国内市场平均价格-该产品或相近产品的国际市场平均价格。由于减让基期即1986-1988年我国的大部分农产品的价格低于国际市场价格,关税化后的关税等值为负值,因此,我国将无法使用贸易规则规定的关税化手段。非关税措施关税化手段的丧失,同样不利于对我国农业的贸易保护。再次,在不能将原有的非关税措施合法地转化成关税的情况下,只能采用上限约束的办法自主提出约束关税,但上限约束关税必须通过与缔约方谈判才能确定。我国提出的重点保护农产品的上限约束关税为80%左右,底线为65%(粮食65%,棉花40%,糖50%),但以美国为首的农产品出口国,不会轻易放弃其对农产品关税的高要价,将对关税谈判施加压力。因此,上限约束关税要保持在65%的底线仍十分困难。相比而言,一些国家由于在关税化方面处于有利地位,其所获得的最终关税约束水平相对较高,如加拿大是小麦出口国,其小麦的最终关税约束水平是76•5%;泰国是大米出口国,其大米的最终关税约束水平也达52%;韩国大部分农产品的约束关税水平都在100%以上;欧共体采用从量税,按现行的国际价格换算,其关税水平大部分也都在100%以上。如果考虑到我国还是农产品进口国的事实,我国在主要农产品关税约束方面的确是很不利的。最后,即使我国自主提出的上线约束关税目标能够达到,根据规则的要求,我国关税减让的总体辐度也要达到24%。关税的逐步降低,对我国农业的贸易保护同样是不利的。
2•国内支持的调控空间
由于我国长期以来一直采行的是农业支持工业发展的产业关系政策,国家宏观政策是向工业和农产品消费者倾斜,因此,WTO规则的基期1986-1988年,我国对农产品生产的国内支持措施的水平为负值,即国家不仅没有给农民以价格上的支持,反而通过工农业产品的价格剪刀差,以低于国际市场价格的国家定价,拿走了一部分属于农民的利益,而对农民损失的补偿,大部分都给予了中间环节,农民没有直接得到应有的好处。负的AMS,固然决定了我国不需要承担国内支持的减让义务,但同时也决定了我国今后对农业的支持水平不能超过1986-1988年平均农业生产总值的10%,即约485亿元人民币,按现行汇率仅57亿美元,这是发展中国家的最低水平。与发达国家相比,这一水平就更低,如美国在减让基期国内支持水平有着高达238亿美元的基数,其中大部分直接给予农民,即使其按照贸易规则削减20%,今后仍可以使用191亿美元的各类支持措施;欧共体削减后国内支持水平仍可达769亿美元;日本削减后也还有283亿美元。只要在其承诺的水平内,这些国家今后仍可以大量使用对农产品的价格支持,保持其农产品的竞争力。相比之下,我国所能使用的农业国内支持措施的空间就小得多了。今后即使我国经济发展水平提高具备了大规模反哺农业的能力,485亿元人民币的支持基数留给我国的空间的确是过小了。
3•出口竞争的调控空间
尽管我国提交的出口减让表中的基期金额高达45亿元人民币,与美国的直接出口补贴水平相当,但美国认为,在1986-1990年,我国的农产品国内价格低于国际市场价格,出口应具有竞争力,这些出口补贴可能包括出口公司本身的经营不善,因而对这些补贴是否属于贸易规则意义下的补贴提出异议,并且强调中方在许多场合宣称已取消出口补贴,因此,缔约方要求我国将出口补贴约束在0水平。如果我国的出口补贴最终果真约束在0水平,这将对今后我国农产品的出口竞争力是不利的。与发达国家即使是削减36%的出口补贴水平相比,我国的处境仍然十分不利。
总之,WTO框架留给我国的农业宏观调控空间是不乐观的。我们只有及时调整政策,在WTO框架下开辟新的政策调控空间,才能使我国农业发展免受因政府宏观调控措施削弱而形成的不利影响。
