农业科技投入相关问题思考
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我国农业科技投入目前存在的最大问题是资金投入不足,这一点在农业科研投入和科技推广投入的现状中均有明显体现。但加大农业科技投入一定会给社会带来积极影响吗?农业科技资金投入的增长变动会使社会福利状况如何变动呢?下面运用福利经济学的方法对农业科技投入变动对社会福利的影响作理论剖析。
1•农业科技投入对社会经济福利具有明显的促进效应。研究结果表明,在价格不变和市场完全开放的条件下,如果1996年科研投资由当时的52.38亿元,增加到53.59亿元(即新增加1.21亿元),所产生的社会总福利增加量在1997—2011年期间的总和达到62.42亿元,收益/成本比达36.2。而在价格不变和市场不开放条件下,1996年科研投资所增加的1.21亿元,对社会产生的总福利在1997—2011年期间为48.64亿元,收益/成本比也达28.6。成本效益状况相当可观。另外,若农业科技投入的投资回报率为0.04,则在市场完全开放条件下,1996年所增加的1.21亿元科研投资,在以后的16年中将产生43.85亿元的社会总福利和42.63亿元的净收益;而在市场不开放条件下,1996年所增加的1.21亿元科研投资所产生的社会总福利也达到34.66亿元,净收益也达到33.44亿元,仍然非常可观。
2•若市场完全开放,农业科研投入增加的受益者仅为生产者,消费者的福利为零。以1995年价格计算,其生产者与社会经济总福利达到63.6亿元,净收益达到62.4亿元(扣除科研投资1.21亿元)。其原因主要是由于农产品的价格不取决于国内市场的供求状况,需求弹性无穷大。
3•若市场完全不开放而且农产品供求弹性较小,农业科研投入的受益者全部为消费者,生产者福利为负数。因为这时价格下降幅度大于生产的增长幅度。以1995年价格计算,其消费者福利达85.1亿元,经济总福利在扣除生产者福利-35.2亿元后仍高达49.9亿元,净收益达到48.6亿元(扣除科研投资1.21亿元)。
4•目前,我国的市场开放程度只能处于二者之间,即增加农业科研投入的受益者不仅是生产者,也有消费者。下表显示不同的市场开放程度对生产者与消费者福利的影响差异。A市场表示农产品市场是介于方案I(完全开放的市场)和方案II(完全不开放的市场)之间,两者各占50%;B市场表示方案I占60%,方案II占40%;C市场表示方案I占2/3,方案II占1/3。市场由A到C表示市场开放程度逐渐提高。随着市场开放程度的增加,农业科研投入所带来的社会总福利虽略有提高,但基本稳定。影响最大的是利益分配的变化。生产者福利由市场A的14.20亿元增长到市场C的30.68亿元;消费者福利则由市场A的42.55亿元下降到市场C的28.37亿元。这表明在市场开放程度达到B以前,科研投资所产生的福利的大部分将由消费者获得,生产者仅得到科技进步所产生的效益的41%以下。
随着市场开放程度的增加,科研投入给生产者所带来的福利也由市场A中25%增加到市场构成C中的52%,表明增加农业科技投入可以大大增加农民收入。换句话说,如果要让生产者从科技进步中得到较高的收益,必须逐渐放开农产品市场。现在,随着我国加入世贸组织,农产品市场也越来越开放,向市场C甚至更高层次发展。从长远看,通过以上分析,这非常有利于农民收入的提高,农民总福利增长也会越多。但由于我国当前农业科研投入不足,科研投入机制存在一定问题,使这一机遇带给我们的利益增长缓慢,这也是目前农民增收难的一个重要因素。所以,必须抓住这一机遇,采取有效的措施,解决农业科研投入存在的问题,促进农民收入快速增长和农村经济的发展。
二、农业科技投入的国际比较及对我国的借鉴
世界各国重视农业科技投入,但方式多种多样,对其他国家的投入状况进行分析,并将我国的投入现状在世界范围内做合理定位,既可以借鉴其他国家的经验,又可以使投入决策的制定更有实际意义。
1•农业科研投入的对比状况。
