台湾有机农业认证体制创建
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(一)台湾地区有机农业认证体系发展背景
1．国际背景:全球有机认证制度日益完善。20世纪70年代以来，随着有机农业市场兴起和国际贸易增加，世界各地开始关注有机食品生产和销售的规范化和标准化，纷纷建立符合自身实践的有机认证体系，特别是1980年全球性民间团体IFOAM①制定并首次了关于有机生产和加工的基本标准，对协调世界范围内有机农业的基本原则发挥了巨大作用，逐渐形成了世界标准、地区标准、国家标准、区域标准、行业标准和企业标准等多层次认验证体系，全球有机农业认证制度趋于成熟，对台湾地区产生了积极的促进作用。
2．产业背景:台湾地区有机农业保持快速增长。台湾地区有机农业始于1986年。经过多年探索，1995年各地区农业改良所开始开发推动民间有机栽培，积极促进有机农业从政府主导模式转入市场引导模式，从小规模有限试点阶段转入较大规模全面推广阶段。由于有机食品所具有的环保性、生态性和健康性，生产者、消费者、政府都非常支持发展有机农业，客观上促进了有机农业快速增长，栽培面积不断扩大，产品种类日益丰富，逐渐成为台湾地区农业发展的主流方向。与此同时，岛外丰富多样的有机食品源源不断流入，这引发了对有机农业质量管理的强烈需求。
3．市场背景:信息不对称导致柠檬市场形成。台湾地区耕地面积少，有机农业整体上属于小农制度，多数农民的经营方式仍维持传统作法，无法进行全面有效管理，生产效益不尽人意。在缺乏认验证的情形下，由于生产者与消费者存在信息不对称，这可能导致生产者的“道德风险”和“逆向选择”，造成市场上常有鱼目混珠情况发生，“柠檬市场”的形成整体上降低了市场的诚信和有机食品的质量，损害了消费者权益，对有机认证产生了客观现实需求。为了促进有机农业正常发展，维护消费者合法权益，20世纪90年代中期相关部门开始重视认验证，初期由各区农业改良所负责办理验证及标章核发等，随后把验证与发章工作转给民间团体，政府专门负责宏观监管和制度完善，政府与民间共同促进有机农业认验证体系发展。
(二)台湾地区有机农业认证体系演进阶段
相较德、美、日等先进国家，我国台湾地区有机农业认证制度起步较晚。1995年4月，“农委会”召开两次会议，分别讨论了制定有关有机农产品认证方式的行政法规和有机产品标志设计事宜，这才开启了台湾地区有机认证发展的大门。
1．初步探索阶段(1997～2005)。为配合有机农业民间推广，1997年台湾地区当局制定颁布了《有机农产品标章使用试办要点》，作为各农业改良场、茶叶改良场办理验证及标章核发等工作的依据，是台湾地区有机农业认验证制度建设的重要标志。在这个阶段，台湾“农委会”、农粮署、农林厅等当局管理部门作为主要推动方，在建立、完善有机农业认验证体系方面开展了一系列探索:一是成立了一批验证机构。财团法人慈心有机农业发展基金、有机农业产销经营协会、台湾省有机农业生产协会等民间团体相继成立，成为农委会审核认可的有机农产品验证机构。二是颁布了一些制度规范。继1997年“试办要点”出台后，1999年又公告“有机农产品生产基准”、“有机农产品验证机构辅导要点”、“有机农产品验证辅导小组设置要点”等规定，以利于规范有机农产品栽培生产，有章可循，确保质量(翁伯奇等，2002);2003年公布实施“有机农产品验证机构资格审查作业程序”等规定，作为政府辅导及推动有机农产品验证制度的依据，初步形成了覆盖面较广、操作性较强的制度体系，为开展验证提供了有力的依据。