农业水利建设资金配置探讨

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一、农业水利基建资金配置

水利不仅是农业的命脉,也是整个国民经济和社会发展的基础设施和基础产业。在当前乃至未来相当长的一段时间,我国面临的水危机仍然十分严峻,水利基本建设的紧迫性日益突出。而农业水利的发展,离不开充足的资金投人,但按我国现有的经济发展水平和资金供给力度,农业水利基建资金的供给难以满足巨大的资金需求,如何合理有效地配置使用好现有的基建资金,发挥出最高的使用效益,缓解资金供需矛盾,已成为当前亟待解决的重大课题。已有的定性研究主要集中在对水利资金配置的概念探讨和要素分析上:王新程认为农业水利资金合理配置是指在合理的经济机制作用下,实现稀缺性水利资金合理有效地分配于全社会各水利建设项目,以获得最优的社会综合效益。[1]

史忠良对资源合理配置的基本要素进行了系统地研究,认为资源配置包括时间、空间、用途和数量四个基本要素。[2]王伟在此基础上进一步指出水利资金配置的状态,是一定期间一定条件下的水利资金在不同时间、地点、项目的量的分布关系。[3]在有限的定量研究中,杨翠红以1999年中国水利投入占用产出表为基础,研究了水利基建投资以后的完全经济效益。[4]杜威漩对我国改革开放以来农业水利基建投资进行了实证研究,主要分析了农业水利基建投资与国民经济总体发展水平之间的相互关系以及农业水利基建投资对农业产出的影响,但对于农业水利基建投资配置结构没有涉及。[5]本文在以上研究的基础上,结合我国农业水利基建资金配置的实践,对农业水利基建投资配置的变化趋势、来源结构、项目结构、地区结构进行统计分析,以揭示我国农业水利基建资金配置的状况及其存在的基本问题。

二、农业水利基建投资变化趋势

从投资总量上看,农业水利基建投资总量呈阶段性增长(如图1、所示)。一方面,农业水利基建投资总量呈快速增长之势,由1981年的最低值13.6亿元增长到2004年的最高值724亿元,增长近53倍。除个别年份(1981、1984、1985、1988、2001、2003、2005)的投资总量比上年有所下降,增长速度处于零值以下外,其余各年投资总量均比上年有不同幅度的增长。另一方面,投资增长具有明显的阶段性。第一阶段为1980年至1988年间,该阶段投资增长率波动较剧烈;第二阶段为1989年至1999年间,该阶段呈强劲增长态势,投资总量增长快、增幅大;第三阶段为2000年至2005年间,该阶段投资增长极为缓慢,处于徘徊增长阶段。农业水利的稳定发展是促进农业经济发展进而保证国民经济持续、健康发展的根本条件,但我国农业水利基建资金供应总量增长波动剧烈,稳定性较差,呈现出明显的阶段性。农业水利基建投资稳定增长机制的缺乏,限制了农业水利设施的快速发展,成为当前农业经济进一步发展的制约“瓶颈”。从农业水利基建投资占GDP比重看,除了“二五”时期,农业水利基建投资占GDP的比重超过1%的比例达到1.47%外,其他时期都没有超过0.9%的比例。特别是1984年至1995年12年中,随着国民经济水平的持续增长,农业水利基建投资占GDP的比重与上阶段相比持续下降,均未超过0.3%。进入“九五”时期,该比重迅速增长,由1996年的0.304%增长到2000年的0.649%,说明该时期有较多的资金投入到农业水利基建投资中,促进了农田水利的建设和发展,但是与经济发展水平相比,这种水利基建投资的规模还难以满足农田水利发展的实际需求,远低于1—2%的世界平均水平。

从2004年到2005年,农业水利基建投资占GDP的比重又出现下降趋势,由2004年的0.453%下降到2005年的0.378%。这说明我国农业水利基建投入的质量和机制还不够稳定,还缺乏稳健增长的投入机制,难以实现以农业水利事业的健康发展推进国民经济可持续增长的效应。农业水利基建投资占基建总投资的比重及其变化是考察农业水利在基本建设中的重要程度与趋势的关键指标。从农业水利基建投资占基建总投资的比重来看,“二五”、“调整时期”、“三五”“四五”、“五五”五个时期所占比重较高,平均达7.06%,但进入“六五”时期以来,农业水利基建投资占基建总投资的比重持续走低,“六五”、“七五”“八五”、“九五”时期的平均比重只有2.55%,严重低于“二五”至“五五”时期,甚至低于“一五”时期4.1%的比重水平。进入“十五”时期,投资比重也未见明显上升,2001年为3.82%,2002年为3.97%,2003年该比重又降为2.98%。这说明在基建总投资的安排中,农业水利所占份量从1981年起就急剧下降并一直保持较低的水平,显现了农业水利基建投资所占份额严重不足。水利、通信、交通、能源都是国民经济的基础设施和基础产业,各基础设施与产业必须保持协调均衡发展,才能共同促进国民经济的持续健康发展。农业水利基建投资的严重不足,虽然刺激了其它基础设施和产业的发展,但必将制约农田水利设施的快速发展,成为当前农业经济进一步发展的制约“瓶颈”。

