农业用地转型补偿研究

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一、农业用地转化为旅游用地的可行性分析

乡村地区距离城市较远，保持了其自然的生态环境，具有较高的社会和生态效益，具备了发展旅游业的条件，能够为目的地带来经济利益。近年来，城市居民对近郊旅游市场的需求日益增多，乡村旅游也就在这一基础上逐渐发展起来。与非农建设用地相比，农业用地由于受到自然因素的影响，往往具有较低的经济效益，人们仅通过从事简单的农业生产活动，难以实现收入的较高增长。在市场经济条件下，正是由于受到这种经济利益的驱动，农业用地有转化为非农建设用地的冲动[1]。当地政府意识到这一市场机会时，就会采取行动将本地的农业用地集中进行规划，转化为旅游用地。目前，很多乡村地区，将发展旅游业作为本地摆脱贫困状态、改善农民生活水平的一种有效手段，作为新农村建设的有效途径。郭清霞举了六个例子说明湖北省几个较贫困的乡镇通过发展旅游业，使本地农民的收入得以增加[2]。冉斌也指出吉林省安图县红旗村通过朝鲜族民俗村的建立，使本地走出了一条脱贫致富的新路[3]。正是基于这种发展乡村经济的考虑，具有一定区位优势的乡村地区，正不断地将农业用地转化成旅游用地。发展乡村旅游，从农民本身来讲，他们还是比较欢迎的。由于农业生产受到耕种土地质量、气候、作物品种、市场等不确定的自然和社会因素的影响很大，为了规避风险，当政府承诺补偿给农民一定的收益时，大部分农民都会将自己的土地交给政府进行统一的规划与建设。同时，由于从事农业生产活动，获得的收入相对较少，因此，本地很多年轻人到外地打工，自己的土地则留给老人或租给别人耕种，使农业生产的压力加大。将有条件的农业用地转化为旅游用地也会缓解本地人从事农业生产的压力，吸引年轻人回流农村就业。再则，农业用地的转化也是农地发展权的一个体现。农地发展权包括的三个层次中，其中一个就是变更为集体建设用地的权利，在集体所有权不变的条件下，其用途可作为农村宅基地、农村公共设施、公益事业用地以及企业建设用地[4]。转化为旅游用地，正是农地发展权的一个体现。因此，发展乡村旅游，将近郊农业用地转化为旅游用地是农地发展权的一个体现，也是新农村建设的有效途径之一，将近郊农业用地转用为旅游用地成为可能。然而，目前乡村旅游走出了一家一户自发经营的时期，通常由地方政府主导，将农民的土地集中起来统一规划，吸引外来资金进行规模化开发和经营，提高了土地整体的增值效益。随之而来的问题是，农民参与旅游活动的机会受到限制，外来企业可以不雇佣或低价雇佣当地农民，当然，强行要求企业雇佣当地农民，也与市场经济的要求相背。因此，农民的收益主要来源于土地补偿，农民的收入如何随着乡村旅游的发展而增加，这就涉及到投资者与农民怎样分享乡村旅游带来的土地增值收益。

二、旅游用地的估价方法及其补偿内容

将农业用地转化为旅游用地的关键问题是对农用地价值的评估。土地既是农民最基本的生产资料，也是农民最基本的生活来源，因此，在农用地转用过程中，必须是有偿的，需要以土地价格为基础，支付给农民一定的土地征用费用。这一征用费用也正是农用地价值的综合体现，它包含农用地的价格，也体现了对农民失地后损失的补偿。目前没有专门的农用地转用为旅游用地的评估方法，现行的对土地的估价有多种方法，主要的评估方法有：根据《土地管理法》执行的补偿办法；通过收益还原法对农地进行的估价；影子地价法[5]；实物期权法[6-7]；基于产出模型的耕地价格评估方法[8]；以及其他一些经过改进的方法。其中除按《土地管理法》执行的办法，其他一些方法都在一定程度上不断加以完善，进而弥补《土地管理法》在执行时出现的问题。尽管出现了多种评估方法，但是目前按《土地管理法》执行的补偿办法仍是采用较多的补偿方式，另外一种采用较多的方法是收益还原法。

