低碳农业发展与财税扶持探究

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一、低碳农业的发展需要财税政策的引导

根据公共产品理论和外部性理论，生态环境、资源能源、低碳经济等具有公共性和外部性，使得低碳农业带有很强的公益性和外部性特色。外部性使得私人资本不愿积极主动地介入该领域，而且，低碳农业发展模式不同于传统农业发展模式，这就决定了低碳农业比传统农业更需要政府的引导、扶持，从而使农业生产的私人成本与收益能接近相应的社会成本与收益。

根据公共财政理论，财税政策是重要的宏观经济政策之一，具有引导调节经济运行的功能作用。财政税收的特征和职能决定了财税政策在扶持低碳农业方面有不可替代的作用。另外，资金匮乏一直是农业发展方面的瓶颈，财政在扶持农村经济发展方面在很大程度上有所欠缺，而低碳农业经济尚在起步阶段，加上农业的弱质性和风险性，决定了财税政策在扶持低碳农业方面有不可替代的作用。而把更多的资金配置到低碳产业上也是财政义不容辞的职责，因此发挥财税政策在农业资金方面的扶持、示范与引导作用，把资金合理配置到低碳农业上，实现农业产业的更新换代和升级调整，促进农村经济发展。最终形成带动农民增收、农业增效的可持续发展模式。

二、发展低碳农业存在的问题

我国是世界上最大的发展中农业大国，发展低碳农业存在的主要问题：一是农业生产方式不尽合理。如施肥方式不合理、草地过度放牧、农业灌溉方法不当等；二是农业生产废气大量排放。如：畜禽集约化养殖、水稻种植、肥料施用以及农业秸秆燃烧等活动向大气中排放大量的温室气体。三是过量使用农用化学物质。四是农业废弃物处理方式不合理等等。过去所采取了一系列不合理的农业生产方式，已成为我国低碳农业发展面临的主要障碍。

三、低碳农业发展的财政政策支持现状分析

（一）低碳农业投资偏弱。在我国农业经济发展中，财政投入是农业经济发展的主要动力之一。在推进农业环保发展上财政支农存在严重不足，没有发挥宏观调节的导向性作用。据2009年《中国农村统计年鉴》统计，在农村固定资产投资中，用于环保、水利、公共设施管理的投资额为1255.2亿元，仅占农村固定资产投资总额的5.21%。政府对农村环保的投入不足，致使农业生态保护型公共产品建设进程缓慢，农业环境污染得不到有效治理，难以促进农业低碳环境的健康发展。

（二）财政支农结构错位。财政支农结构不合理突出体现在以下几方面：一是农业科研技术投入明显偏低；二是低碳农业基本建设投资严重不足，并通过内部传导机制，影响到农业生产的稳定发展；三是财政对低碳农业发展项目支持少且缺乏足够的资金投入保障。在财政对农业的支出中，用于促进低碳农业、有机农业发展的项目没有专门立项。四是政府的财政农业支出用于人员供养及行政开支部分过多。据统计大体维持在70％左右，而用于农业建设和科技投入的支出比重低。

（三）财政支农补贴对低碳农业发展的导向性不强。财政支农补贴一直是世界各国保护农业发展最常用最有效的手段，财政对农业补贴在我国主要农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴等，但是对于无公害农产品、有机农产品及对土地资源节约、保护、节水灌溉等生态方面的建设没有针对性的补贴，因此，农民对于低碳农业生态项目没有积极性，导致低碳农业发展缓慢。

（四）未能充分发挥税收的杠杆调节作用。税收在为国家筹集财政收入的同时，也起到了调节生产、消费和资源配置的作用，国家应该充分利用税收来支持低碳农业发展。目前税收对低碳农业发展的支持少，如对投资开发荒山荒地育林，固沙植被采取免税政策，对挤占耕地课以耕地占用税，这些措施已发挥了相应的保护农业生态的作用，但是保护力度较小。如目前耕地占用税仅是在占用耕地从事其他非农业建设时一次性课征，以后不再征收，而且耕地占用税的税额较低，根本起不到对耕地的保护作用。

