农业经营体制创新思路
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改革开放30年,推行家庭承包经营制,给我国农业、农村带来了翻天覆地的变化。国家统计局的统计数据显示:1978年农、林、牧、渔总产值仅为1397亿元,2005年则上升到了39450•9亿元,增长了28倍多;农村居民家庭人均纯收入从1978年的133•6元,增长到2006年的3587•0元,增长了26•8倍;家庭经营纯收入从1990年的518•6元,增长到2006年的1931•0元,16年增长了3•7倍多。成绩的取得,是农业经营体制机制创新、农业生产条件改善、现代农业技术应用、国家支农惠农政策措施综合作用的结果。市场经济体制下,家庭承包经营制使农户成为自主经营、自负盈亏市场主体,农户享有相对完整的土地经营权、充分决策权、收益权、土地流转权,极大地调动了农户的生产积极性。家庭经营收益直接与农户生产努力程度相关,克服了集体土地经营过程中出现的搭便车、集体偷懒的不良行为,降低了农业经营的监督成本。土地家庭经营方式为农户提供了生存保障,既是农民基本收入来源,也部分解决了农民的就业与养老保障。近年来,国家法律法规明确了农户的土地经营权长期不变,有利于引导农户增加农业投入,加强农业基础设施建设,克服土地经营短期化行为,避免了对土地掠夺式开发。“公司+农户”的产业化经营模式,通过利益链接机制初步与农户小规模经营对接,进一步提升了家庭经营的效益。在农户的土地经营权长期稳定的基础上,允许农户在承包经营期内流转土地。土地流转部分解决了农村剩余劳动力向第二、三产业转移引发的土地闲置、撂荒问题,土地相对集中又便于实行土地规模经营,提升土地经营效益。但是,也要看到,在各种外在条件的约束下,传统农业之上的家庭经营制发展潜力不足,农业经营收益已经出现增长缓慢的态势。2007年《中国农村统计年鉴》的数据显示:2006年种植1亩小麦的总产值为522•46元,总成本是404•77元,净利润仅有117•69元。农民纯收入的很大比例来自工资性收入。2006年农村居民纯收入为3587•0元,而来自工资性收入则达到1374•8元。近年来农民家庭经营纯收入有所增加,主要依赖于国家不断提升粮食等农产品收购价格、对农业的政策性补贴不断增加。据国家统计局吉林调查总队的调查:2008年,农业大省吉林省由于粮食产量增加及价格的上涨,使农民人均纯收入增加368元,农民人均实际得到政策性补贴同比增加104元,增长41•3%,占农民人均纯收入的7•2%。新形势下旧有的农业经营体制机制的不足主要有以下几个方面:
(一)农户承包地数量相对不均,引发新的矛盾
家庭承包经营,土地初始配置一般是按家庭人口、劳动力数量,或将二者结合,在集体内部均等分配承包地。土地初始配置基本是均等的。近年来,着重强调土地承包经营权长期不变,甚至将其绝对化为“生不增地,死不减地”。很多地方,限于法律法规的规定,农村调整承包地难度大、问题多、交易成本高,多年没有调整承包地。但是,农户的家庭人口数量、劳动力数量,已经有了很大变化,使承包地数量相对不均。家庭人口增加多的农户,人均耕地数量相对减少,家庭人口大量减少的农户,人均耕地数量则相对增加,引发了承包地分配不均的潜在矛盾。公平保障农民土地权益,每个集体成员都应均等获得承包地。人口增加较快农户,或因土地经营收益,或因家庭生活的需要,要求调整或增加承包地意愿十分强烈;人口减少农户,则不愿调整承包地、减少承包地数量。理论上,无地或少地的农户可以通过土地流转,花费一定费用从其他农户那里流转土地。这既有失公平,也会使土地较少的农户产生心理失衡。这些土地本应通过土地调整,无偿从集体那里承包到,并且可以获得农业税免除及各种农业补贴,现在则要有偿获取。还有农户实际土地流转的供给意愿不强。有调研结果显示:我国农户的土地流转意愿不强,愿意进行土地流转的农户仅占所有调查对象的37•9%,而62•1%的农户不愿意进行土地流转。[1]人地矛盾突出,即使是承包地较多的农户,土地数量也有限,尤其是普遍采用农业机械设备后,农业劳动量减轻,农业生产占用时间有限,无需流转土地就能较轻松完成农业生产过程,加之农民对土地天然依恋的情节、社会保障制度的缺失、外出务工不稳定,对土地流转也起到很大限制作用。农户间自发的土地流转,也主要发生在亲戚、朋友之间。
(二)农业经营的低收益、高风险与兼业化
