农业风险管理分析
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所谓农业风险管理,就是要运用适当的手段对各种风险源进行有效的控制,以减少农业的波动,并力图以最小的代价使农民获得最大的安全保障的一系列经济管理活动。农业风险管理既是影响农业发展以及国民经济发展状况的一个基本管理范畴,也是现代农业生产活动中一项不可或缺的组成部分。其主要功能有两个:一是减少农业风险发生的可能性;二是降低农业风险给农民造成意外损失的程度。农业风险管理措施可以从不同的角度进行分类。从管理层次上,可以分为微观的风险管理措施和宏观的风险管理措施;从管理方法上,可以分为经济类管理措施和物质技术类管理措施;从风险来源上,又可以分为自然风险类管理措施和市场风险类管理措施。本文结合国外经验,重点对作为现代农业有机组成部分的宏观经济范畴的管理措施,包括农作物保险和灾害救济等自然风险类管理措施,以及价格保护和期货市场等市场风险类管理措施的工作原理、保障范围、运作条件及成本效果等作一综合评述。
(一)农作物保险
农作物保险的基本原理是分担风险,分摊损失,即由处于同等风险条件下的多数未遭受损失的投保农户均摊少数遭受损失农户的经济损失。实际上,农作物保险是通过交纳保险费使风险在农户之间(如果有补贴,则在农民和纳税者之间)分散和转移,以此对农民提供有偿的风险保障。农作物保险可分为单一险和多重险。单一险仅补偿特定灾害造成的损失,典型的如雹灾险和火灾险。而多重险则对一切不可抗拒的自然灾害造成的损失进行保险赔偿。一般来说,大型商业化农场的保险需求较强烈,而商业化程度较低、规模较小较分散、以家庭劳动力为主的小农式生产对保险的需求强度则较低。这是因为农民对保险的需求与其预期的保险费的收益率正相关。大型商业化农场因生产规模大,相应的风险也大,预期的保险费收益率较高,因而对保险的需求也就较高。但保险是建立在大数法则基础之上的,因此有足够的人数参加,是保险取得成功的基本运行条件。
目前各国对单一险种多采取自愿参加方式,而对高风险的多重险,为保证保险的顺利运行,多采用了强制参加方式。此外,由于农业生产风险大,灾损率高,而农民的支付能力又较低,因而农作物保险的政策性很强,需要得到政府的扶持。许多国家政府都对农作物保险进行了补贴。普遍的规律是:发达国家多给予补贴,而发展中国家由于经济实力所限则较少补贴;多重险由于高出险率导致的高保险费率多予以补贴,而单一险则较少补贴;实行强制性保险的国家为避免农民的抵制,不得不以补贴方式做出一定补偿,因而补贴比例较高,而自愿保险补贴比例则较低。如,实行强制性保险的日本和瑞典对农作物保险的补贴比例分别高达60%和66%,而实行自愿参加保险的美国联邦作物保险的补贴比例则为30%左右。农作物保险的主要优点是具有很好的减轻自然灾害损失的作用,特别是在市场总供求水平不变而单个农户遭受重大损失时,受损农民有可能获得赔偿。并且农业保险不会扭曲市场价格,相对于灾害救济措施来说,也减少了政府直接财政支出的负担。但其也存在一些难以解决的问题:(1)农作物保险的高赔付率导致了一个两难的矛盾:如果政府进行补贴,无疑将加重纳税人的负担;如果政府不补贴,则又会因高保险费率而造成农民的低参与率,而导致保险的失败。(2)难以控制保险中存在的“道德损害”和“逆选择”。(3)管理较复杂,数据累积困难,影响到保险的成本。
(二)灾害救济
灾害救济与农作物保险同属自然风险管理措施,但在性质上却截然不同:农作物保险是一种有偿的风险保障,而灾害救济则是政府向农民免费提供的风险保障;农作物保险是一种事前的风险管理措施,而灾害救济则是一种事后的补救措施。灾害救济的形式多种多样,有向受灾农民发放救济款的;有提供优惠或补贴贷款的,还有提供各种实物形式的救济的,但其目的都是为那些因自然灾害等原因造成巨大损失的农民提供救济,保障他们的基本生活需求和维持简单再生产的需要。无疑,灾害救济在减轻农民遭受自然灾害损失,以及安定农村社会和维护政府统治方面起着非常重要的作用。但从风险管理的角度来看,灾害救济措施也有许多不尽人意之处。其主要问题是,它的免费补偿性质使其与其它农业风险管理措施难以协调,特别对同样作为自然风险管理措施的农作物保险起到了一些负面影响。尤其在自愿加入保险的情况下,灾害救济措施往往会使农民产生侥幸和依赖的心理,从而严重影响到农民参加保险的积极性。