四、财政支持低碳农业发展的政策选择

（一）加大公共财政对农业尤其是低碳农业的投入总量。农业是基础性产业，具有准公益性，同时，低碳农业与其他产业相比又具有明显的弱势，这家使得私人资本不愿介入此领域，需要政府加强支持和保护。我国已进入工业化发展的中期，政府在构建公共财政框架体系时，应当体现低碳农业的优先位置，要随着经济的发展和国家财力的增强，不断加大财政支农力度尤其是低碳农业的投入，确保财政低碳农业支出的增长速度超过财政其他支农的增长速度。同时要强调依法治农，通过不断完善立法和严格执法，确保财政低碳农业投入优先增长、稳定增长的政策充分落实到位。除了直接投入外，要重视发挥财政扶持低碳农业资金的引导功能，灵活运用贴息、担保、政策优惠等方式，吸引信贷资金、民资等资本投入低碳农业，以拓宽低碳农业投资渠道。

（二）增加财政在农业和农村基础设施投入，夯实低碳农业的基础。长期以来形成的掠夺式粗放高碳农业经营模式，使生态环境恶化，自然资源短缺，影响农业可持续发展。政府应加强对低碳农业基础设施的建设，建立有效的农业防灾、救灾体系，提高低碳农业的综合生产能力，增强农业发展的后劲和活力，实现农业与农村经济的可持续发展。一是加强以水利为重点的农业基础设施建设，加快大江、大河治理及大型灌溉水利设施的更新和配套工程建设；二是加快植树造林步伐，加强水土流失治理，实施天然林防护计划；三是加大对农村环境污染治理的力度，防止新的污染源产生。在制度建设和具体操作上，一是国家财政要加大对各项农村基础设施的投入力度，特别是国家要通过转移支付或专项拨款等形式，加大对地方农村基础设施建设的投入。在继续落实已有的扶持农村基础设施建设政策的同时，再制定和实施新的扶持低碳农业政策。如，对农民采用节水滴灌技术、秸杆的循环利用等进行补助。二是对农村基础设施建设项目实行“一竿子插到底”的政策，尽量将建设项目延伸到农田、到农户，尽量不要求地方政府配套，以免造成新的欠账和村级债务。三是构建支持农村基础设施发展的长效机制。如在预算内经常性固定资产和国债资金中增加安排小型农田水利基础设施建设项目；在土地出让金用于农业土地开发部分和新增建设用地有偿使用费中，安排一定资金用于小型农田水利建设；通过立法，把国家的重大支农政策制度化、规范化，如通过立法规定，把财政预算新增部分的一定比例投入到农村基础设施建设方面。

(三)完善财政对农业支出项目结构。在财政支农项目中，应单独明确列示用于低碳农业发展的项目，同时我国财政对农业的支出应该逐渐减少对支援农村生产支出和农林水利气象等部门事业费的支出，加大农业基础设施和生态工程建设，比如加大对节水灌溉、旱作农业、人畜饮水、乡村道路、农村水电、农村沼气等农村中小型设施建设的支持，另外加快退耕还林、风沙源治理、水资源持续利用规划、植树造林、有机农业等重大低碳工程建设。注重对农业科技的研究、引进和推广的投入，大力加强农业科技研究中对于以其无污染、安全、优质、营养而日益显示强大的生命力的有机农产品的投入。

（四）加大财政资金对低碳农业科研技术的支持力度，增加农业科技含量、提高农业竞争力、转变农业增长方式。科技的创新与推广是低碳农业发展提以实现和延续的根本。低碳农业与传统农业相比，具有较强的技术性（如下图）而低碳农业技术具有外部效应和风险性，使得企业没有投入的积极性，决定了政府是低碳农业技术的供给主体。据测算政府对农业科技每增加1元投入，可使农牧业产值增加11.87元，减少农牧户9.35元投入；因此财政必须提高农业的核心技术和研发水平的投入，不断提高农产品的技术含量和附加值，全面加快低碳农业发展。财政对低碳农业科研技术的扶持具体体现：一是加大投入基础研究与基础性工作，为农业科技发展奠定良好基础。特别要加大投入农业、林业、水利、气象等部门的长期定位观测、基础资料收集和基地建设等方面的工作；二是突出应用研究，重点支持先进加工、种植、养殖、畜牧、节水灌溉、动植物防疫、检验检测、农产品质量安全、仓储物流等农业应用技术的投入，解决严重制约农业持续发展的关键性、战略性技术难题。三是要加速开发研究。努力加快基因工程、光合作用机理、杂交优势机理、生物固氮、信息技术、遥感技术、核技术、生物技术等农业高新技术的投入，加大支持力度，形成一批农业高技术企业和企业集团。

