法律对农业科技成果转移的支撑

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一、农业科技成果转化概念的界定

国外没有一个完全与我国科技成果转化相一致的概念，与之相近的有技术转化（technicaltransformation）、技术转移（technologytransfer）和技术推广（technologydiffusion）等概念。在国外文献资料中，多用technologytransfer即技术转移来表述科技成果转化这一概念。联合国国际转让行动守则会议认为，技术转移就是指转移制造某种产品、应用某项工艺或提供某种服务的系统知识。经济合作与发展组织认为，技术转移是指一国的发明（包括新产品和新技术）转移到另一国的过程。技术转移在国际经济理论和技术理论中首次被使用是在20世纪60年代中期，其后，不少国外文献围绕发达国家的知识和技术向落后的发展中国家转移的实践经验展开效益分析和综合评述。在我国，全国人大常委会1996年通过了《促进科技成果转化法》，根据该法第2条的规定，科技成果转化是指为提高生产力水平而对科学研究与技术开发所产生的具有实用价值的科技成果所进行的后续试验、开发、应用、推广直至形成新产品、新工艺、新材料，发展新产业等活动。科技成果转化作为从科学研究到生产实践的一个过程，是技术、经济、社会三个过程的统一。在这个过程中，技术层面上要完成科技成果的试验示范，适应性检验，进一步完善和技术的集成配套；在经济层面上，要实现知识价值的转移，促进经济效益提高，完成经济利益在各参与主体间的合理分享，形成科技创新、成果转化的良好机制；在社会层面上，要求政府、企业、中间机构、技术使用者各个主体的广泛参与，既有对策的调整，又有人们思想观念、科技素质的转变和提高，需要多方面因素的积极配合。综上，笔者认为，农业科技成果转化是指农业科技成果由潜在的、知识形态的生产力转变为现实的、物质形态的生产力的过程，是一个通过后续试验、开发、应用、推广等转化活动将农业科技成果由科研部门转移至生产领域，使农业科技成果产生经济、生态和社会效益，形成新的生产力的过程。

二、农业科技成果转化法的作用

农业科技成果转化是一个系统工程，涉及经济、法律、政策、文化等多个方面。但从长远上来看，最根本的是要建立支持激励、保障农业科技成果转化的法律制度环境。

1.农业科技成果转化法能够确认农业科技成果转化的重要地位。法律和政策是国家调整、管理社会的两种基本手段。政策的优势是灵活性强，可适时作出调整，补充法律应变迟缓的弊端，但其原则性较强，责任模糊。法律是政策的定型化和规范形式，稳定、明确、具体，其通过国家机关和法定程序制定，对全民都具有普遍的强制性和约束力。农业科技成果转化立法是把经过实践检验而逐步成熟的农业科技成果转化政策升华为法律，它可以增强农业科技成果转化政策的稳定性、可靠性、权威性和有效性，一方面，可以保障其严肃性，使其不以领导人的更替或领导人注意力的转移而改变；另一方面，可为农业科技成果转化活动提供法律前提和依据，使之具有法律的巨大感召力和说服力，转化为全民族依靠科教兴国的行动。

2.农业科技成果转化引起的复杂社会关系需要相应的法律来调整。农业科技成果转化活动的各个环节都牵涉到复杂的社会关系，农业科技成果转化活动的不断推进也会引起新的社会关系，这些复杂的关系远非行政措施和政府政策所能解决，需要相应的法律加以规范调整。例如，农业科技成果转化所带来的农业技术成果的使用权、价值评估、入股和收益分配等活动都需要有相应的法律加以规范和管理，否则就会对农业技术成果的转化产生不利影响。

3.农业科技成果转化法可以降低农业科技成果的非道德使用对社会造成的危害。现代科技的发展，一方面为人类提供了改造和利用自然的新手段，提高了人们的生活品质，促进了经济和社会的发展，为人类谋了福利；另一方面也带来了一些严重的社会问题如环境污染、生态失衡、自然资源耗竭等。②在国际科技立法中，保障人类安全和可持续发展逐步成为科技政策法律关注的焦点。农业科技成果转化法坚持可持续发展的原则，关注人类的持续生存和可持续发展，通过法律的导向和规范作用，保障农业科技创新成果真正造福于人类。

三、我国农业科技成果转化的基本法律框架

1《.促进科技成果转化法》。促进科技成果转化为现实生产力，这不仅是科技工作基本方针的要求，也是我国经济建设的迫切需要。1996年5月15日第八届全国人大常委会第十九次会议通过了《中华人民共和国促进科技成果转化法》（以下简称《转化法》），全面规范了促进科技成果转化的指导思想、基本准则、转化形式、保障措施等内容。具体说来，该法的主要内容如下：