(三)价格保护
价格保护是政府减少农业生产者因价格波动导致收入减少风险的一种重要的市场风险管理手段。其最普遍的形式是农产品的最低保护价格制度。各国政府制定农产品保护价格必须遵循的基本原则是保护生产者免受市场风险的损失,并协调好国家、生产者和消费者三方的利益。但各国制定保护价格所要达到的具体目标,则因各自不同的国情、经济发展的阶段、工业化的程度、农产品自给的程度、市场化的程度、以及政府财政支付能力的强弱等而有所不同。一般来说,保护农民利益不受损害并得到合理的收入、稳定市场供求、防止农产品市场价格发生超常波动,是各国政府实施保护价格制度所通常要实现的基本目标。实施农产品保护价格制度的核心是要规定一个适宜的最低保护价格水平。一般制定保护价格有三种方法:(1)生产成本加适当利润。这一方法好处是农民的生产成本可获得补偿。但缺点是可能导致价格脱离市场供求关系,从而扭曲市场信号,并且成本核算繁琐。(2)前3—5年的市场平均价格。其好处是有利于市场机制发挥对农业资源配置的自动导向作用,并省去了成本核算的繁琐过程。缺点是不能很好地反映农民生产成本未来的变化。(3)复合标准。
它综合了上述两项标准,以及通货膨胀率、农业贸易条件、国际价格水平、今后市场的供求趋势等多项标准,并根据市场情况的发展不断进行调整。实施农产品保护价格制度必须具备两项基本条件:一是物质条件,即政府必须对实行保护价格的农产品进行库存储备,这样才可能通过吞吐库存来调节农产品市场供求,进而达到稳定农产品价格的目的;二是资金保证,实行保护价格制度必然要发生一些费用,其中主要有库存费用及其占用资金的利息费用以及收购农产品的资金。在国外,对这些费用有通过财政预算直接进行补贴的,如美国、日本和一些发展中国家;也有通过市场风险基金形式进行调节的,如欧盟国家和澳大利亚等。前者的优点是有利于稳定和提高农民的收入,缺点是加重政府的财政负担;后者的优点是可从多种渠道筹措资金,并且基金的运作较之财政拨款的繁杂手续更为简捷和方便。农产品保护价格制度对于稳定农产品价格,减少农民的价格风险起到了积极的作用。
同时,由于农产品保护价格制度有效地提高了农民的收入水平,因而对于保证农产品市场的充足供应和稳定政府的统治也起到了很大的作用,这在欧洲共同体国家表现得尤为明显。但近年来,农产品保护价格制度在一些国家受到越来越多的批评,究其原因,一是保护价格人为地扭曲了市场价格信号,破坏了市场均衡,不利于市场机制在引导生产和资源配置方面发挥自动导向的作用,特别是一些发达国家,经过多年的积累,已导致国内农产品价格居高不下,造成了农产品大量过剩,不利于出口,从而引发了新的不稳定因素和剧烈的调整风险;二是从利益关系上来说,政府对农产品价格的补贴虽然稳定了农场收入,但却加重了政府的财政负担,并抬高了消费者价格,实际上是将农业损失的风险转移到了纳税者和消费者身上,因而引起了许多纳税者的不满。
(四)期货市场
商品期货市场具有发现价格和转移风险两大经济功能。正是期货市场的这种独特功能使其可以有效地把农产品价格波动的风险降到最低限度。首先,由于期货价格是所有参与交易的当事人对市场供求状况估计的总和结果,并且期货价格水平不断随供求双方因素的变化而变化,因而它具有预期性和世界性。所以,期货市场的价格发现功能可以显示远期供求关系,为生产者决策提供合理的价格信号,减少生产的盲目性。其次,期货交易的过程转移了价格风险的承受人。农民在期货市场上主要是利用套期保值交易转移价格风险,避免从产品生产到最后出售这段时间发生不利的价格变动所带来的损失。利用期货市场减少价格风险必须具备一定的条件:(1)有一个发育较健全的市场经济环境;(2)有较完备的法制建设,以保证买卖双方的商业权益得到法律的保障;(3)交易当事人要具有较高的商业素质和基本的期货交易知识,才有可能参与期货交易。运用期货市场减少农业价格风险的好处是不会扭曲市场价格,并有利于减轻政府的财政负担。但也存在一些问题:(1)期货市场是一种有偿降低价格风险的管理活动,农民在存在其它无偿风险管理项目的情况下会尽量避免参加期货交易;(2)期货市场只能保障交易者不致遭受比近期最低市场价格更低的价格风险,但不能缓解农产品价格水平长期低于其它行业的状况;(3)期货交易对市场发育程度和农民的商业素质有较高的要求,因此,迄今发展中国家还很少有发达的农产品期货市场交易。