三、农业水利基建资金配置的来源结构分析

建国至今,我国投入的水利基建投资总量达6923.51亿元,但是,分析我国水利基建投资的来源构成,就会发现资金来源渠道较为单一,从1950年至2004年,国家投资水利基本建设的资金总额为4099.46亿元,占同时期水利基建投资总额的65.76%,这表明在我国,政府仍然是水利建设资金的主要提供者。在1950—1980年的计划经济体制时期,农业水利资金中国家投入的部分占53.5%,农民投劳折合资金部分占40.8%,其他资金不足6%。农业水利投入形成了“中央与地方给补助+农民出义务工”的二元来源结构。若国家投资力度加强,则农田水利事业就会得到快速发展,如“一五”“二五”“五五”时期;若国家投资力度减弱,则农田水利事业就会逐渐萎缩,如“六五”“七五”时期。这表明,由于来源渠道单一,农业水利基建投资的规模自然就取决于国家投资动向。自进入20世纪90年代以来,农业水利基建投资来源渠道单一的状况有了较大改善,如所示,国家预算投资占水利基建投资的比重由1980年的88.9%下降到1990年的57.1%,20世纪90年代中期在25%左右的低比例徘徊后,在2003年降到45.8%。2004年国家预算投资为267.03亿元,占该年完成总投资额783.5亿元的34.81%。相应地,其他来源渠道的资金在投资总量中所占比重逐渐上升。自筹资金总量稳步增加,20世纪90年代以来所占比例一直保持在30%左右水平。国内贷款由1980年的0.28亿元上升到2003年的91.4亿元,增长了326倍,所占比例也由1980年的1%最高上升到1994年的23.1%。同时,利用的外资也逐步增加。从1997年开始设立的水利建设基金也成为农业水利建设投资的来源之一。其他投资也在水利基建投资中占有一定的比例。可见,进入20世纪90年代以来,我国农业水利“二元化”的投资格局发生了变化,多渠道、多层次的“多元化”投资格局正在逐步形成。

四、农业水利基建资金配置的项目结构分析

农业水利基建投资的项目结构分析可以了解水利资金在各项目之间配置的均衡状况。如所示,在“一五”、“二五”和“调整”时期,水利投资主要配置于水库工程、灌溉工程、除涝工程和防洪工程等四类项目。其中水库工程和灌溉工程占有较大比例,“一五”时期占到48%,“二五”时期高达84%,“调整”时期为64%。但在这三个时期,对于与人们生活密切相关的供水工程和水电工程却没有投入资金。在“六五”和“七五”时期,供水工程开始投入了一定的资金,分别占到资金总额的16%和4%。水库工程和灌溉工程所占比例虽然有所降低,但也达到了48%和47%,但水电工程尚没有资金投入。“八五”、“九五”时期,水电工程都有了资金投入,并且还占了较大比例,这样,投入各类水利工程的有限资金平均分别占到27.1%、12.6%、3.1%、8.8%和19.1%,体现了一定的均衡性,使各个项目之间能够协调发展,利于实现农业水利发展对国民经济的有力支撑。

“十五”时期,虽然统计口径发生变化,但除了2003年防洪工程所占比例有较大的降低为33.9%,水电、机构建设等专项投资所占比例有较大的提升达到40.03%外,其余4年的资金在各项目之间的配置大体保持了均衡,防洪工程、水资源工程、水保生态工程以及水电机构建设等专项投资平均占到49.8%、29.2%、4.9%、16.1%。在资金配置过程中,资金各层次的效益是存在差别的:通过投资兴建供水、水电、灌溉等工程项目可以给国民经济各部门和地区经济发展带来经济效益;投资兴建防洪和部分水资源工程项目可以通过保障社会安全、促进社会发展取得社会效益;投资兴建水保及生态工程项目则通过改善水质、改良土壤在维护生态环境中起到重要作用。因此,合理的农业水利基建资金配置方案不应只追求某一个层次或某两个层次的效益最大化,而是要在各层次效益之间进行协调和权衡,要追求一种综合性效益,也就是要在实现经济、社会和生态效益的防洪工程、水资源工程等项目间实现一种配置均衡。我国农业水利基建投资的项目结构通过不断的调整也逐渐地体现出了这种均衡性。

