农业水价改革发展探析

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一、灌区水价的沿革及现状

(一)沿革

新中国成立以来,我国的水费经历了多个历程,灌区的水价也随之发生变化。1965年之前,供水不收费。1965年,水利电力部制定了《水利工程水费征收使用和管理试行办法》,该办法虽经国务院批准颁布实施,但受“”的影响未能在全国执行。由于长期采取无偿供水或低价供水政策,导致水利工程维修管理、设备更新费用严重不足,许多单位连简单的再生产都难以维持,同时不利于合理用水和节约用水,造成严重的水资源浪费。为此,前水利部1982年2月向国务院呈交了《关于核定水费制度的报告》,报告指出,制定水价应以供水成本和利润为依据。1984年7月,中共中央书记处纪要提出“要修订水费标准,拟定全国征收水费的原则,对提高水费以后发生困难的地区和部门,要进行补贴,宁可将水费补贴在明处。”1984年冬水利电力部拟定了《重新核订水利工程收费制度的暂行规定》上报国务院,1985年7月22日经国务院批准并以国发[1985]94号文《关于水利工程水费核订、计收和管理办法的通知》转发全国遵照执行,此后许多省市都对供水成本进行了测算,并拟定了水费改革方案,自此,灌区的水价收费有规可循,并逐渐步入正轨。

(二)现状

我国农业水利工程现状水价，我国农业水价普遍较低,在0.006—0•075元/立方米之间,平均为0•0357元/立方米。从总的情况来看,大型灌区的价格偏低,特别是宁夏,才0.006元/立方米。如此低廉的水价,对灌区产生一系列不利影响。

二、现行水价政策对灌区的影响

现行的水价政策的核心和基本依据是国发[1985]94号文《关于水利工程水费核订、计收和管理办法》,它是中央和地方各级政府和有关部门规范管理水利工程有偿供水行为的主要法律依据。该办法推动了水利工程水费计收工作的全面展开,使水利工程由无偿服务转向有偿服务,对水利工程正常运转起到了重要作用。由于它是计划经济的产物,与目前市场经济难以接轨,加之其制定过程中本身存在多种缺陷,其对灌区产生了极端不利影响,主要表现在:

(一)水价太低,节水意识低下,导致珍贵的水资源巨大浪费我国的农业水价偏低,主要是:水价政策定价原则极不合理,水费标准背离经济规律,主要表现在农业按供水成本收费,其成本不包括农民投劳折资形成的固定资产折旧,使得现行水费标准不到供水成本的一半,造成水费偏低,此外,值得一提的是,水资源本身的价值被抛弃。水资源本身具有价值,此价值的产生是由水资源所有权所确定的,在水价确定时,完全没有考虑其存在,在某种程度上导致国家所有权的丧失,这些问题的存在,导致市场调节机制失灵,人们的节水意识低下。例如,现在引黄灌溉的水价从0.006元/立方米到0.056元/立方米,平均不足成本的25%,引黄1000立方米的水费只值一瓶饮料的钱,难以调动用户节水的积极性,造成水资源极大浪费。我国主要灌区的渠系利用系数只有0.4—0.6,即约有一半的水被浪费,引黄灌区下游输水损失达30%-50%,河西走廊一些渠道,水量损失竟高达60%-80%。

(二)难以形成有效的节水管理机制,甚至放纵浪费水资源

有效的节水管理机制是节水的关键。国际上普遍公认,通过有效的水资源管理,可以节约50%的用水。高效的节水机制至少应该包括:经济激励(惩罚)机制、水权交换机制、合理调配、规划、高效配置机制和交换机制,现行的水价政策不利于上述机制的形成,如目前的灌区收入主要依靠水费,在固定的价格条件下,水费的收入取决于供水量的多少。一些灌区为了获得较多的收益,甚至鼓励多用水,有些灌区虽然节约了水,但被无偿地调给其它部门,无利可图,严重地影响了节水积极性,不利于节水机制的形成。

(三)灌区难以维修更新改造

健康的水利工程是充分发挥水利效益的前提,由于现行的水价太低,甚至不包括固定资产折旧,灌区工程更新改造由于没有资金来源而受到威胁,甚至采取了只用不修的“榨取式”的使用方式,导致隐患骤增。据统计,全国现有220个大型灌区老化失修,效益不能充分发挥,全国现有111座大型水库不同程度地存在险情。仅以渠道工程老化为例,在被调查的373座渠道建筑物中,严重老化损坏的占70%,失效的占16%,报废的占10%,完好的仅占4%。造成老化的原因是多样的,如自然老化、工程质量存在缺陷、规划设计不合理、资金短缺、管理不善等,其中由于管理不善和人为破坏造成老化损坏的占10.9%。如果不对这些老化的工程和设备进行改造和修缮,供水的可持续性受到严重威胁,难以支撑21世纪我国人口对粮食的需求。改革现行的农业水价政策,根据农业的实际情况,至少应该保证按成本收费,但实际上据成本还有一定的距离。

三、水价不能按成本收费原因分析

目前,我国农业水价尚未按成本收费,其原因虽有多种,其中主要原因是:

(一)习惯势力

长期以来,由于受水资源是“取之不尽、用之不竭”的传统思想的影响,在人们的意识深处根本没有水资源商品性概念,尽管近几年来,随着研究的不断深入和有关专家学者的不断呼吁,人们对水资源短缺有了一定的认识,对水资源具有商品属性有了不同程度的认可,但用户特别是农民对此认识还有一定的滞后性,“水从地前过,不用白不用”的思想在短时间内还难以消除,提高水价,尽管在可承受的范围之内,一时间抵触情绪很大,接受有一段过程。