三是开展了认证体制探索。1997～1999年“农委会”委托各区农业改良所负责有机验证、辅导与推广工作，2000年后开始辅导民间机构办理验证，而政府部门专注于制度建立与监督，特别是对于认验证机构专业水平的审核。尽管台湾地区有机认证取得巨大成效，大量规范、制度等认证要素初步形成，“有机认证”逐渐成为一种时尚，但由于在法律层面仍属空白，对“有机”造假行为的打击缺乏明确依据，导致各种未经有机验证却自我标榜有机的农产品在市面上大量出现，一些打着有机旗号的“天然”、“自然”、“无毒”等标牌纷纷现身，这些乱象迫使台湾地区进一步增强完善有机认证体系的信心和力度。
2．规范完善阶段(2005～)。在各要素初步具备的条件下，台湾农政部门针对前期暴露出来的问题，进一步推动认证体系建设，使认证体系逐渐趋于完善。一是整合有机标章。2004年召开的“CAS②优良农产品证明标章推行整合会议”确定CAS优良农产品证明标章认证及验证体系组织架构，2005年台湾地区农粮管理部门连续三次召开CAS标章作业筹备会议，并研制出CAS标章手册。2006年公告了CAS有机农产品品质规格标准、标示及标章使用规定，为有机农业认证建立了统一、公信力较高的标章。二是健全有机立法。2007年1月，台湾地区开始实施“农产品生产及验证管理法”，“有机农业”及其产品即纳入政府的法律规范，从此以后“有机”二字受到法律的严格保障，在台湾地区不能随便使用“有机”二字，只有经过“农委会”资格审查的认证机构认证后的农产品或再制品才能贴上“有机”标章。这推动了台湾地区有机农业认证规范化、法制化、标准化发展的进程。三是强化进口认证。为加强对进口有机农产品的管理，2007年7月台湾地区颁布实施“进口有机农产品及有机农产加工管理办法”，2009年又公布“有机农产品有机农产加工品验证管理办法”，并重新修订“进口有机农产品及有机农产加工管理办法”。同时，与其他国家和地区包括瑞士、智利、墨西哥、阿根廷等订立相互承认协议，积极发展有机同等性国家或地区，提升台湾地区有机认证体系在国际上的影响力。进口有机认证体系的建立，使台湾地区有机认验证管理进入新纪元，标志着台湾有机认证体系与国际的全面接轨。随着有机认证体系日益完善，近年来台湾地区与认证有关的有机农业知名度大大提升，如“优良农产品(CAS)”、“农药检验合格证(GAP)”、“观光农园”、“优质米”和“安心蔬菜”等，都是广受生产者或消费者信任的产品，为台湾地区有机农业的发展提供了有效的保障。
二、台湾地区有机农业认证体系的现状与特征
(一)台湾地区有机农业认证体系的现状有机认证在台湾地区已被公认是一种依赖系统，是生产者的一种荣誉，是对农产品品质的一种肯定，是对农产品销售的信任和保证并使消费者辨别真伪的依据。目前，台湾地区有机农业认证体系由四部分构成:审核机构、认证机构、辅导体系、进口认证体系。
1．审核机构。“农委会”负责办理有机农产品验证机构认证审核，凡是申请有机农业验证业务的机构，或增项评鉴、重新评鉴的验证机构，都必须按照“有机农产品验证机构认证作业要点”提出申请。“农委会”主要对申请机构的验证稽核人员、技术专家、实验室检测能力等重点指标进行审核，特别是实验室检测能力应由国际认证机构(限已签订实验室认证领域多边相互承认协议者)认可，或由“农委会”经评鉴程序认可。只有通过审核程序的机构，才具备资质开展有机验证业务。