（一）《土地管理法》的执行标准及缺陷

1998年修订的《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。”2004年又对征地补偿办法做了修订[6]：“土地补偿费和安置补助费合计按年产值30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴”。《土地管理法》在补偿内容上肯定了土地本身的价值要补偿，失去土地后的农民应得到安置补偿。按《土地管理法》执行的征用价格有一个明显的特点，就是它是由政府制定的，具有行政刚性，易于执行，因此，很多地方愿意采用这种方法。然而随着社会经济的不断发展和农民生活水平的不断提高，这种补偿已不能从根本上保障农民的利益，并且逐渐表现出其存在的不合理性。

1．对于土地的补偿标准偏低

征地具有强制性，但其实质是一种权益交易。耕地或农用地在我国的权属性质上属于农民集体所有，征地的结果往往是农民永久性地失去了被征地的所有权[9]。而这种方法只规定补偿前3年平均产值的6至10倍（2004年修正后改为30倍），相当于补偿给农民6年至15年，最多是30年的使用费用。但是土地作为农民基本的生产生活资料，如果不被征用，30年后仍享用着土地为他们带来的生存与发展的权利。这种补偿办法明显是没有考虑到农民今后发展的需要。另外，简单的采取前3年平均产值的标准，则忽略了农业生产的波动性和不确定性，难以反映被征用土地的本质特性。如果受气候影响，前3年正好处于荒年，那么对农民的补偿，则会低于正常水平，低估对农民的补偿。如果前3年社会上出现了卖粮难的现象，也会降低平均年产值。因此，采用这种估计方法极易造成政府在征地过程中侵占农民利益的问题。另外，按传统的粮经作物比测定前3年的农业产值，没有或极少顾及到现在的城郊农村，农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业。土地产出已不是普通的粮食或蔬菜价值可比的[10]。因此，按这一标准形成的土地征用价格不能真正反映被占耕地本身的产出价值，是偏低的价格。

2．没有全面考虑土地对农民的社会保障价值

现行《土地管理法》的规定只提出了一个安置补助费。但是缺乏对失地农民的择业成本、从事新职业的就业风险等间接损失的考虑。由于农民本身就是一个文化水平较低的群体，失去土地后，只能从事一些简单的体力劳动，而通过这种方式取得的收入或许远低于他们凭借土地生产获得的收入。土地作为农民赖以生存的物质基础，在人均耕地面积一定的前提下，耕地的生产力水平越高，农民的收入水平和生活水平越高，单位面积耕地对农民的社会保障作用也就越大[11]。因此，出于对农民社会保障权利的考虑，应该在《土地管理法》中对农地的社会保障作用给出明确的规定。

（二）收益还原法的优劣

收益还原法又称收益资本化法或地租资本化法，它是将土地的纯收益按一定的还原利率资本化，即在一定贴现利率下土地未来纯收益的总和[12]。这种方法是以生产要素分配理论为基础的，土地作为最基本的要素，其贡献就是总收益扣除劳动工资、资本利息及管理报酬之后的收益剩余，也就是利用土地的纯收益。将这部分纯收益折算成现值，就成了土地的价值，并且作为对当地农民的补偿。收益还原法的优势在于，其以纯收益和还原利率为基础确定土地价格。采用这种方法，正常情况下，农民的纯收益较易估计出来，还原利率给定后，便能够比较方便地计算出应给予当地农民补偿的具体额度，并且易于操作。傅青山等[13]指出在现阶段，收益还原法比较适宜目前我国的农用地价格评估。并且指出以地租理论与土地收益理论为依据的收益还原法的应用条件：待估地产未来年收益可以用货币计量；土地收益的产生是连续的；纯收益在数量上必须稳定；还原利率可以确定；土地收益过程中的风险可以估量。收益还原法虽然是目前对于土地价格评估采用较多的方法之一，但是由于其本身应用条件的限制，也使其在应用方面出现了一些问题。郭爱请等[14]指出我国一般采用总收入减去总成本的差额来测算农地纯收益，这就会出现用实际纯收益代替预期纯收益的问题。