人多地少、农业经营规模小,是我国农业经营不得不长期面临的问题。第二次全国农业普查数据显示:2006年,全国耕地面积(未包括香港、澳门特别行政区和台湾省的数据)121775•9千公顷,全国共有农业生产经营户20016万户,其中种植业18414万户。依此测算,每个种植业户均耕地仅9•92亩。我国人均耕地面积已经减少到1•4亩以下。个别省份人均耕地面积更少,经济发达的广东省人均耕地面积只有0•4亩,是全国人均耕地的29%,远低于联合国粮农组织划定的0•8亩的警戒线。相对于适度规模多功能的现代农业,小规模分散的传统农业经营收益低,一些不善经营或无力经营的农户所承包的土地生产能力挖掘不够。农业经营规模小、收益低,依靠农业增收困难,大量农村劳动力外出务工,向第二、三产业转移,农业经营缺乏优质劳动力资源。农业开始向粗放经营发展,粗种粗管、只种不管的现象时有发生,抛荒、隐性抛荒土地面积增加。[2]农业兼业化越来越普遍,很多农户土地经营由主业演变成副业。农业兼业化使得农业粗放经营进一步加剧。大量兼业农户的存在对于农业生产率的提高是极为不利的,我国现在这种兼业农户耕地面积狭小、零散,农业收入只是满足口粮要求的状况,更将构成我国农业发展的长期威胁。[3]家庭承包经营制下大量农业机械设备重复购置、闲置浪费严重。很多农户为了完成农业生产,都购进了主要农业机械设备。农业机械设备重复购置严重,既加重了农户的生产成本,也造成了大量农业机械闲置与浪费,达不到农业机械设计生产能力。农户家庭经营,种植作物分散,地块分散,农作物规模化、标准化种植差,效率更高的大中型农业机械不便于采用。多数地方的农业生产形不成特色,专业化、规模化、标准化不够。相当比重的农户是在农产品尤其是粮食生产满足家庭需要之后,才考虑进行小规模农产品商品生产。农户与市场之间存在着严重的信息不对称,农户无从把握农产品市场行情,对小农户而言,农产品市场是完全竞争的市场。众多小农户各自将同一农产品(如瓜果、蔬菜)在同一地域、同一时间集中上市,农产品价格短时间内在供求规律作用下大幅下降,直接造成了农民增收困难。农户的生产直接面临自然风险、市场风险等多重风险。高风险、低收益成为家庭承包经营不得不面对的困难。
(三)现代农业经营方式刚刚起步,农户从中受益少
“公司+农户”的产业化经营模式、农民合作组织、农业生态园区刚刚兴起,在广大农村还没有推开。农业产业化经营模式中,公司、农户、中介组织都会受各自利益最大化的驱动,容易引发机会主义的行动。公司与农户之间的契约关系不稳定,紧急情况下,利益链条就会发生断裂,对农户可能造成更严重的损失。比如,在三鹿奶粉事件中,奶农、奶站为了赚取更高收益,不惜在原奶中加入对人体有严重危害的化工原料三聚氰胺。事件曝光后,乳制品普遍滞销,很多乳制品加工厂又开始直接或托辞拒收奶农的质量合格的原奶。奶农不得不将大量质量合格的原奶倒掉,甚至直接卖牛,严重损害了奶农的利益。农业产业化的链条中,农户是最末端的,也是最弱势的,往往分享到的收益也是最少的。农户经营规模大了,也更专业化,其承担的经营风险也就更大。当面临困境的时候,损失也更大。农民合作组织本应起到沟通企业、农户的桥梁作用。但现实是农民合作组织数量少,有的地方还是空白。规模小、服务少,官办多、民办少,不规范,还起不到应有的服务作用,对农户经济辐射带动力弱,在农业产业化过程中保障农民利益方面发挥的作用不够。工业反哺农业,在国家宏观调控政策层面推出了一些举措,但具体到微观经济层面,通过市场机制实现工业对农业反哺或实现两者双赢,还有待推进。
二、农民土地权益实现视角下农地经营体制机制创新
既要稳定家庭承包经营制,又要根据农业现代化、新型工业化、城镇化并行演进的新形势,利用好工业反哺农业、城乡协调发展的新优势,在农民自愿、自主、自决基础上,立足农业现代化、社会化、产业化、生态化,创新土地经营体制机制,在农业经济转型过程中,更高水平地实现农民土地权益。
(一)完善家庭承包经营制,增强稳定性、公平性、效率性