(1)政府农业科研投入的比较。国际上通常用投资强度(指政府对农业科研投资占农业国内生产总值的比例)来衡量政府对农业科研的投入水平。1985年以来我国农业政府投资强度呈下降的趋势,近年来下降幅度更大。按政府农业科研拨款额计算(不包括科研单位创收),1996年降到0.20%,不到发达国家平均数2.37%的1/10,只为30个最低收入国家在1980年代农业科研投资强度的简单平均数(0.65%)的1/3。即使包括科研单位开发创收以及外国及民营企业对农业科研的投入在内,1996年我国农业科研投资强度只达到0.37%,差不多为30个最低收入国政府对农业科研投资强度的简单平均数的一半。
(2)非政府农业科研投资的国际比较。发展中国家非政府农业科研投资强度普遍较低。发展中国家非政府部门对农业科研的投资强度多数都在0.15%以下,其占农业科研总投资强度的比例没有一个超过30%。印度非政府农业科研投资强度在1990年代为0.06%,仅占农业科研总投资强度(0.43%)的14%;马来西亚非政府农业科研投资强度在1990年代为0.15%,但也只占农业科研总投资强度(0.73%)的20%;印度尼西亚、巴基斯坦更低,非政府农业科研投资强度只在0.02%,占农业科研总投资强度都不到10%(分别为8%和4%)。政府在农业科研投资中占绝对主体地位。发达国家非政府农业科研投资增长迅速,1990年代,政府与非政府投资平分秋色。许多人认为经济发达国家农业科研的投入大部分是由私人企业来承担的,实际情况并非如此。经济合作发展组织原22个国家私人对农业科研投资显示,即使在知识产权和技术市场得到充分发展的发达国家,私人或非政府农业科研的比例也不到农业总投资的一半,农业科研投资至今仍以国家投资为主。我国非政府财政拨款在农业科研总投资中的比重是所有发展中国家最高的,甚至达到发达国家的水平。到1996年,我国农业科研单位的创收收入在农业科研单位总收入中的比重已占到44.7%,加上国际其他私人企业的投资额,非政府财政拨款占农业科研投资的比例在1996年已达到47.7%。这一比例与经济合作发展组织原22个发达国家非政府农业科研投资占农业科研总投资的比例(49.6%)只相差2个百分点。
2•农业科技推广投入的对比状况。
无论是工业化国家平均或者低收入国家其对农业技术推广的投资强度(农业技术推广投资/农业国内生产总值)均远高于我国。在国际上,各发达国家由于从事农业生产的劳动力少,农业生产规模大,且均有较高的科技素质,从而在一定程度上减少了国家对农业技术推广的投资;另一方面,由于国外特别是一些发达国家的许多农业技术推广活动是由私人的行业公司承担,这些投资均未包括在统计范围之内,即使如此,其农业技术推广强度也高于我国。如1980年美国推广强度为0.49,其他低收入国家为0.44,而我国当前只有0.18。1993年美国的推广强度达到了0.81,我国的状况虽有好转,但仍不理想,推广强度只有0.37,不到美国的一半。
3•国外农业科技投入对我国的借鉴。国外许多国家农业科技水平都比较高,并有一些特殊的农业科技投入特征,对我国颇有借鉴意义,这些特征主要表现在:
(1)非政府部门农业科技投资在农业科技投资中所占的份额不断上升,投资主体多元化趋势明显。随着农业企业,尤其是农业大企业、农民组织和农产品协会的发展和壮大,许多国家尤其是发达国家政府在增加对农业科技投资的同时,私人在农业科技上的投资数量及所占的份额在过去10多年有明显的增长。农业科技投资主体由国家政府承包逐渐向以国家为主、私人为辅的多元化投资模式发展。
(2)政府和私人对农业科技投资有明显的分工。私人对农业科技的投资因受农业、农业科技和农产品特性及农业技术市场和政策等因素的影响,对农业科技的投资有很强的选择性。私人投资的范围极其狭小,主要集中在知识产权容易受到保护、市场潜力大、产品市场开放程度高、以产前和产后农业技术为主的应用性研究。政府则逐渐加强在基础研究、应用研究以及知识产权不易得到保护的、技术难以物化的、社会效益高于经济效益的应用基础和应用研究以及农业发展战略和政策的研究。
(3)运行机制及管理体制的改革。开放、竞争、协作是国外科研体制运行机制和管理体制改革的主要考虑因素。即使像国际农业磋商小组下设的16个国际研究机构,在过去的十年里在研究人员的雇佣上也全面实行了聘任制。大多数的国家,在资金管理上逐渐向基金化管理方向发展,优胜劣汰。