二、我国农业风险管理的现状及其存在的问题
我国在计划经济体制下,农产品的生产、供给和销售都由政府统管,因而根本不存在市场风险的管理。至于自然风险管理,建国后虽搞过一段农业保险,但很快就被取消,长期以来一直靠政府灾害救济来缓解农民的困难。改革开放以后,适应农村经济发展和广大农民对农业风险管理的需要,1982年恢复了农业保险。到1993年,农业保险已覆盖到全国29个省市自治区的大部分农业地区。1982年至1994年,共收入农业保险费32.7亿元,支付赔款35.3亿元,为减轻自然灾害对农民群众的损害和稳定农村经济做出了可贵的努力。1990年,在郑州建立了我国第一家粮食批发市场,之后又相继建立了上海粮油交易所、四川猪肉交易所等10家与农产品交易有关的商品交易所,并推出小麦、玉米、大豆、绿豆、红小豆、棕榈油等10余个品种的农产品标准化合约。
大型农产品期货市场上形成的价格已逐步成为我国农产品市场的指导价格,期货市场的发展也为我国农业的市场风险管理提供了一种新的有效手段。1993年,政府又相继实施了一系列旨在减轻农民市场风险的保护政策,包括合同定购粮棉实行价外加价,建立粮食的收购保护价制度,对农业生产资料实行最高限价,并与之相适应,在中央和省一级建立了粮食风险基金和专项粮食储备制度,同时还建立了农业部全国农村经济信息网,以加强对市场价格的监督分析和检查。可以说,改革开放以来,我国的农业风险管理已走过了从单一的灾害救济手段逐步发展为由农业保险、灾害救济、农产品保护价格、农产品期货市场等多样化手段相结合的综合管理的发展道路。但我国实施多样化农业风险管理的时间还不长,许多措施尚处在实验和摸索阶段,存在的矛盾和问题还很多,从总体看来主要有:
(一)以灾害救济为主的自然风险管理方式已难以适应目前中国农业发展的需要
虽然自1982年以来我国恢复了农业保险,但迄今农业保险在整个自然风险管理中所占份额还很小,我国自然风险管理仍主要依靠传统的灾害救济方式。90年代农业保险对灾害损失的赔偿额平均每年5.4亿元,而政府财政每年用于灾害的救济费则高达17.3亿元。灾害救济由于其纯粹的政府行为而存在许多弊病:(1)它的无偿给予性质加重了政府的财政负担;(2)救济数量有限,只能弥补很小一部份损失;(3)救灾资金在层层下拨过程中易被挪作他用,到不了真正灾民手中;(4)更重要的是,其事后补偿的性质与我国农村经济迅速发展对于风险保障的需求已很不适应。中国农业正处在以数量增长为主转向质量改善为主的时期,农民在对高产优质高效农业进行投资和改进生产结构采用先进技术中,都蕴含着更大的风险,也呼唤着作为事先风险防范措施的农业保险能够更多地担负起对农民提供风险保障的责任。
(二)农业保险的商业性质难以适应中国农业高损失率、高保险费率与农民低支付能力的需要
目前,我国的农业保险业务主要由中国保险集团财险公司承揽。这种商业保险性质的农业保险与我国自然灾害较多且灾害发生有逐步加重趋势的国情已很不相适应。据测算,一般商业保险的综合费用率为8%—13%,而农业保险则要高达20%,如果按照实际损失率,仅保险1亩双季稻,就要交保费50元,显然,这对大多数刚刚越过温饱线的农民来说是难以承受的。但如果降低保险费,又不符合商业保险公司追逐利润最大化的经营目标。因此使商业性农业保险陷入了两难境地,并导致了农险业务近年来的大滑坡,从1992年保费收入8亿多元降至1995年不足5亿元,以至出现了由过去的农民不愿入保险,变为今天的保险公司不接保险的怪现象。
(三)保护价格政策缺乏连贯性,难以达到保护农民的目的
我国实施粮食保护价格制度以来的效果并不理想,主要问题在于保护价格政策缺乏连贯性,难以达到保护农民的目的。1993年,由于生产资料价格上涨幅度较大,保护价格只相当于甚至还低于粮食生产成本,严重挫伤了农民的种田积极性。为扭转这一状况,1994年保护价一次性上涨水平达30%。1995年为稳定物价,保持了1994年的价格水平不变,而同期农资价格涨幅过大,导致保护价与市场价差距扩大到每公斤0.60—0.80元,形成事实上的保护水平低。1996年不得不又一次大幅度提高粮食保护价格,一次性提价达40%以上,结果又造成了一定程度的销售困难。而从国际经验来看,保护价格的年季间波动幅度应保持在15%以内才有利于价格政策的连续性,并有利于农民对价格作出预期和进行生产决策。(四)期货市场上投机交易成分过重,难以实现套期保值转移价格风险的功能由于在很长一段时间内我国对期货市场缺乏完善的交易法规和统一的监管机构,一些地方在市场条件尚不具备的情况下,盲目发展期货市场,导致期货市场发展过热。此外,目前在大部分生产经营者还不会利用期货市场套期保值的情况下,期货市场上投机交易成分过重,期货市场成为变相“赌场”,也难以实现农业风险管理所要求的套期保值转移价格风险的功能。