（1）科技成果转化要坚持面向经济建设和社会发展的原则，保护技术权益的原则，维护国家、社会公共利益的原则。

（2）政府应将科技成果转化纳入经济和社会发展计划、选择项目和优选安排项目，鼓励采用先进技术，限制使用落后技术。

（3）企业是科技成果转化的重要主体，可以自行信息或者委托技术交易中介机构征集其单位所需的科技成果，或者征寻科技成果转化的合作者，也可以独立或者与境内外企业、事业单位或者其他合作者实施科技成果转化，承担政府组织实施的科技研究开发和科技成果转化项目，还可以与研究开发机构、高等院校等事业单位相结合，联合实施科技成果转化。在市场经济条件下，科技成果完成人以及其他科技成果持有人也可以成为转化主体。

（4）科技成果持有者实施科技成果转化可以采取自行投资实施转化，向他人转让科技成果，许可他人使用科技成果，以科技成果作为合作条件与他人共同实施转化，以科技成果作价投资、折算股份或者出资比例等方式。

（5）科技成果转化各方应依法签订合同，研究开发单位要适时进行科技成果转化、科技成果的检测和价值评估等。

（6）科技成果转化的支撑条件包括财政支持，税收优惠，金融信贷支持，设立科技成果转化基金、风险基金，放宽高新技术成果作价入股比例限制等。此外，还规定了技术权益分享、扩大科技成果转化奖励的主体范围等内容。

2《.农业技术推广法》及相关地方性法规。农业技术推广是农业科技革命的重要环节。农业技术推广的力度、广度和深度，直接影响着农业现代化的速度。进入20世纪90年代以后，中央和地方将农业技术推广的专门立法提上议事日程。1993年7月第八届全国人大常委会第二次会议通过了《农业技术推广法》（以下简称《农推法》，该法在2012年8月作了修正）。之前，河北、黑龙江、山东、青海、贵州和甘肃等6个省区制定了农业技术推广的地方性法规，之后，北京、天津、上海、山西、辽宁、陕西、宁夏和新疆等省、自治区、直辖市相继制定了农业技术推广方面的地方性法规作为实施《农推法》的配套法规。这些法律法规就农业技术推广的下述问题进行了法律规制：

（1）对农业技术范畴加以界定。大多认为，包括农林牧渔业等在内的大农业在资源的利用和技术的需求等方面有许多共性，因此，大多主张以大农业的技术需要来界定农业技术。

（2）规定了农业科技推广工作是各级政府的职能之一。科技兴农，责在政府。各级政府要为农业科技推广工作提供组织保证、资金保证和政策保证。因此，从法律上明确各级政府对农业科技推广工作的领导和管理很有必要。

（3）明确农业科技主管部门职责。县级以上地方各级人民政府的农业科技推广行政部门，是本地区农业科技推广工作的主管部门，负责本行政区内的农业科技推广工作，其所属的农业科技推广机构，负责组织实施农业科技推广工作。通过立法，明确上述部门和机构的职权与职责，为发挥其在农业科技推广工作中的重要作用提供了法律保障。一些地方性法规还对县级以上和乡（镇）农业科技推广机构的职责分别予以规定，这样更便于操作。

（4）将农业科技推广体系建设纳入法制轨道。农业科技推广网络和推广队伍，是农业科技推广的组织保证。网络是否健全，队伍是否坚强有力，直接关系到农业科技推广工作的成效。因此，农业科技推广法理所当然地要规制农业科技推广体系的建设。总结正反两方面的经验，确定国家农业科技推广机构的公益性定位，构建“一主多元”的农业科技推广体系，实行国家农业科技推广机构与农业科研单位、有关学校、农民专业合作社、涉农企业、群众性科技组织、农民技术人员等相结合的推广体系，是农业科技推广立法的发展趋势。

（5）将一些行之有效的农业科技推广措施和方针政策予以法律确认。实践证明，加强领导，增加投入，健全机构，充实队伍，落实政策，是做好农业科技推广工作的重要举措。近几年来的中央1号文件等都对农业科技推广工作作出了重要的指示。对经实践证明行之有效的农业科技推广措施和方针政策，以法律的形式予以确认，使其成为具有普遍约束力的行为规范，并以国家强制力保障其实施，得到了学界和实务界的普遍认同。

3《.农业法》等法律法规的有关条款。《农业法》、《科学技术进步法》、《专利法》、《商标法》、《著作权法》、《国家科学技术奖励条例》等法律法规的有关条款也从不同的角度对农业科技成果转化作出了规定。如2012年12月新修正的《农业法》第51条规定“：国家设立的农业技术推广机构应当以农业技术试验示范基地为依托，承担公共所需的关键性技术的推广和示范等公益性职责，为农民和农业生产经营组织提供无偿农业技术服务。“”县级以上人民政府应当根据农业生产发展需要，稳定和加强农业技术推广队伍，保障农业技术推广机构的工作经费。“”各级人民政府应当采取措施，按照国家规定保障和改善从事农业技术推广工作的专业科技人员的工作条件、工资待遇和生活条件，鼓励他们为农业服务。”