(二)WTO框架下我国农业的比较优势格局
在WTO框架下,当关税被削减和非关税措施被取消之后,我国农业与国外农业的竞争就只能依靠其自身的比较优势。农业的比较优势格局是在WTO框架下设计我国农业发展战略和对策的重要依据;同时,农业比较优势的变化,也是加入WTO后我国农业所受影响的具体表现。在WTO框架下,从理论上讲,当具有贸易扭曲效应的政府支持政策被取消、常规关税被削减以后,农业的比较优势就主要表现为价格优势。一国农产品的价格水平越低,该国农产品就越具有竞争优势。而支持价格优势的又是成本优势和效率优势,即是说,一国农业的生产效率越高、生产成本越低,则该国农产品的价格优势就越强,农业的贸易竞争优势就越强。从价格优势分析,我国农业的比较优势呈现出以下格局:
1•粮食已经丧失了贸易竞争优势。90年代以前,从总体上讲,我国粮食的国内价格水平低于国际市场,粮食产品在价格上具有贸易竞争优势。但是,由于近10年来,我国粮食生产成本以平均每年10%的速度递增,国内粮食市场价格上升速度很快,1986-1995年,国内小麦价格由537•2元/吨上升到1662元/吨,玉米价格由450元/吨上升到1556元/吨,大米由778•4元/吨涨至2859元/吨,分别上涨了209%、246%和267%。1995年我国小麦价格已高于国际市场价格28•8%,玉米高71•1%,大米高17•8%,其他粮食的价格水平如大豆、高梁、大麦等也都高于国际市场。因此,我国粮食的价格竞争优势已经完全消失,粮食作物已不再具备比较优势。
2•棉花也将丧失贸易竞争优势。按减让基期平均价格计算,我国的棉花价格低于国际市场价格,但随着近年来国内价格的上涨,目前二者已基本持平。现行的流通管理体制,是国家对棉花产量的90%以上实行定价收购,如果考虑种棉比种粮投入多的因素,一旦价格放开,棉花价格会大幅度上涨。因此,在WTO框架下,我国棉花生产也是不具备贸易竞争优势的。
3•油料生产具有贸易竞争优势,但受到植物油生产不具备竞争优势的严重制约。我国是世界油料生产大国,长年种植面积近1•7亿亩,主要油料品种在世界油料生产中都名列前茅。目前油料的国内价格低于国际市场价格,如果考虑到我国油料生产条件落后、单产低、品质差,油料生产在品种改良和提高单产方面潜力较大和世界市场油料价格将会上扬的事实,我国油料生产本身是具有竞争优势的,油料生产是我国农业的一个优势领域。但是,由于我国油料加工业生产工艺落后,设备陈旧,出油率低,成本高,成品油的国内价格高于国际市场,在主要通过许可证控制的情况下,植物油进口冲击国内生产的现象都时有发生,取消许可证管理后冲击会更大。国外植物油对国内市场的冲击,必然使国内油料生产的比较优势发挥不出来。因此,在WTO框架下,发挥我国油料生产竞争优势的关键,是提高国内榨油业的生产经营水平。没有榨油业在国际上的竞争优势,也就不能实现我国油料生产在国际上的竞争优势。
4•糖料生产具有竞争优势,但受到食糖生产不具备竞争优势和糖料贸易在世界农产品贸易中所占比例很小的制约。我国可种植甘蔗、甜菜的面积较多,具有发展甘蔗、甜菜生产的自然和经济优势。但是食糖加工业生产工艺落后,出糖率低,成本高,品质差,食糖在国际市场的竞争力不高,加之糖料贸易在世界农产品贸易中所占份额较小,直接制约了我国糖料生产优势的发挥。所以,与油料一样,在WTO框架下,发挥我国糖料生产竞争优势的关键是提高国内制糖业的生产经营水平。