五、农业水利基建资金配置的地区结构分析

改革开放以后,随着梯度开发理论的引入和发展,我国的区域经济学者提出了东、中、西三大经济区域的划分,并被作为我国政府组织国民经济活动的一种重要的地域依托。东部地区以沿海地区为准,包括辽宁、天津、北京等12省市;中部地区包括黑龙江、吉林、内蒙等9个省区;西部地区包括四川、重庆、贵州等10个省区。三个区域的地域面积、水资源贮量、人口数量及素质、政策倾斜度及投入的不同决定了地区之间经济发展水平的差异:从所占面积来看,东部地区占全国国土面积的13.5%,中部地区占29.7%,西部地区所占比例则高达56.8%,是东部地区面积的4.2倍;从水资源的贮存量来看,西部贮存的水资源量占到全国的85.5%,但目前仅开发了其中的16%,西部地区相对中部、东部地区来说仍然干旱缺水;至于人口数量,以2004年为例,西部地区的人口只有28930万人,只占到东部地区人口的52%;西部的GDP总额也只占东部地区的20.9%,西部的人均GDP也只有东部地区的39.9%。[7]由于不同区域的农业水利基建资金的投入是由经济发展的客观需要来确定的,经济发展的水平不同,对农业水利基本建设的需求也不一样,不同区域的农业水利基建资金配置的总量及其比重也存在差异,但当这种差异成为该区域经济发展的滞后因素时,这种区域资金配置的非均衡状况就会凸显。东、中、西部地区农业水利基建资金配置结构(%)年份东部地区中部地区西部地区19904037.6824.36199442.0836.4221.5199841.540.817.7200236.634.329.1200333.331.834.9200438.529.631.9数据来源:根据历年《中国水利年鉴》、《中国水利公报》中的相关数据整理、计算而得。

20世纪90年代初期,东部地区配置的农业水利基建资金占全国的40%,中部地区占37.68%,而西部地区只占24.36%,这种配置结构与区域面积所占比例不相协调。1998年,全国人均农业水利资金配置为38.1元,东部、中部、西部地区每人平均拥有的水利资金配置量分别为38.3、43.4、28.4。这表明西部地区的人均拥有农业水利基建资金量远远低于全国的平均水平。1998年,每1000元GDP分摊农业水利基建资金的成本为5.66元,东、中、西部地区分别为4.04元、8.26元7.13元,[7]中、西部要明显高于东部地区,表明东部地区推进经济发展的农业水利基础设施要明显优于中、西部地区。在国家实施西部大开发战略政策的积极推动下,西部地区水利基建投资速度明显加快。2004年,西部地区配置的农业水利基建资金占全国的比例提升到了31.9%,逐渐缩小了与东部地区的比例差距。全国人均农业水利基建资金为62.12元,西部地区人均配置量达到89.59元,远远高出了东部、中部的54.55、53.58元。这将有力缓解长期以来形成的三个经济区域资金配置不均衡的状态。但2004年东部、中部、西部地区每1000元GDP分摊农业水利基建资金的成本分别为2.47元、4.70元、10.2元,[7]这表明要改变长期农业水利资金配置不均衡造成的经济发展基础条件的差异还需要一个较长的调整过程。

六、结语

由上述分析可以看出,自农村经济体制改革以来,我国农业水利基本建设投入的资金总量呈快速增长之势,但这种增长又具有明显的阶段性,特别是2000年以来,投资增长极为缓慢,处于徘徊增长之中;进入20世纪90年代以来,农业水利基建投资来源渠道单一的状况有了较大改善,自筹资金所占比例逐步提高,我国农业水利基建资金的投入正逐步形成以政府为主的多渠道、多层次的“多元化”投资格局;农业水利基建资金在各类水利工程之间的安排也逐渐体现了一定的均衡性,有利于实现经济、社会和生态效益相结合的综合性效益;在西部大开发战略政策的积极推动下,农业水利基建资金在东、中、西部地区之间配置不均衡的状况也不断得到改善,但要彻底改变长期农业水利资金配置不均衡造成的基础条件的差异还需要一个较长的时期。