(4)组织体系完善。国外发达国家非常重视农业科技推广工作,并建立起完善高效的组织体系。同时,农业科技推广法律法规健全,推广工作完全在法律的保障下开展。农民组织、合作社或者农协等组织在政府的大力支持和协助下,在农业产业一体化方面发挥着越来越重要的作用。科技咨询、信息咨询产业在发达国家广泛发展,显示出农业科技推广事业的巨大进步和发展。
三、加大农业科技投入的对策
由上述分析可知,农业科技投入的多少对我国农业和农村经济的发展至关重要,资金投入的增长可以大大提升农产品的国际竞争力,提高农民的社会总福利水平。但目前我国农业科技投入存在诸多问题,投入机制不合理,在世界范围内处于较低层次,这对今后我国农业的发展极为不利。下面,在入世后国际市场对我国农业科技投入的要求的背景下,提出解决上述问题的一些参考对策。1•入世对我国农业科技投入的要求。从长远看,加入WTO,对于改善我国农业发展的国际政策环境和市场环境,并由此而赢得更多国际市场份额;加快增强肉类、蛋类、奶类、水产品、水果、蔬菜和花卉等劳动密集型农产品的国际竞争力;采取“绿箱政策”强化政府对农业的投入等方面都具有重大意义。但从当前看,入世也对我国农业科技投入也提出新的要求,主要表现在:
(1)我国农产品科技含量不高、附加值低,不能满足市场的需求。我国农产品结构落后,表现为“三多三少”:低价初级产品和粗加工产品多,高价深加工产品少;一般大路货多,名特优和高档商品少;传统产品多,创新产品少。入世后,我国受土地资源约束的大宗农产品,如小麦、玉米、大豆、棉花不仅品质不高,而且不具备价格优势。大豆的大量进口和对国产大豆的激烈冲击,是我国农业竞争弱势的集中反映。农产品进口增加,农产品卖难的矛盾将会加剧,农民收入的问题将更加突出,并会造成新的农村就业压力。因此,加大农业科技投入,提升农产品的科技含量具有重要意义。
(2)农业科技支撑能力弱。美国、加拿大、欧盟等发达国家和地区在达到很高的农业生产率和商品率以后,正依靠先进的现代科学技术,加速推进农产品的优质化、高级化、多样化,形成了新的国际竞争优势。绿色食品日益受到消费者的青睐。我国农业科研水平总体上比先进水平落后10—15年。农业科技体制和机制落后,应变市场的动力和活力不足,加上农业技术应用和推广落后,农业国际竞争力受到严重削弱。
(3)农业科技教育发展缓慢,社会化服务体系不完善。农业是我国最大的基础性传统产业,全国有9亿农民,2861个县,5万多个乡镇,近80多万个村。广大农村地区由于农村教育落后,信息化、服务化水平低,有关农业生产管理、技术、标准、市场经营等方面的信息获取困难,农民素质低下。种什么?种多少?怎么种?基本上是靠传统的经验模式,农业生产与市场脱节、服务跟不上的现象非常突出。2•农业科研投入的对策。
为了解决目前农业科研投入存在的问题和应对入世挑战,应从以下几个方面努力:
(1)加大农业科技投入力度,强化财政在农业科研投入的主体地位。首先,目前我国农业科技体制存在的最大问题是农业科研投入不足,入世对我国农业提出的要求,也加大了农业科技投入的紧迫性,所以必须按WTO《农业协议》规则,加大农业科研投入力度,建立起符合我国国情的“绿箱”政策体系,这是提升农业国际竞争力的重要途径。具体地讲,按“绿箱”政策要求,农业科技投入方向主要包括:一是要加强农业共性关键技术、农业高新技术研究开发和产业化、农业科技基础性工作、农业科技推广的投入力度。二是要大力建设农田水利、农产品仓储、“三农”社会化服务体系和农业信息化等农业基础设施,强化农业技术转化、推广和服务,转移生产成本,增加农业竞争能力。三是要建立健全农业标准化体系,全面规范农业生产、产品贸易和加工流通。尽快建立和修订国家农业技术标准和农产品质量标准体系以及相应的管理、认证和监测体系。其次,许多农业科研成果具有公共品性质,会产生外部性,导致市场配置失灵。尽管农业科研投入有较高的投资回报率,但市场无法达到农业科研投资的最佳均衡点。即便在知识产权和农业技术市场化程度较高的发达国家,私人或非政府投资的比例也不到农业科研总投资的一半。目前我国农业生产规模普遍较小,农民对采用新技术而增加物质投入的能力有限,受传统习惯和惧怕风险的阻碍,对采用新技术的积极性远没有发达国家的农民高。因此,一般金融机构、企业或个人难以成为农业科研投资的主体,政府财政投入必须占据主体地位。