5•水果生产具有贸易竞争优势。我国水果资源十分丰富,被誉为世界“园林之母”。80年代以来,由于国家对水果实行了价格放开、多渠道经营的政策,极大地调动了农民种植果树的积极性,使我国果品生产得到了突飞猛进的发展,我国已成为世界水果生产大国。从价格上看,目前国内主要水果价格大都低于国际市场价格,按统一口径计算,苹果比国际市场低41%,鸭梨低79%,柑桔低47%。因此,在WTO框架下,我国水果会保持一定的价格优势。国内市场开放后,适度引进国际竞争,将有利于我国加快提高水果产品质量,为我国水果扩大国际市场提供有利机会。水果业将成为我国农业的一个优势产业。
6•羊毛不具有贸易竞争优势。我国的羊毛生产在现行进口管理体制和税率上,还遇到来自国际市场的冲击。如1984年和1988年两次由于进口羊毛过多,导致国产羊毛积压2-3年,尤其是1988年的冲击,严重影响了边疆地区经济的发展和农牧民生活的提高,1989-1991年内蒙古牧民的年均收入比正常年份减少了201元。如再大幅度降低关税和取消许可证管理,羊毛生产会受到更大冲击。因此,在WTO框架下,我国羊毛生产已明显地不具有比较优势。
7•奶业已经不具备竞争优势。奶业在我国是一个新兴的产业,但由于奶牛单产低,饲养成本高,在现有奶牛中,产奶量在5吨或5吨以下的中低产奶牛占68%;加工企业规模效益差,加工成本高,在全国760家乳品加工厂中,有57%日处理鲜奶能力在20吨以下,加工能力超过100吨的仅占3%,不能形成规模效益,且设备陈旧,工艺落后,产品单一,能源消耗大,生产效率低,致使国产奶制品价格高于国际市场,奶业缺乏贸易竞争优势。虽然目前进口奶粉零售价格比国产奶粉高1-2倍,但由于其先进的配方和良好的质量,销路依然很好,若进入WTO框架,国产奶制品的竞争力会进一步降低。
8•水产品具有一定的竞争优势。我国是世界上第一渔业大国,综合生产能力较强,特别是水产养殖和劳动力资源比较丰富。从总体上讲,进入WTO框架后,有利于我国水产业吸收国外先进技术和管理经验,加快水产业的技术进步和发展,同时有利于扩大我国水产品的出口市场,改变出口布局,实现出口市场多元化。但关税的下调也会使我国水产业的竞争优势受到影响,比如,对虾在我国水产品出口中的份额达50%左右,全国直接或间接从事对虾生产的劳动力约100万人,近年来因生产成本逐年上升,目前已与东南亚对虾生产国成本接近或略高,关税下调显然会削弱对虾的贸易竞争力。总之,我国水产业成本和价格低的优势目前已不是十分明显。
9•肉类生产具有明显的竞争优势。总体来讲,进入WTO框架后,我国畜牧业的比较优势要强于种植业。在畜牧业中,肉类的竞争优势又十分明显。我国是世界上肉类生产大国,生产优势突出;在价格方面,除禽肉外,我国肉类价格均低于国际市场价格,按减让基期平均水平计算,我国猪肉价格比国际市场低57%,牛肉低84%,羊肉低54%,价格优势明显;在市场方面,除港澳地区外,与我国相邻的日本、独联体国家、印尼、以及中东地区国家都有较大的出口市场。所以WTO规则能为我国肉类生产发展和贸易提供有利条件,肉类生产将是我国农业的一个重要优势领域。
(三)WTO框架对我国农业发展的影响
加入WTO后,我国农业所受到的影响是双重的,既有有利的影响,也有不利的影响。
1•对我国农业发展的有利方面
(1)有利于加快我国的经济体制从计划经济向社会主义市场经济转变。WTO是一个以市场经济为基础,主张利用市场手段合理配置经济资源的国际贸易组织。这与我国建立社会主义市场经济的改革方向和目标是完全一致的。当前,我们正处在建立社会主义市场经济的起步阶段,加入WTO,意味着向市场经济和自由贸易制度靠拢,这样使我国的经贸体制融合于世界经济结构的大框架中,将有利于加快引进国外市场经济机制,推动农业和农村深层次改革,改变我国农业生产管理体制,实现我国农业由计划经济向社会主义市场经济的转变。