2．验证机构。通过“农委会”认证及授权办理有机农产品的验证机构，依据“有机农产品管理作业要点”及“有机农产品生产规范”等相关法规，受理有机农户的验证申请，开展有机农产品的验证工作，使有机农产品的生产、加工及行销过程符合有机规范。目前，“农委会”已认证的有机农产品验证机构13家，其中12家是有机农粮产品，1家是有机畜产品。截至2011年底，这些机构验证有机合格农户2302户，验证面积5002公顷，包括水稻、蔬菜、果树、茶树及其他作物等有机农产品，为有机农业发展提供了强有力的质量保障。
3．辅导体系。为辅导有机农产品验证工作，“农委会”依据“有机农产品管理作业要点”规定，设置“有机农产品(作物)验证辅导小组”，负责制订有机农产品生产规范(作物)、审核有机农产品验证团体申请案及监督、考核验证团体验证工作的执行情况等;“农委会”所属的各试验改良场所则负责有机农场生产技术辅导等;验证机构负责生产者教育培训、环境和农地无污染标示、检附生产计划等，强化对有机农业过程监管。例如，台湾地区有机农业生产协会任务包括为会员提供信息、协助解决会员生产问题、研发推广新技术、执行产品验证等，为会员有机农户提供比较系统的辅导服务。
4．进口有机农产品认证体系。进口农产品、农产加工品须经主管机关公告之全岛或国际有机认证机构(组织)认证的验证机构验证及台湾主管机关的审查，才能以有机名义在市场上流通，未依规定办理者将被依法查处。进口有机农产品验证有两种方式:第一，由“农委会”核查岛外验证机构验证产品，对订有双边相互承认协议的地区或具有国际公信力的认证机构认证的产品给予免检;第二，由“农委会”认证的岛内验证机构赴岛外进行验证产品后，粘贴岛内有机农产品证明标章或标示为有机农产品。
(二)台湾地区有机认证体系的特征
目前，有机食品生产的基本原则和要求在世界范围内已达成一致，总体上呈现“标准化、全球化、法制化”的态势，但由于环境条件的不同和理解的差异，各国或地区有机认证体系构成仍然存在一些微小的差异。就台湾地区而言，其有机认证体系表现出以下特征:
1．认证方式多样化。在世界有机运动联盟IFOAM体系认可之下，有机农业的认证方式包括两种:第三方认证和参与式认证。④鉴于台湾地区有机农业规模较小，远远低于美国农场平均规模250公顷以上的水平，在有机农业发展之初相关认证全部是参与式认证，由协会或基金会为农户会员提供认证。例如，2001年前，台湾地区只有四家管理当局委托的认证机构，全是基金会或协会等民间组织，农户以会员身份加入这些机构，享受其相关认证服务;此后，随着认证资质向民间开放，以企业为主体的第三方独立认证机构开始发展起来，成为全台有机认证体系的组成部分。截至2011年底，全台湾地区13家认证机构中有7家是民间协会、基金会等团体组织，2家是大学研究机构，企业类第三方认证机构4家。
2．认证机构发展快。目前，在世界上一些发达国家或地区，有机认证机构发展较快，数量相对较多，比如德国1999年有机农业达到36万公顷，其境内认证单位50多家;美国从事有机生产的农场超过3万家，且各农场面积以250～300公顷居多，全美认证单位84家。相比之下，台湾地区有机农业耕种面积不过5000公顷，但仅岛内认证单位就达13家，平均每385公顷有机农业就有1家认证机构。除此之外，台湾地区还认可一些具有国际公信力的机构认证。单纯从数量上看，台湾地区有机认证机构几乎与大陆相当，可见近几年来台湾地区认证机构发展非常迅速。
3．管理当局与民间互动。认证检测经常与管理当局打交道，各种成本非常高，在一些发达国家和地区政府与协会等机构对认证的参与程度非常深。从台湾地区来看，由于其特殊的政治体制，有机认证参与主体还不完善，如环保部门和地方参与有限，但农业部门和协会等民间团体已经形成了良好的互动关系，如“农委会”负责制定相关法规，而民间团体则开展相关研究并营造一些宣传、推广声势，配合管理当局执行有关认证要求。