同时，在生产费用的测算方面也存在不合理之处。农用地转用将带来更多的预期收益（如果不是这样，那么就没有必要将农用地转化为其他非农建设用地），这一预期收益并非来自农业生产用途，而来自于其他非农用途，因此，用实际纯收益代替预期纯收益往往会产生对农用地价格低估的问题。同时，采用收益还原法时，还要对还原利率加以确定，还原利率的取值是否科学关系到土地收益价格是否客观、合理。目前我国城市地产估价工作中所采用的还原利率至少有8种，但现存著作及文献中，有关农业用地宗地价格评估的资料还不多见，涉及农业用地还原利率选择的论述就更少，有的农地价格评估时直接借用城镇地产评估中所用的还原利率进行计算[15]。因而，对收益还原利率的确定仍存在一定的争议。虽然收益还原法存在着上述一些问题，但由于农用地的用途管制，使其长期限于农业领域，并不断产生收益。因此，现阶段，比较适宜采用收益还原法对农用地进行估价。影子地价法是从土地资源有限性出发，认为土地资源总是有限的，需要合理分配使用，这样在一定配置资源约束条件下，以使每增加一个单位土地资源，得到最大经济利益[5]。其考虑的是土地资源得到最优利用的价格，即以农用地最佳替代用途的贡献来估价。而实物期权法是从实物期权角度，将农户承包土地看作是农民投资并收益的一个项目，农户以一定的代价取得经营所分得土地的承包权，付出劳动力和农用物资投入进行务农，卖出农作物后获得回报[6]。这种方法反应了在不确定的市场条件下，进行土地开发的决策分析，并且考虑了农业生产的波动性，认为农民未来有权自由决定农地使用情况的当前价格。基于产出模型的耕地价格评估方法，则强化了因耕地资源质量的差别而导致的资源增值现象，并且采用维持耕地资源总产出所需追加的投入替代了耕地资源本身产出的净效益。这几种方法对于纯收益的获取有了进一步的思考，但其仍多是基于土地本身的质量价格而加以考虑，对农用地的社会保障价值则没有给予较多的论述。另外，对于土地价值的测算多是根据土地原有用途加以分析，给予农民一定的补偿，而农民则没有参与分享当地由于土地用途改变而带来的增值收益，也就是说，农用土地的市场价值没有得到体现。因此，对农用地转化为旅游用地的非农用途的补偿还需要考虑农用地转用后带来的收益增加值。

农用地转用后的价格评估几乎没有具体涉及到对农用地转化为旅游用地3的价格评估问题。据笔者对成都市农用地转化为旅游用地情况的了解，其补偿办法大部分是依据《土地管理法》执行，只对土地作为农用时的价值进行了补偿，而且多半采取的是一次性买断土地使用权的方式。在农用地转化为旅游用地的实例中，成都市三圣乡红砂村采取的租金加红利的方式，在某种程度上保障了农民的利益。红砂村的土地由村政府统一经营，采取集体入股的方式入股花卉公司发展旅游业。每亩土地为1股，年底按股分红。土地租金的收益每年每亩大约1000-1200元，加上年底分红100-300元，农民每年出租土地的收益为1500元左右[16]。这种补偿方式保障了农民的长期利益，使其能够长期地获得较为稳定的收益。但是这种稳定的收益仍存在一些问题。花卉公司的经营是不断发展的，而农民获得的利益保持不变，当花卉公司发展到一定阶段时，当地农民和花卉公司经营者之间，就会产生利益分配上的矛盾，激发农民的不满情绪，因此不利于当地旅游业的发展。另外，每年出租土地获得1500元左右的收益也明显偏低。据朱华[16]的分析，红砂村的土地按最长的土地承包期30年计算，每亩土地的总租金共计4.5万元。即使租金每年以10%的比例增长，每亩土地30年的租金总额也不到15万元。目前成都市三圣乡的土地使用权拍卖价每亩已超过100万元，据此计算，农民的土地出租金最多仅是目前土地使用权市场价值的1/22。由此可以看出，当地农民并没有真正享受到农用地转为旅游用地后为他们带来的增值收益。作为当地农民唯一投资工具的土地，为他们带来的收益明显偏低。通过上述分析可以看出，各估价方法对农民的补偿都或多或少存在一些问题，主要集中在三个方面：一是用农用土地的原用途价值作为测算标准，低估了农用土地价值的评估；二是很少考虑土地对农民的社会保障价值；三是没有考虑土地利用方式转变后为当地农民带来的增值收益，即农民缺乏土地增值价值的分享。也就是说，依据《土地管理法》的规定，给予农民一定的土地价值和社会保障补偿后，还要使其能够参与到土地转用后增值收益的分享，才能使农民的利益得到有效保障。因为农用地转为旅游用地后，土地经营的收益是按市场价格获取，而《土地管理法》的补偿标准没有包含土地用途转变后的增值价值。如果没有对土地价值增值的预期，农用土地就没有转变用途的必要，土地增值收益的分享是农民改变土地使用方式的动力，也是发展乡村旅游实现农民增收，农业生产方式转变的途径。