(2)有利于促进我国农业增长方式的转变。加入WTO后,通过加强国内生产与世界农产品市场的结合,可以广泛引入竞争机制,为我国农业生产提供外部压力,从而促进国内调整农业产业结构,提高农业现代化水平,实现从粗放经营向集约经营的转变。
(3)有利于为我国创造稳定的国际贸易环境。通过利用WTO的多边谈判机制,联合有关发展中国家,提出我们在农产品贸易方面的立场、观点,反对发达国家设置的贸易壁垒,维护发展中国家的利益,为扩大我国农产品特别是农产品加工品的出口创造有利条件。
(4)有利于我国农产品出口市场的多元化。目前我国的出口市场还没有做到多元化,出口市场主要集中在少数几个国家和地区,这种出口市场单一化的后果是很危险的。加入WTO后,意味着我国真正回到一个开放的多边贸易体系,可以享受无条件的100多个缔约国的多边最惠国待遇,经过努力还可以得到主要发达国家所给予的普惠制待遇,这为我国出口市场的多元化创造了必要的条件,从而改变目前我国出口对某些国家市场依赖过大的局面。
(5)有利于我国分享WTO的经济贸易信息资料,从而有利于我国制定符合国际经济格局和现实的宏观经济政策。
(6)有利于利用外资、引进技术,发展我国农业。WTO已不限于对商品进出口贸易的调节,而开始着手于其他无形贸易的调节,如在知识产权、投资等方面制定的一些规则。我国农业基础设施落后,现代化程度较低,为了改变这种局面,需要对农业加大投资。为此,除了增加国家对农业的投资,鼓励农业内部的自我积累和投资外,还要利用外资,尽量争取更多的贷款,尤其是条件比较优惠的贷款。虽然我们在这方面已经做了大量的工作,但潜力仍然很大。进入WTO框架后,随着国民待遇和最惠国待遇等一系列问题的解决,可以排除许多限制壁垒,进一步加快利用外资、引进技术和管理、发展我国农业的步伐。
2•对我国农业发展的不利影响
虽然加入WTO对我国农业发展有许多有利因素,但WTO规则是一把双刃剑,它在提供利益的同时,也为我国农业发展注入了不利的影响。我国是一个农业大国,主要农产品产量都保持着世界领先地位,但由于受到土地资源的限制,农业生产经营规模小,劳动生产率低,许多农产品的价格,均高于或接近国际市场价格,因而农业缺乏竞争优势。进入WTO框架后,随着国内市场的开放,国外质量好、价格优的农产品肯定会对国内生产形成一定冲击,有些产品所受到的冲击甚至可能是巨大的,面对公平竞争的原则,我国农业生产将面临十分严峻的考验。因此,如何巧妙地使用WTO规则,在不违背WTO规则的前提下尽可能地减少我国农业所受到的冲击,是我国农业宏观决策要解决的一个重大问题。
二、WTO框架下我国农业发展的宏观政策选择
进入WTO框架后,农业宏观调控和管理的核心,就是适应WTO规则的要求,设计和运行一套富有效率的农业发展政策,用政策推动我国农业在WTO框架下的健康顺利发展。WTO框架下我国农业宏观政策的选择应突出以下方面:
(一)要把粮食作为贸易保护的重点
如前所述,我国粮食已经失去了价格优势。按照比较优势原则,当粮食生产不再具备价格优势之后,我国应该放弃粮食生产。确实,近几年国内外一些学者曾建议甚至鼓励中国政府这样做。这样做的好处的确是显而易见的,它可以使政府节省大量的补贴,并将有限的土地、资金和技术等稀缺资源投向有比较优势的产品生产之中。但是,如果我国放弃了粮食生产,将会带来两个极难解决的问题:一是中国的粮食供给从何而来,谁能为现在是12亿人、未来是16亿人长期稳定地提供粮食。设想一下,即使我国放弃50%的粮食生产,那么目前就需要从世界市场进口2•4亿吨粮食,未来将进口3亿吨以上。世界粮食贸易能力根本不可能满足这么大的进口需求。