四、对我国农业科技成果转化法律支持现状的评析

一个良好的促进农业科技成果转化的法律支持环境对于促进农业科技成果的转化至关重要，但是，从我国现有的农业科技成果转化的相关立法及其实施来看，农业科技成果转化的法律支持力不够。

1.重政策轻法律，相关法律的位阶不高。我国长期受计划经济体制的影响以及目前经济体制中种种弊端的制约，在一些政府部门、企事业单位对促进农业科技成果转化的重要性和紧迫性还缺乏认识，重政策轻法律的情况较为严重。从宪法规定的法律位阶来看，基本法律乃由全国人大通过。我国现行的《科学技术进步法》、《转化法》、《农推法》等均是由全国人大常委会通过的，其不属于基本法律，法律位阶不高。另外，规制农业科技成果转化的多是行政法规、地方性法规或者规章等，它们的法律位阶更低。

2.缺乏明确的具有可操作性的农业科技成果转化管理的法律规范。近年来，尽管我国已经修订了《农业法》和《农推法》等，但是，这些农业法律对于农业科技成果转化管理缺乏具体明确的规定。这主要表现在我国现有的农业科技成果转化立法规定大多是号召式规范，缺乏可操作性。如《农业法》第49条规定：“国家保护植物新品种、农产品地理标志等知识产权，鼓励和引导农业科研、教育单位加强农业科学技术的基础研究和应用研究，传播和普及农业科学技术知识，加速科技成果转化与产业化，促进农业科学技术进步。”许多法律规定基本上都是倡导性的，对于国家如何传播普及农业科学技术知识，农业科学技术推广部门如何有效地实施农业科技推广，国家如何鼓励农民采用先进的科学技术等具体问题，《农业法》并没有作出明确的、具有可操作性的规定。尽管农业部的相关部门规章对这些问题有指导性意见，但由于部门规章法律效力层级较低，相关规定并没有得到地方政府及农业科技部门应有的重视。

3.农业科技人员和农民在农业科技成果转化中的责、权、利不具体。农业科技人员和农民是农业科技成果转化中的两个重要主体。农业科技人员是农业科技成果转化中的实施主体，农民是接纳主体。农业科技成果转化的实效在很大程度上取决于农业科技人员的主动性、创造性和责任心。因此，要提高农业科技成果转化的实效，必须明确农业科技人员在成果转化中的责、权、利。我国现行农业法律法规尤其是新修订的《农推法》对于国家农业技术推广机构的队伍建设作出了规定，如规范了人员编制和结构比例、规范了农业技术人员的上岗资格，对农业科技人员在业务培训、职称评定、工作条件和生活待遇以及推广服务的税收、信贷优惠等方面也作出了一定的规定，还规定了农业科技人员的工作责任制度和考评制度等。但总的说来，这些大多是原则性规定，可操作性不强。就农业科技成果的接纳主体而言，农业科技成果转化需要接纳者的大力配合与支持，如接纳者在思想上要相信科学，有接受新技术的内在愿望和热情，在行动上能够积极主动地配合农业科技人员的工作等。然而，我国现行农业法律法规在农业科技创新、成果推广领域采农业科技服务本位的立法理念，强调政府、农业科技部门单方面的义务，而作为接纳主体的农民被置于权利主体地位，由此，我国现行法律法规对于农民在农业科技成果转化方面的义务没有作出应有的规定，这就制约了农民在农业科技成果转化应用中的主动性和配合作用，从而影响农业科技成果转化应用的实效。

4.农业科技成果转化的财税金融法律支持缺乏具体规定。农业科技投入是一项高成本的技术投入，不仅农业科技成果的研发需要大量的经费，农业科技成果转化应用也需要足够的资金投入。从当前我国农业科技资金投入的导向来看，主要集中在农业科技创新项目上，对于农业科技成果转化应用所需资金投入的支持大多停留在政策层面上。虽然《农业法》在第37条明确规定“国家建立和完善农业支持保护体系，采取财政投入、税收优惠、金融支持等措施，从资金投入、科研与技术推广、教育培训、农业生产资料供应、市场信息、质量标准、检验检疫、社会化服务以及灾害救助等方面扶持农民和农业生产经营组织发展农业生产，提高农民的收入水平。”但这样的规定属于号召式规定，缺乏具有可操作性的具体支持措施和法律责任条款。因此，在地方政府财政并不宽松的现实条件下，农业科技成果转化的资金保障很容易落空，如果老百姓无力或不愿意承担农业科技成果转化所需资金，农业科技成果转化率必然会大打折扣。