三、旅游用地价值增值补偿途径

（一）农用地增值补偿的合理性

农用地转化为旅游用地，对农民的补偿除了土地价值和社会保障外，关键是随着乡村旅游的发展，农民如何合理分享土地增值收益的问题。傅青山等[13]指出土地用途改变，增值收益评估既不能在农用地地价体系中评估，也不能在建设用地地价体系中评估，需要另行建立有效的评估技术路线。并且提出了以征地区片价为指导，根据被征用宗地本身实际情况评估宗地土地用途改变的增值收益。乡村旅游的发展带来乡村旅游住宿、娱乐设施租赁价格的不断提高和设施使用率的增长，后者带来的收益增加是投资者经营管理能力强弱的直接结果，而前者增长的收益，一方面与投资者的经营策略有关，另一方面来源于农用土地转化为旅游用地的市场升值收益。投资者以非市场价格取得农用土地使用权，土地升值收益几乎全部为其所有，这部分收益分配存在不合理现象，即投资者不仅获得了投资资金带来的效益，而且还侵占了农民的土地升值收益。将土地的升值收益补偿给农民，是提供土地要素的农民，与提供资金要素的投资者平等享有乡村旅游发展利益的权利。目前，在乡村旅游发展中，失去了土地未获得土地增值补偿的农民，他们有两种选择。由于缺乏必要的知识与技术，旅游投资者只能为一部分农民提供一份简单的工作，使其参与到当地的旅游发展之中，并获得数量不多的稳定收入；而另一部分不愿意参与或者投资者不希望其参与旅游企业生产的农民，则是自己想办法，利用当地发展旅游这一条件参与旅游经济活动，实质属于一种搭便车的行为。这两种行为，在某种程度上说，解决了农民依赖土地获得发展的问题，并且在付出了劳动后，获得的收入也会有所增加。然而，前一种可能拉大农民与投资经营者的收入差距，带来新的矛盾冲突；后一种，其最终结果是扰乱乡村旅游发展的秩序。所以，乡村旅游要获得健康的发展必须考虑农民对土地增值价值的分享，在市场机制的框架下建立农民对土地增值收益的分享制度。农用土地转化为乡村旅游用地之初，由于不能进入土地市场交易，土地的市场价值无法衡量，加之，紧邻土地均为农业用地，农用土地转化为旅游用地的市场增值价值在开发之初的确无法估计。但随着乡村旅游的发展，游客人数不断增加，愿意经营乡村酒店、餐馆的人增多。因此，乡村酒店、餐馆、旅游纪念品门市等旅游设施的租售价格不断上升，土地的增值价值才逐渐表现出来。在农用土地不能进入市场交易，在发展之初不能给予农民合理的市场价格补偿的情况下，根据乡村旅游发展进程让农民分阶段地分享土地获得的增值收益是符合乡村旅游发展实际的，也是可行的。