一旦粮食短缺,吃饭问题解决不了,我国的经济发展和社会稳定就失去了坚实的基础。鉴于粮食在居民生活、经济发展和国家稳定方面的特殊重要性,我国绝不可能将自己的粮食安全建立在没有可靠供给的基础之上。二是放弃粮食生产后,农村将会有数以千万计的农民失业,谁能为他们提供再就业的机会。当几亿农民处于失业状态时,农村的稳定就是一句空话,中国的稳定也就是一句空话。看来很明显,现实将迫使我国不能放弃粮食生产,非但如此,我国还要加强粮食生产。因此,在WTO框架下,我国农业宏观政策选择的一个重点就是要对粮食生产进行保护。对粮食生产进行重点保护,并不是要完全封闭国内市场。完全封闭市场,不仅不符合WTO规则,而且对我国实现粮食供求平衡也不利。如前所述,我国粮食供求存在缺口是一个长期趋势,仅仅依靠国内生产资源,无法满足对粮食的需求,必须从国际市场进口一部分粮食,以进行品种调剂和缺口弥补。因此,我国粮食生产保护的目标是有限目标,即近期内保持95%的粮食自给率,未来的粮食自给率不能低于92%。在既不封闭国内市场又不使外国粮食对国内粮食生产造成冲击的政策目标下,对粮食生产的保护就要巧妙地使用WTO框架内的贸易保护手段。
首先,在加入WTO的谈判过程中,要尽可能地给粮食保留较高的关税水平,这一点应该成为我国加入WTO谈判的一个重要策略和原则。如果粮食关税要价太低,国内生产的粮食无法与国外粮食竞争,稳定国内粮食生产的目标就难以实现。其次,要主动地调整农产品进口关税结构,建立合理的农产品关税体系。目前我国农产品关税税率设置很不合理,粮食等大宗商品进口数量很大,但关税很低,而许多小商品进口数量较少,关税设置却很高。因而虽然农产品关税的平均税率高达46•1%,但加权平均税率仅为15%左右。在进入WTO的谈判中,在关税减让和非关税措施转换时,我们应采取“放小保大”原则,即主动地大幅度降低对农业生产影响不大的小商品的税率,换取粮食等大宗重要商品的高税率。这也应该成为我国进入WTO谈判的一个基本策略和原则。第三,采用关税配额政策,对配额内的粮食进口征收低关税基至零关税,对超过配额的粮食进口征收高关税。
(二)要把大力发展具有比较优势的产品作为调整农业产业结构的重点
根据我国的具体情况,除粮食外,其他不具备价格优势的产品,不可能都对其全部进行保护,也没有必要都对其全部进行保护。在WTO框架下,我国农业生产结构调整的方向是:除粮食外,其他农产品原则上都应按照比较优势来进行生产,即适当让出部分产品的国内市场,把不具备竞争优势的产品生产减少到最低安全水准,同时将用于这些产品生产的资源转向有竞争优势的产品生产上来,大力发展具有比较优势的产品,以扩大具有竞争优势产品的国际市场,实现国内有限资源的最佳合理配置,充分利用好国内和国际两个市场、两种资源。按照比较优势原则,调整和优化农业生产结构,是WTO框架下我国农业宏观政策选择的另一个重点。依照前述的比较优势状况,除粮食外,今后我国农业生产发展的重点是:
1•牛、羊、猪、禽肉等肉类产品。这类产品不仅具有较高的竞争优势,而且具有较大的出口市场。因此,在宏观政策安排方面,应把肉类生产作为我国农业发展的一个重要优势产业。为了不使肉类产品生产对国内粮食供求平衡形成太大的压力,肉类生产可采取“两头在外”的方针,即通过适当进口一部分饲料,在国内转化成肉产品后再出口到国际市场,以实现资源的有效转换。肉类生产还应注意保证产品卫生、质量和供货期,提高贸易信誉度。出口市场除继续巩固港澳地区市场外,应扩大与我国相邻的日本、独联体国家、印尼及中东地区国家的出口,同时积极开辟新的市场空间。