(2)积极吸引其他投入主体加强对农业科技的投入。首先,完善适合农业科技发展的相应法律体系,以法律明确金融机构、企业与农户等其他投入主体参与农业科技成果推广、转化与产业化的产权关系,监督产权收益的合理分配,维护投资者的利益。其次,调整税收制度,吸引民间力量对农业科技投入。通过减免税收等优惠政策来鼓励有实力的企业和个人参与农业科技的推广与产业化过程。再次,严格执行农业税收法规政策,切实减轻农民负担,增强农民吸收农业科技成果和抵御农业科技成果推广风险的能力。最后,加强国际合作,吸引国外投资。政府应委托专门机构,制定优惠政策,创造条件,增加农业科研机构同国外或国际组织进行合作科研的机会,积极争取对方的经济资助。
(3)调整农业科技投资结构。农业科技投入结构的不合理,会大大影响投入资金效益的发挥。首先,在农业科研投资的基础科研、应用科研与开发科研的结构中,随着人类生存需要和经济的发展,基础科研显得愈来愈重要,在整个科研投资中所占的比重也越来越大。1980年代以来,美国等发达国家基础科研的投资在科研总投资中所占的比重均在10%以上。1985—1994年我国农业基础研究投资在课题总投资中所占的比重最高为5.4%,最低为0.9%,且大部分年份在3%以下。由于农业基础研究所占的比重过低,致使基础科研储备不足,直接导致应用科研和开发科研的发展缺乏后劲。根据我国农业发展的需要和国情状况,将基础科研经费提高到占总经费支出的7%—8%,应是未来政府投资结构调整的一项目标。其次,从农业部门的行业结构看,我国的农业部门可大体划分为种植业、畜牧业、林业和渔业四个行业。1979—1994年农业部门四个行业的科研投资在农业科研总投资中所占平均比重来看,种植业所占的比重为66.2%,并且每年都在60%以上,最高为74.8%;畜牧业所占比重为10.1%,林业为14.6%,渔业为9.1%。从未来农业现代化与可持续发展战略出发,农业科研投资的行业结构调整,首先应继续保持对种植业投资的主导地位,特别是粮、棉、油等基本生活资料直接关系到国计民生和人民生活的改善,使其投资比重高于其他行业,是十分必要的。其次,考虑目前畜牧业科研投资比重相对过低,以及世界各国膳食结构中畜牧产品需求增长的趋势,畜牧业科研投资所占的比重应有较大幅度的提高;再次,水产科研面广,涉及产供销,并且海洋渔业科研花费资金较多,近期内我国水产科研投资在农业科研总投资中所占的比重应保持稳定;林业关系到人类的生存环境,特别是历史原因,我国森林破坏严重,森林覆盖率极低,近期内我国农业科研投资中林业所占的比重还应有适当提高。
(4)采取多元化战略,改革农技转化扩散方式,建立新型多元化科技转化、推广应用和服务体系。由政府机构为主转变为政府主导、多种力量并举;由单一技术服务,转变为信息、技术、培训、购销服务一体化的综合服务。切实加强农业生产一线的科技力量,加速农业科技成果转化率、商品率和贡献率。突出重大农业技术推广和关键技术成果产业化,实现重点突破、全面带动。坚持实施大面积推广与建设科技推广示范、产业化示范基地并重发展的原则,为农业科技产业化发展提供典型样板和经验模式,培育具有竞争力的科技先导型企业。立足自主知识产权技术成果转化,兼顾国外引进的先进技术转化。加大农业科技园区建设力度,加快形成扩散现代农业技术的网络。
(5)深化农业科技体制改革,优化科技资源配置。按照《近来科技发展纲要》的精神,深化改革,逐步建立起适应市场经济的新型农业科技创新体系。突出国家战略需求和农业发展实际需要,逐步完成对现有农业科技机构的科学布局和学科设置的战略调整,优化农业科技资源配置,强化科研与开发、推广队伍的建设,逐步形成队伍精干、管理有序的新型农业科技创新体系。
(6)加强农业科技队伍建设,下大力气培训农民,提高农民素质。无论是开展科学研究,还是搞好技术推广工作,都要调动广大农民和科技人员的积极性。因此,要利用各种机会和资金组织农民进行培训,将农民素质的提高列入农村工作的重要内容。同时,要充分发挥现有科技人员的作用,制定和落实人才培养和储备计划,注重培养中青年学科带头人、科技企业家和后备干部。鼓励和欢迎海外的优秀科技人才回国工作,为发展农业科教事业贡献力量。