三、我国实施农业风险管理的基本构想
(一)我国农业风险管理应努力实现稳定目标与效益目标的完美结合
农业风险管理有两大基本目标:一是稳定目标,即能够最大限度地稳定农业生产、农民收入和农村的社会经济环境;二是效益目标,即对农业风险的管理应取得尽可能好的社会经济效益,或者说,既要有利于资源的优化配置,又不要过份加重政府的财政负担,同时还要有利于实现均衡的市场价格和提高农业经营管理的水平。只有实现了农业风险管理稳定目标与效益目标的完美结合,才能算实现了真正卓有成效的农业风险管理。
(二)自然风险管理要逐步转变为以农业保险为主,灾害救济为辅的格局
从提高整个农业风险管理的经济效益来看,我国应在对自然风险的管理中从战略上来一个彻底转变,扭转过去农业风险管理格局中过多地使用灾害救济而忽略农业保险的状况,真正确立起以农业保险为主、灾害救济为辅的格局。为此,政府要从政策、机构、人员和资金等多方面对农民参加保险予以必要的支持,同时还要在农业保险法等有关农业风险管理的法规中,以立法形式明确农民参加保险与获得政府灾害救济的关系,打消农民中存在的依赖政府救济的侥幸心理。
(三)建立适合中国国情的以合作保险为主的农业保险体系
适应我国大部分农民无力负担较高保险费,国家也无足够资金提供较多补贴,同时农民的保险意识又比较淡薄的状况,目前在我国应逐步建立以合作保险为主的农业保险体系。其经营形式可采取农民合作经营加层层再保险的联网形式,以利于保险的推广和普及。对于那些关系到国计民生的主要农作物,如水稻、小麦、棉花和一些油料作物等,可实行强制保险;而对其它涉及面较小、较次要的农作物,则不必强制农民加入保险,可通过宣传、动员、示范等方式鼓励农民自愿参加。在资金负担上,目前以实行低保额、低保费、加政府低水平补贴的办法为宜。
(四)合理制定农产品保护价格水平,完善农产品保护价格制度
利用好农产品保护价格的关键,是合理制定保护价格水平和完善相应的配套措施,这就需要我们在制定保护价格时综合考虑:(1)前几年的市场价格水平;(2)当年的生产成本情况;(3)物价变动趋势或通货膨胀率;(4)农业的贸易条件,以保证农业生产的盈利率相对其它部门不致下降;(5)国际价格水平;(6)今后几年市场的需求和供给发展趋势;(7)以及有争地关系的农产品之间的比价。在实施农产品保护价格制度中,设立农产品保护价格的决策和执行机构:(1)组织、制定、监督和协调农产品保护价格的实施;(2)建立规模合理的农产品储备,并设定适当的库存吞吐调节带,以调节农产品的市场供求和价格;(3)设立农产品的市场风险基金,以弥补因执行保护价格所导致的亏损;(4)健全市场法规;(5)改善农产品的信息和监测体系;(6)对城镇低收入居民进行合理的目标补贴,以保证农产品保护价格的顺利实施。
(五)监督和规范农产品期货市场的发展我们要积极创造条件,建立健全农产品期货市场法规,加大对期货市场的监管力度,严格规范期货市场的行为,稳步发展我国的农产品期货市场贸易。此外,政府应采取坚决有力的措施,抑制目前期货市场上的过度投机行为。监管机构和新闻媒介应积极引导投资者正确认识期货市场的作用和风险,有理智地参与期货交易。共同保障我国农产品期货市场健康、稳定、有序的发展,真正成为分散和转移农产品市场风险的有效机制。
(六)增加对农业的投入,提高农业的综合抗灾能力和农民抗御风险的能力
政府必须进一步增加对农业投资的力度,使我国农业从宏观上的综合抗灾能力得到大幅度提高;逐步增强广大农户的资金能力,使他们有可能改善生产结构,增加抗病虫害优良品种、农膜、农药等现代化农业投入物的使用,从而增强农户抵御自然灾害的能力。同时还要强调农业信贷体系的建设和管理,严格规范各类农业信货机构的运作行为,并处理好资金分配中农业贷款和非农项目贷款的关系,使农业贷款在农业风险管理中发挥更大的作用。