只有在创新中,家庭承包经营制才能持续保持其生命力。因时而动、因势而动,才能持续地增加农民土地收益。农民土地权益实现不能仅仅着眼当前,要着眼持续增值农民土地权益的潜力。不仅着眼效率的提升,也要注重权益的公平。家庭承包经营制的稳定与完善,应以增进全体集体成员的福利为目标。一是坚持农户的土地承包经营权长期不变,以稳定土地经营者经营信心,刺激农户加强农田基础设施建设,维持和改善土地的持续生产力。二是针对现在新增集体成员较多,农户普遍要求调整承包地的意愿,在集体讨论基础上重新调整一次承包地。改变过去分配承包地好坏搭配,造成农户地块过多、过于分散。将集体土地划成大块,均等分给农户,每个农户只承包经营一块土地,改善土地经营的规模。为了解决土地质量不同,而直接影响到农产品产量与经营者的收益问题,事先要对土地质量等级进行评定,以中等地为标准对土地数量进行折合。承包优等地的农户,按折合比例减少土地承包数量;承包劣等地的农户按折合比例增加土地承包数量。三是签订新的土地承包合同,约定土地承包期30年不变。农户在土地承包经营期内,在不改变土地用途前提下,可以流转土地。在承包期内,农户对承包经营土地享有继承权、抵押权、土地流转权。同时,当农户的土地使用权变更时,要向村集体土地管理组织进行登记备案,将农户土地经营行为限定在承包经营合同约定范围之内。四是解决新增集体成员无承包地引发的不公平问题。失去成员权的原集体成员,承包期未满的,允许其本人或合法继承人继续承包土地,但要参照同等质量土地的市场流转价格,对这些额外承包的土地征收承包费。承包费由集体作为专项资金补偿给没有承包到土地新增集体成员。允许承包者及其合法继承人放弃承包地,按照新增集体成员时间先后顺序发包给新增集体成员。
(二)在家庭承包经营制基础上,稳妥推进土地流转机制创新
目前,农村土地流转方式主要有两种:一是农户间自发土地流转,以互换、转包、转让、代耕等方式将土地转移给其他农户耕种;二是政府推动下的土地外部流转,以土地连片承包、租赁、反租倒包、集体土地使用权入股等方式,向种田大户、农业龙头企业转移。无论哪种方式,政府和基层自治组织要切实发挥好自身职能,要成为土地流转的引导者、管理者、服务者和农民土地利益维护者。一是要引导,政府和农村基层自治组织,要鼓励农户间自发土地流转。通过农户间自发土地流转来缓解土地资源配置不均的矛盾,解决部分无地、少地农户的土地经营问题。二是要规范,制定土地流转合同范本,鼓励土地流转双方签订土地流转合同,明确土地流转双方的权利义务,维护当事人双方利益。做好土地流转登记备案工作,防止土地流转对集体土地造成破坏。三是要服务,搭建县、乡、村三级土地流转信息平台,实现土地流转信息化管理,通过多种途径向社会公开土地流转供求信息,通过畅通信息增加农户土地流转收益。建立健全土地流转矛盾纠纷调解机制,积极化解土地流转中的矛盾纠纷。四是土地外部流转,要充分尊重农民集体意愿。大片土地外部流转不搞行政命令,不能强迫推行,要由农民集体讨论决定。土地流转价格要由交易者双方协商确定,要科学对土地收益进行评估。建议政府相关部门根据土地质量等级确定土地流转最低价格,以维护农民土地流转收益,解决土地流转市场价格体系不完善问题。土地外部流转过程中,对于部分农户不愿放弃承包地的,要通过土地规划与调整,划出专门土地来解决他们的土地经营问题。
(三)建立健全以工促农、以城带乡的农业经营长效机制
现代多功能农业经营效益往往是传统农业的几倍甚至十几倍。它打破农业仅是初级农产品生产产业的狭隘范畴,建立起了复合型综合产业体系。上游是农业生产资料生产产业、农业科技服务产业,中游是集种植、养殖为一体的生态农产品生产产业,下游则是农产品深加工产业、物流产业、销售产业以及休闲产业。现代农业产业体系的形成,需要加快农业经营方式的转型,建立起有利于以工促农、以城带乡的农业经营长效机制。农业经营的长效机制应由初级向高级不断动态演进。订单农业、“公司+农户”产业化经营模式是农业经营长效机制的初级形式,也是最易推行、最需要普遍推行的基本形式。在经济不很发达的地域,在实行家庭承包经营制意愿强的地域,要积极促成这种产业化经营形式形成与发展。要通过签订稳定购销合同,组建农民合作组织,或借助第三方(质量监督与检测部门、村集体经济组织、村民自治组织等),在利益链条中有效保障农民利益,降低农户生产经营风险。鼓励和引导农民集体以土地入股、资本入股,引入外部经济体的资本、技术等要素,联合成立股份制农业企业。以规模化、企业化生产方式来组织农业生产资料的采购,将新产品、新技术引入农业生产过程。联合成立农业企业,不剥夺农户土地权益,又创造了很强的竞争机制,实现了土地经营规模化、专业化、标准化,促成农产品的品牌化、安全化、加工深化。生态农业、循环农业也只有在具有一定规模的农业经营企业或者生态园区内才能得到很好的实现,休闲农业也必须以这种规模化经营方式为载体。农业企业高效率地解决了农产品生产问题,农业经营由粗放型向集约型转轨,农业产业链最大限度地得到延伸,在每个链环上土地经营者都能分享到相应的收益,农村剩余劳动力的就业问题也能就地得到部分解决,农民得到最大的实惠。