(二)担心加重农民负担

农民负担过重,是近年来农村出现的突出问题之一,党中央国务院非常重视,曾多次下文,三令五申要将农民的负担控制在上一年纯收入的5%之内。由于长期以来,我们将水费计收作为有偿服务行为,收入当做事业性收费进行管理,有的地方政府将水费纳入财政专户管理,并按预算外资金进行调控,所以,一提及水费问题,就同农民负担结合起来,担心如果提高水价,会增加农民的负担,与上级的精神相违背,清理行政事业收费时往往被列为清理和审查对象,导致水费标准难以达到合理水平。

(三)有关部门缺乏改革的魄力

水资源是国民经济和人民生活不可缺少的环境资源和生产生活资料,它涉及到各个方面,水价改革涉及面广,大有“牵一发而动全身”的态势。所以,有关部门在对水价改革问题上过于谨慎,特别是由于客观上存在国发[1985]94号文,即《关于水利工程水费核订、计收和管理办法》,更加束缚了手脚。尽管许多学者对此研究比较深入,也提出了不少对策,可相应的主管部门改革的力度难以到位,顾虑太多。

(四)农民的承受能力有限

由于工农业剪刀差的存在,农民的收益相对较低,客观上形成了农民的承受能力极其低下。根据有关学者的推算,一些地区一亩地收益在200元左右,其中不包括农民所投入的劳动,如果将农民的劳动折价计算在内,种地的收益实际上是一个负数。如此低的承受能力,不可能承受过高的水价冲击,这是农业水价不能提高的最根本原因。

四、水价改革建议

农业水价改革关系到节水农业是否能够顺利发展的成败,因此,在目前我国农业水资源极端短缺的情况下进行水价改革更具有现实意义。为此,提出以下建议:

(一)加强宣传和教育,充分认识水资源危机紧迫性,为水价改革奠定舆论基础充分发挥各种宣传工具作用,让公民知道我国水资源供需形势,通过耳闻目染,强化水资源危机意识,使每一个公民有一种危机感。特别是利用好每一年的世界水日(我国为水周),宣传有关政策方针,让公民充分地理解水价改革关系到国际民生、关系到国民经济持续发展等重要性,为激发用户参与的积极性和水价改革奠定坚实的舆论基础。

(二)准确估计农民的可承受能力所谓的承受能力,是指人们在某种信号的刺激下仍能保持常态的容忍能力。它有一个最高限,超过这个最高限,人们的心理和行为将会出现异常地变化,如对社会不满、破坏性行为,甚至游行、示威和暴力等。它包括物质与心理两个方面。物质承受能力在分析社会综合承受能力中占有重要地位。在实际应用中,往往从经济承受能力、生活承受能力和历史承受能力等角度加以考察和研究。对于心理承受能力,目前尚不能准确地用数量加以描述。但是在水资源价格中绝对不能忽略,在某种程度上来说,它通过经济的影响直接表现在对事物的评价与效果上,它关系到人的情绪、面貌与生产的积极性。在进行水价改革时,应该准确地估计农民的可承受能力,包括物质与心理两个方面,水价改革的幅度应该在可承受能力范围之内进行。

(三)充分地剖析现行水价政策的利弊,制订合理的水价办法目前,对现行的水价政策分析有很多成果,但主要集中在弊端探析上,这是很片面的,实际上,现行的水价政策也有一定的合理成份,如它具有充分地保护农民的利益和水权思想。我们应该全面地研究现行水价的利弊,为制订合理的水价办法提供充分地理论和现实依据。作者认为,新的《水价办法》也必须充分地考虑这一思想,同时,为了充分地适应社会主义市场经济发展规律,水价制度体现市场经济运作原则,做到成本补偿、合理收益,体现一般商品的价值规律。考虑农业的具体状况,可以对农业粮食作物按完全供水成本核定,经济作物要加一定的利润;在此基础上,实行动态水价和超计划累进加价制度,建立科学的水价体系,确保地表水、地下水及降水联调机制顺利实施。

(四)制定合理的水价目标,分步实施合理的水价目标也是水价改革的方向。国务院颁布实施的《水利产业政策》对此进行了纲领性概括。合理水价目标制订应充分地考虑成本核算的会计学、环境会计学以及宏观经济学,在充分地测算基础上加以确定,目标确定以后,分阶段性地予以实施,同时搞好收费体制的改革。

(五)将用户作为主体参与水价的改革农业水价的改革,最终通过用户的支持得以实现,用户是水价改革的主力军。我们过去水价的改革,大多采取由上而下的策略,完全忽视用户的作用,用户只是被动的参与者,其积极性被无情的抹杀,其意见和建议也难以得到反馈和重视,常常因阻力太大产生不良效果,我们应该吸取这方面的教训。

所以,我们在进行水价改革时,应该将用户作为主体参与其中,建立用户参与管理决策的民主管理机制,这可以从两个方面进行考虑,(1)按照《价格法》有关规定,用户参与“听证会”,充分地发表自己的意见,作为决策层参考的依据;(2)建立“供水公司+用水者协会”的管理模式,用水协会作为用户的代表直接参与水价的谈判,目前在我国江苏、山东、安徽、河南和河北等五省进行的新型的经济自立灌排区试点值得关注与探讨。所谓的经济自立灌排区,是指在水利界限清晰、相对独立的灌排区上建立的旨在逐步减少并最终消除对政府财政依赖、按照市场经济体制自主经营、独立核算、经济上自负盈亏、管理与服务相结合的、强调民众参与的、非赢利的经济实体,试点单位表明,用户作为水价制订参与者发挥了重要积极作用,效果较为明显。