五、增强我国农业科技成果转化法律支持力的建议

1.重视农业科技成果转化法律手段的运用，并提升其法律位阶。立法专门化是当前国际科技立法的发展趋势。第二次世界大战以来的半个多世纪，西方发达国家大量的科技立法与科技进步同行，以法律形式引导、协调、保障和促进科技进步的做法受到普遍关注。20世纪60年代以后，各国纷纷以立法的形式促进和保障本国科技创新的发展，并制定专门的科技创新与科技转化基本法，如美国1980年颁布了《史蒂文森—威德勒技术创新法》，日本1995年制定了《科学技术基本法》，韩国1997年制定了《科学技术创新特别法》等。我国现行的《科学技术进步法》、《转化法》等都是由全国人大常委会通过的，其不属于基本法律，有必要提高其法律位阶。借鉴国际成功的立法经验，建议全国人大制定《科学技术基本法》，使之确立为科技领域的基本法律，并以此为龙头形成相对完善完备的科技法律体系。

2.明确农业科技人员和农民在农业科技成果转化中的责、权、利。有关国家机关应当修改完善相关法律法规，制定农推法实施细则，首先，明确农业科技人员在农业科技成果转化中的下列责、权、利：

（1）要求农村集体经济组织和农户按照农业技术的要求实施农业高新技术的权利；

（2）要求有关政府机关及其公职人员为其实施农业科技成果转化提供工作协助的权利；

（3）农业科技成果转化资金法定条件下的管理权；

（4）农业科技成果转化中非法干预排除权；

（5）农业科技成果转化效果评估请求权；

（6）依法定或约定完成农业科技成果转化义务；

（7）对农业科技成果转化的效果及时组织评估并依法依约报告的义务。同时，明确农业科技人员在农业科技成果转化中应当承担的具体法律责任，包括民事责任、行政责任和刑事责任等。其次，明确农民在农业科技成果转化中的相关义务，例如：

（1）积极利用农业新技术进行农业生产，并接受农业科技人员的技术指导；

（2）合理使用国家拨付的农业技术成果转化经费；

（3）如实报告农业技术成果转化中的数据资料；

（4）为农业科技成果转化的实效评估提供协助；

（5）配合农业科技人员推广普及农业新技术；等等。

3.建立健全促进农业科技成果转化的财税金融法律法律制度。为了解决农业科技成果转化中经费保障不力的问题，确保农业科技成果转化的顺利实施，应当确立农业科技成果转化财税金融全方位支持的法律保障体系。首先，建立健全农业科技创新及其成果转化一体化经费管理的法律制度。农业科技成果转化是农业科研活动的终极目标。如果农业科研活动不能转化为现实的生产力，那么这种研究就没有生命力。法律应当规定农业科技人员有义务将其农业科研成果转化为农业生产力，否则，其科研项目将不予立项，或冻结其研究经费，或者不予批准结项。其次，建立健全税收优惠法律制度。各国政府推动农业科技成果转化的有效法律手段之一就是对农业高新技术产业提供税收优惠，这实际上就是增加农业高科技投入。税收优惠包括直接优惠和间接优惠。直接优惠主要有减免所得税、采用低税率等等。间接优惠包括加速折旧、投资抵免、费用扣除、税转贷等。税收优惠应以间接优惠为主、直接优惠为辅。再次，建立健全风险投资法律制度。高新农业技术的转化需要大量的资金投入且具有一定风险性，引入风险投资这种方式，不仅利用政府投资、银行贷款等原有的投资方式融资，还通过政府担保，以发行股票和债券等方式在国内外开辟资金来源渠道，以解决农业科技成果转化中的融资难问题。美国经济发展的历程表明，风险投资在促进高新技术发展和推动经济增长方面发挥着重要作用。借鉴国内外实践经验，我国应当制定《风险投资法》和修改完善《公司法》、《合伙企业法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》、《税法》等相关的法律法规，对风险投资的组织形式及其运作规范等方面予以明确。

六、结语

农业科技成果转化是实现农业科技进步、促进农村经济发展的关键性举措。在法治社会“，三农”问题的解决和“三农”权益的保障离不开法治手段。而“三农”问题的有效解决，从法律角度去思考，就是要把农业、农村和农民问题置放在一个新的法律环境和制度环境中去思考，即要通过创新法律制度保障新农村获得更多的发展空间和发展动力。农业科技成果转化问题是“三农”问题的组成部分，其管理同样离不开法治手段，只有通过法律规范的形式明确农业科技成果转化各方主体的权利、义务、后果等，才能够真正地提高他们在农业科技成果转化中的责任意识，增强农业科成果转化的实效，防止国家科技资源的闲置浪费。因此，强化农业科技成果转化的法律支持既是依法治农的应有之义，也是促进农业科技成果转化的必要手段。

作者：陈运雄李博符文忠单位：湖南农业大学公共管理与法学学院