4．认证标识等级细。台湾地区农产品分级设有全有机级和准有机级(主要是多年生果树、茶树)，而各验证机构在设计标章时又进一步细化，形成一系列清楚醒目的标章族，每种标章都有特定的内涵，这使消费者能清楚地了解产品的有机特性。以MOA为例，其认证标章分为三种:MOA自然农法标志、MOA自然农法标志转换期间标志、MOA自然农法标志移行栽培标志。这些标识不仅适用于台湾岛内产品，也适用于从岛外进口的产品。
5．认证监管单一。德国认证监管由联邦政府和地方政府共同完成，而验证机构则包括全球性认证组织国际有机农业运动联盟(IFOAM)、全国有机农业协会联盟(AGOEL)和生态农业基金会(SOEL)等全国性认证组织和地区性认证组织，构成一种多层次、多系统的认证监管架构。相比之下，台湾地区认证体系比较简单，由台湾地区最高农政单位全权管理，地方管理当局并未实际参与认证管理工作，是一种完全扁平化、单一化的管理体系。这种状况与台湾地区有机农业现状是相适应的，在一定程度上缩短了管理层级，大大提高了管理效率。
三、台湾地区有机农业认证的推动策略
(一)管理当局负责培育与推广
有机农业标榜不用化肥与农药，相比“传统农业”所耗人力与金钱成本都较高，在有机农业发展初期阶段政府承担认验证工作的培育，直到2001年有机农业步入正轨后，有关验证工作才逐渐向民间开放。而且，为鼓励农户申请有机验证，“农粮署”对通过有机认证的农户补助验证过程所需之水质及土壤检验费每件4400元、产品检验费每件6300元及验证费每户最高20000元，这使得农户申请有机验证实际负担费用仅数千元;为鼓励农户从事有机栽培，对验证通过者核发每公顷5000元奖励金。此外，针对市场上出现的假有机现象，管理当局不断砸钱作公益广告宣传，提醒民众提高对有机标章的辨别能力。
(二)建立完善的法律规范
为了推动有机认证，台湾地区制定了一系列法律法规，包括有机农业生产技术规范、认证验证规范、相关作业程序等，甚至对标章使用等细微之处也制定专门规范，大大小小规范文件超过20多个，共同构成了一个相对严密而科学的有机认证法规体系。除了这些明显的规章制度外，台湾地区还注重认证操作中的具体问题，如为避免收费过高，影响农户申请验证意愿，“农粮署”专门制定规则，设定验证收费上限，其中个别验证费用上限为20500元，团体验证费用以10人为例上限为42500元。总体来看，台湾地区有机认证法律法规不仅详细，而且可实施性强，这是整个有机认证体系不断趋于规范、完善的重要前提。
(三)充分发挥民间的力量
在台湾地区有机认证发展过程中，各地有机农业协会发挥了不可估量的作用。有机农业协会为农户提供技术咨询和各种培训等服务，协调农户、生产与市场间的关系，在克服各自为阵，整合资源优势、产品优势和销售优势，形成一致对外的合力等方面作用重大。此外，协会与会员双方利益一致，由协会为会员提供验证服务，又不以盈利为目的，能极大地降低验证成本，鼓励农户主动申请有机认证，同时协会对农户拥有信息优势，消除了第三方验证过程中存在的信息不对称问题，能有效保证验证结果的准确性。
(四)制定详细的责任体系
台湾地区对有机认证各方的责任界定比较详细。对农政单位而言，其负责对象为整个有机农业，包括监督、辅导验证机构，协助检验及其他资源整合，奖励有机栽培，协助有机产销体系，倡导有机正确观念等;对认证机构而言，首先要建立比较完整的认证操作制度，落实农政部门出台的有关制度，并积极开展与农户的访谈、操作及资材检查、纪录、文件，还要负责开展农户教育，提升农户诚信理念以及关心、信赖有机农户，协助有机理念之倡导推广等。各方责任划分清楚，增强了各方对自身工作的目标性和责任感，也为社会对认证各方进行监督、质询提供了依据。