（五）完善税收政策对低碳农业发展的支持。充分发挥税收的杠杆作用，加快我国低碳农业的发展，可以建立一系列对低碳农业发展的税收支持政策。如：（1）对于投资于低碳农业发展获得的收益实行免税或减税政策，以吸引资金投入到生态农业的发展中。(2)对从事天然的无污染的种植业、养殖业的有机农产品生产的企业可以给予免征或减征企业所得税的政策，同时，对于再投资于相关的有机农产品等生态农业发展的资金可以给予再投资退税的优惠。

（六）进一步完善财政补贴。

1、加大对农业补贴的力度。农业补贴支出在各国财政支出中所占比例都比较大，比如，欧盟，其农业产值仅占GNP的14%，而每年的财政支出却大约为1000亿欧元，其中有40%为农业补贴支出。而目前我国对农业补贴还不到农产品总值的2%。根据WTO《农业协议》中绿箱政策规定，按照我国目前的农产品产值和农业补贴水平测算，大约还有近1500亿元的补贴空间。另外，重视农业生态补贴。逐步扩大退耕范围，加大对退耕还林、还草、还水等投入，改善生态环境。

2、改变补贴方式。欧盟于1992年把原来实行的以农产品价格补贴为主的政策改为以农户直接补贴为主的政策，制定“共同农业政策”，将农产品价格降到国际价格水平，农民的收入损失由欧盟补贴。同时对土地休耕、保护农业生态、提前退休等实行补贴。我国应借鉴欧盟的经验，在稳定粮食直补政策的同时，利用新增农业补贴导向性地统筹改善农村人力和物力条件，改善农业发展中的生态环境，大力发展有机农业，整体提高农业竞争能力，真正实现低碳农业。因此今后要将我国“绿箱”补贴的重点放在增加农业科技投入、增加农业基础设施建设投入、增强农村环境和生态投入等几个方面，既不违背WTO的规定，又可以间接地增强我国低碳农业的综合实力和整体竞争力。

3、建立农业保险的保费补贴。对符合国家农业生态发展，鼓励农民种植、养殖的有机农产品给予投保农户保费补贴。对于风险大、效益差、政府引导的有机农产品和生态工程的建设项目的农业保险，财政保费补贴的比例要高些，以体现国家政策导向作用，达到促进低碳农业发展的目的。另外，鼓励地方或农户成立互助保险合作组织，建立低碳农业保险专项风险基金，通过减免营业税、所得税等优惠办法，扶持其发展。

（七）安排低碳农业预算支出项目，增强财政扶持低碳农业建设的稳定性。安排预算支出是实现财政所承担的资源配置职能的重要途径。通过将促进经济低碳化发展的财政支出纳入财政预算支出范畴，国时安排低碳农业预算支出项目，进而有利于政府将占有的社会经济资源配置到低碳农业发展中最为需要的领域。此外，在条件成熟的情况下，通过立法的形式确立每年低碳农业预算支出的规模和速度，使得财政支持低碳农业发展时有法可依，同时也有利于财政支持低碳农业的可持续性和稳定性。

总之，低碳农业建设是一项宏大的系统工程，从治山治水，作物的品种改良，产品的加工增值，城乡消费市场等设施建设均需要大量的资金投入，需要财政安排一定份额的专项资金扶持，同时以财政资金起带动作用，发挥四两拨千斤的作用，引导社会各方面资金投向低碳农业项目的建设，形成多元化的投资格局，促进低碳农业的蓬勃发展。