2•苹果、梨等水果类产品。这类产品价格竞争优势明显,国际市场潜力很大。目前我国水果类产品的出口水平还很低,鲜果出口量仅占总产量的1%左右,且售价很低,柑桔售价为其他国家的一半左右,苹果在香港市场的售价不及美国的1/2和日本的1/4,梨在香港市场的售价仅为澳洲啤梨的一半。市场份额也呈下降态势,60年代我国果品占香港市场份额在40%以上,现在则不到20%。造成我国果品类产品出口萎缩的主要原因是质量问题,具体表现:一是许多传统的出口水果品种退化,二是栽培管理粗放,三是产后商品化处理和贮运手段落后,四是品种结构不合理,五是不能保证全年供应和均衡上市。因此,加快我国果品业发展的关键是提高质量。只要质量提高了,产后商品化处理和贮运手段跟上了,价格竞争优势才能充分发挥出来,也才能占领更大的国际市场。
3•花生、芝麻等油料类产品。我国油料生产在品种改良和提高单产方面潜力较大,价格上也较有竞争优势。因此,我国油料生产本身是有竞争力的。但植物油加工业不具有竞争优势,进入WTO框架后,榨油业如不加快企业经营机制转换,提高工艺水平,降低成本,将面临被冲垮的危险,并进而影响到油料生产。所以,把花生、芝麻等油料类产品作为优势产业发展,必须在宏观政策上把握两个重点:一是进一步提高油料生产本身的竞争力,具体措施是:加快建设商品油料生产基地,改善油料生产条件;扩大油料生产规模,实行区域化种植和集约化生产,以降低生产成本;增加科技投入,发展优质油料生产;适当调整油料品种结构,多发展价格较高、效益较好、出口前景好的花生、芝麻生产。二是下大力气改造榨油业,通过引进国际先进加工技术和设备,改进食用油生产加工工艺,提高榨油业的整体效率和竞争水平。在WTO框架下,榨油业不能再继续成为我国油料生产优势产业发展的制约。
4•甜菜、甘蔗等糖料类产品。我国尽管目前人均食糖消费量不及世界平均水平的1/3,但由于人口多,食糖消费总量很大,多年来一直依靠大量进口平衡国内供求,因而成为世界食糖进口大国。国内市场为我国发展糖料生产提供了动力。另一方面,我国糖料生产的自然和经济条件较好,具有一定的竞争优势。因此,应该把糖料生产作为我国农业的一个优势领域来发展。然而,糖料生产优势的发挥同样受到国内制糖业的制约。由于国内制糖业技术水平低,加工出来的食糖在国际市场缺乏竞争力,因此,在WTO框架下,国外食糖会冲击国内制糖业而直接影响国内糖料生产的发展。所以,发展我国糖料生产的关键,同样是一方面继续提高糖料生产本身的竞争力,另一方面改造制糖业,使制糖业具备竞争力。
5•水产品。我国水产品具有一定竞争优势。近年来水产品出口贸易发展很快,以沿海地区为重点、以出口创汇为发展方向的外向型渔业正在逐步发展壮大,一些名特优新水产品的生产和加工对国际市场已有较高的依附性。水产品生产作为优势领域发展的重点是:通过技术改造,提高产品质量,提高产品包装及营销手段水平。
(三)充分利用WTO规则内的国内支持空间
尽管WTO规则对农业生产的国内补贴支持作出了明确约束,但在WTO框架内,我国尚有485亿元人民币的活动空间。与发达国家和一些发展中国家相比,虽然这485亿元人民币的支持额度不是很多,但与我国的实际支持水平相比,这个额度还是很可观的。按减让基期1986-1988年的平均水平计算,我国包括基础设施建设、粮食储备、贫困地区的扶持、自然灾害救济、生产资料的补贴等,3年平均投入水平仅276亿元人民币。485亿元与276亿元相比,空间扩大了75%,况且276亿元的投入中尚有不少内容属于不受WTO规则约束的“绿盒”政策。因此,我国对农业生产的国内支持空间仍然具有一定的活动余地,仍大有文章可做。农业宏观政策应该充分利用这一空间,并利用好这一空间。根据我国农业发展的需要,参考国际经验,今后我国农业生产的国内支持应建立以农产品价格支持尤其是以粮食价格支持为核心的政策体系。这一支持体系的重点是:
1•支持目标:由短期化转向长期化
目前和今后较长一段时期内,我国农业发展的主要矛盾是供给短缺,农产品的生产量不能完全满足需求,人口和资源的压力又是实现农产品供求平衡的主要限制因素。因此,我国农业补贴支持政策的基本目标,就应该是以提高农业生产能力为中心,同时兼顾农民的收入。即通过农业补贴,调动农民增加农产品生产的积极性,促进农业增长向依靠科技进步方面转化,营造一个持续发展的现代农业。农业补贴支持的所有操作,都要围绕着这个基本目标来进行。
2•支持方式:由投入补贴转向产出补贴
投入补贴方式和产出补贴方式相比,产出补贴方式要优于投入补贴方式。这是因为:
第一,投入补贴往往是与农产品的低价格相联系的。政府从农民手中购买农产品所用的低价格,一方面使农产品价格出现扭曲,并进而使整个产品价格体系都处于扭曲,从而产品市场出现扭曲;另一方面,低价格必然挫伤农民生产的积极性,农民不愿意以较低的价格把产品卖给政府,这样,政府的农产品采购就必然伴随着行政控制,必然具有强制性。因此,与投入补贴相联系的农产品低价格使生产系统缺乏效率。
第二,投入补贴本身也使农业生产资料价格出现扭曲,从而使农业生产资料市场处于扭曲。由于生产资料价格不能反映供求关系,不能反映价格规律,不能反映资源的稀缺程度,农业生产资料的交易实际上只是政府的行政配置。一方面,低价销售农业生产资料,必然会生成一些寻租行为,降低农业生产资料的分配效率;另一方面,生产资料的低价销售还使农用工业企业不能根据经济法则进行自身的经济活动,不能根据效率原则有效组织生产,不能形成扩大再生产的自我积累和发展,企业缺乏内在的动力和活力,因而农用工业生产系统也缺乏效率。
第三,与产出相比,投入的种类多、环节多,因此,投入补贴操作的难度相对较大,补贴政策运行的自身成本相对较高。正是基于投入补贴方式的这些不足,大多数发达国家在农业补贴的成功实践中,都采用产出补贴方式,而对农用生产资料的生产、分配与销售,一般都把价格完全放开,由市场供求形成价格,由市场进行调节,不给予补贴,同时采取措施防止农业生产资料产品的生产或销售环节形成价格垄断。由于投入补贴方式所固有的不足,我国农业补贴支持的作用未能充分发挥出来。因此,农业补贴方式调整的基本点在于:由投入补贴支持逐渐转向产出补贴支持,即随着我国社会主义市场经济体制的确立和发展,形成一个完善的农用生产资料市场,完全放开农资产品价格,并采取相应措施防止农资产品市场形成价格垄断;对农业的财政补贴支持集中于农产品上,以农产品的保护价格为手段,全面实施对农业的补贴支持,最终确立以产出补贴为主体的农业补贴支持方式。
3•支持运行:由随意性转向制度化和规范化
即使确立了有效的补贴方式,如果没有一套规范的制度做保证,农业补贴支持的作用也不能充分表现出来。因此,形成制度化和规范化的补贴支持政策,对于充分发挥农业补贴支持的作用十分重要。从我国的实际情况出发,农业补贴支持政策的设计,一定要把补贴支持运行的制度化和规范化建设作为一个重点。通过制度调整,建立基本的规章制度,使农业补贴支持形成一个基本制度,加强管理,杜绝随意性,提高农业补贴支持的运行效率。
(四)充分利用WTO规则内的“绿盒”政策措施