（二）农用土地增值补偿的措施

乡村旅游是一个市场化的过程，也有市场艰难的开拓期，快速发展期，在发展过程中还存在因种种原因不成功而失败。农用土地转化为旅游用地的增值效益也有一个从无到有的过程，也还存在不确定性。借用企业生命周期理论，让农民充分了解企业经营的不同阶段，在获得了《土地管理法》规定的一些基本补偿后，在政府主导下，参与分配土地不同阶段产生的增值收益，既保证了农民土地转化后的增值收益，又考虑了投资者市场经营的风险因素，有利于农民收入的增加和投资企业的健康发展。企业的生命周期大致可以分为四个阶段：创业阶段、成长阶段、成熟阶段和衰退/再生阶段，不同阶段企业的获利状况是不同的。根据旅游企业经营的不同阶段，将农民土地增值价值的补偿也分为几个相应的阶段，如初创阶段由于农业用地刚刚转化为旅游用地，乡村旅游处于尝试阶段，游客不多，愿意租买投资者旅游设施进行经营的企业也不多，投资者的租售价格便宜，收益低。因此，补偿给当地农民的土地增值收益应少。随着乡村旅游业的不断发展，游客人数增加，投资者的收益快速增长，旅游业进入成长与成熟期，这就吸引了许多经营者参加到乡村旅游中来，各种旅游设施的租售价格上升，土地增值明显。这时，应提高农民的土地增值收益，使之随着旅游的发展而增加。因此，将农民土地的增值收益与投资者的经营活动结合起来，根据乡村旅游设施租售价格的变化，来分阶段地给予农民土地增值补偿，是农用土地转化为旅游用地后增值价值补偿的有效措施。然而，进行土地增值补偿的难度在于，旅游设施租售价格的增长与投资者经营策略相关。投资者品牌打造得好，该地乡村旅游发展快，饭店、餐馆等设施租售价格就高。如何从旅游设施的价格中来区分哪是旅游经济自然增长带来的土地价值增值，哪是投资者的经营策略创造的价值，也就是说，用什么标准来分割旅游设施租售价格中投资者与农民的利益。由于乡村旅游的区位条件和面临的市场环境差异，以及投资者投入的不同，统一的分割标准难以形成。因此，需要发挥政府的主导和监督作用，依靠政府的行政权利来协调农民与投资者对土地增值收益的分享。政府应根据乡村旅游设施租售价格的变化来确定投资企业所处的生命周期，并按照一定的比例及时调整农民土地增值收益的大小，确保农民土地增值收益的实现。“一定的比例”就是合理地分割旅游设施租售价格增长幅度与补偿给农民的土地增值额的比例。目前，一些地区将土地的增值收益分为固定收益和风险收益，如成都三圣乡村民土地集中经营后获得的租金加红利的补偿方式。租金就是农民土地增值的固定收益，红利即投资者经营活动的风险收益，这是一种将农民的土地折为一定的股份参与企业经营分配的补偿方式，它较好地体现了农民土地要素在乡村旅游中产生的价值。由于农民风险承受力弱，因此，投资者将红利分为两部分，一是固定红利，以租金表现；另一部分为风险红利，与企业的经营效益相联系。低风险获得低报酬，所以，投资者承诺的固定收益部分往往比较低。风险红利与企业的盈亏相联，由于不能像上市公司那样财务公开，乡村旅游经营的增值价值的实际情况，作为“股东”的农民难以知晓，事实上风险红利部分的增长幅度也很小。农民土地以股份形式分享增值收益，在实际操作中获取的利益还是不够的。政府作为第三方，根据市场租售信号来提高农民土地的增值收益，对确保农民增收和乡村旅游发展是十分必要的。

四、结语

杨兴柱等[17]的文章指出乡村居民的旅游参与直接与利益挂钩，特别是土地成为稀缺资源，土地使用权能够带来巨额收益。也就是说，土地这种资源转化为旅游用地后，如果不能为当地居民带来合理（或者说较之以前有所提高）的收入，是不利于乡村旅游发展的。因此，合理的补偿方式和补偿额度，有助于促进乡村旅游更好地发展。将农业用地作为资本参与当地旅游业的发展是农用地发展权的一种体现，让农民随着旅游业的发展而获得合理的土地增值补偿，是新农村建设的必然要求，也会成为当地农民支持本地旅游业发展的一种动力。在农用地增值价值的补偿中，关键是农民土地增值收益如何随着投资者收益的增加而增长，这个比例需要政府协调实现。同时，在当地政府的主导下，还需引导农民逐渐适应旅游业的经营方式，学习投资者在经营管理中的经验知识，通过培训，增长农民乡村旅游的知识与能力，最终让当地农民实现从农业向旅游业的转变。