WTO规则对政府支持农业政策的限制,仅限于能引起贸易扭曲的“黄色”政策(AmberPolicies)。而不引起贸易扭曲的政策,称“绿色”政策或称“绿盒”政策,则不在被限制之列。WTO规则内的“绿盒”政策措施具体包括:(1)政府的一般性服务,如科学研究,病虫害控制,培训、推广与咨询服务,检验服务,市场促销服务,基础设施服务等;(2)为食品安全而建立的公共储备;(3)国内食品援助;(4)与生产不挂钩的直接收入支持;(5)作物保险与收入安全计划;(6)自然灾害救济;(7)结构调整援助,如生产者退休计划,资源休作项目及投资援助等;(8)环境计划;(9)不利地区的援助计划。“绿盒”政策的存在,实际上为政府支持农业生产开了一个大口子。因此,我国的农业宏观政策一定要抓住这个有利机会,用足用够“绿盒”政策,把“绿盒”政策作为实现我国粮食自给率目标的重要手段,把“绿盒”政策做为WTO框架下我国支持农业生产发展的主要手段。
随着我国经济综合实力的提高,经济反哺农业的能力会不断增强。由于对农业直接的价格支持和投入补贴受到WTO规则的限制,而“绿盒”政策则不受限制,因此,从策略上讲,我们就可以把用于价格和投入直接补贴的财力转移到“绿盒”政策的合法名目之下,把增加的财力通过“绿盒”政策合法地注入到农业生产中。按照这一策略,今后我国农业支持政策应突出以下重点:
1•增加农业科技投入。加强农业科学技术研究工作,加强农业科技推广工作,加强对农民的基础教育和技术培训工作。通过科技活动,提高我国农产品的科技含量,推动我国农业增长方式的转变,增强我国农业的整体竞争能力。
2•增加农业基础设施建设投入。加强以水利建设为核心的农业基础设施建设工作,为农业生产提供良好的道路交通、邮电通讯、能源、市场信息等方面的服务,以间接减少农民用于生产农产品的成本支出,减缓国内农产品生产成本的上升速度。
3•增强农村环境和生态保护投入。加强农村环境监测、污染治理和环境保护工作,加强农业病虫害的预测预报和控制工作,加强农村公共卫生工作。
(五)建立农业保险制度和保险体系
农业生产的特点是生产周期长,市场反应能力差,自然风险大,为了增强农业的风险承受能力,保护农业生产稳定发展和维护农民的利益,需要建立农业保险制度和保险体系。在国外,尤其在发达国家,农业保险受到广泛重视,成为政府支持农业发展的一个重要手段。如美国,政府为所有参加保险的作物提供30%的保险费补贴,投保的农民当年作物收成减产25%以上时,可以取得联邦作物保险公司的最高赔偿金额;日本政府对主要农作物保险给予15%的补贴,遇到灾害时给予正常年景10-30%的保险费;加拿大的作物保险范围几乎涵盖了所有的农产品,农民要以自愿参加作物保险,联邦及各省政府支持50%的保险负担。作物保险升格成为农民收益保险,取代灾害救济及价格补贴,已是WTO框架下世界农业政策的新走向之一,且这一支持措施并不违背WTO规则,值得我国借鉴。目前,我国农业保险制度还不完善,农业保险水平还很低,农业保险运行远远不能适应WTO框架下农业生产发展的需要。因此,农业宏观政策要高度重视农业保险问题,把农业保险制度和体系建设列入政府农业宏观政策的议事日程,建立符合我国实际的农业保险制度和体系,充分发挥农业保险在促进农业发展方面的重要作用。
(六)实现农产品的生产与贸易管理一体化
我国目前的管理存在着生产和贸易相互脱节问题,管生产的不了解市场,管贸易的又调控不了生产,这在一定程度上制约了我国农产品出口的发展和农产品在国际市场的竞争力。加入WTO后,我国的农业就与世界市场接轨,相应地我国的农产品外贸管理体制也应该与世界接轨。我们应加快农产品外贸的改革,打破行业部门界限,使农产品的生产与贸易有机地结合起来,实行农产品生产和贸易的一体化管理。这样不仅可以有效地支持国内农业生产,而且也将大大提高我国农产品对外竞争的整体实力,对加快我国农业在WTO框架下的发展是十分有利的,也是非常必要的。