(五)实施科学的惩罚制度
一段时间内，台湾地区有机农业缺乏立法支撑，对于验证单位、生产者、加工方及销售方的违规均无处罚条款，直到2009年初《农产品生产及验证管理法》重新修正，台湾地区有机认证正式获得了严格意义上的法律保护，建立起一套从警告到公告比较完善的惩罚制度。一是预先警告。通过宣传法律法规，引起生产者、销售者对遵守有机规则的重视，建立预警机制。二是禁用标章。法律严格规定从事有机农业生产、销售必须取得认证机构的验证标章，未经认证的农产品不但不能冒用CAS有机标章，甚至不能在包装商品品名时使用“有机”字样。三是取消资格。对于已取得CAS有机标章的产品，在管理当局抽检中被发现不合格，则产品必须下架，而且还会抽回其有机标章及验证资格。四是罚款。对违法使用化学肥料或农药行为，通常罚款新台币30000～150000元，多次擅自使用有机产品标章最高可罚100万元。五是公告身份。依据违规情节严重程度对外公布农场身份，这会直接影响消费者对农场的信任度，对农场会造成巨大的负面影响。
四、启示
目前，上海有机农业处于起步阶段，规模较小，但市场上已经大量充斥着各种标榜为“绿色”、“无污染”、“天然”等标识的食品。因此，学习、借鉴台湾地区认证体系的成功经验，有利于加快上海有机农业发展。
(一)更新发展理念
与台湾地区相似，上海是一个资源约束型城市，传统农业的过度发展正引起日益严重的环保、生态和食品安全问题，大力发展有机农业是必然趋势。但是，有机农业发展关乎重大，不应走传统产业“先乱后治、先量后质”的老路，应一开始就坚持“高标准、严要求”，通过建立严格的认证体系，消除市场上的信息不对称，增强消费者对有机食品的信任度，切实为有机农业提供可靠的保障。
(二)统筹监管体系
有机农业涉及农业、环保、质检、工商、卫生、食品药品监督等部门，部门之间各有法规而又各不衔接，农产品质量管理一直落不到实处。而有机农业质量管理是专业性、法规性、关联性和连续性强的行政职能。可借鉴德国黑森州农林自然和消费者保护局或者台湾“农委会”模式，将有机农产品质量管理作为政府专门职能确立，赋予一个既有专业权威、又有行政法制权的独立职能部门。在目前没有专门部门行使这项职能前，可加强各部门之间的共同立法、联合协调。
(三)加强政府扶持
政府应重视有机农业发展，充分认识到有机认证对有机农业发展不可替代的作用，鼓励和支持有机认证发展。首先，完善法律体系，包括有机农业基本准则、有机认证操作流程、标准等既有宏观指导性、也有具体操作性的法律、规范。其次，对认证费用给予财政支持，降低有机农户认证成本，提高农户认证积极性，促进认证事业发展。此外，加强有机认证宣传，提升消费者对有机认证的认可度和有机标识的辨别能力。
(四)健全行业协会
“农会”是台湾地区农业有特色的制度之一，是中小农户重要的辅导机构，是受管理当局委托开展有机认证的首批机构，是台湾地区有机认证体系的主体力量。鉴于此，有必要健全类似行业协会职能，提高协会的民间性，逐步弱化准管理当局职能，从而增强协会自治功能、服务功能;赋予协会相应的认证资质，通过政策激励和财政扶持不断增强其公信力，使其成为中小有机农户专业认证机构。
(五)强化独立认证
第三方独立认证是建立在公众信用基础上的，上海应在提高认证资质门槛的基础上，逐步放开认证市场，鼓励专业性认证机构加入，特别是具有较高权威的国际认证机构在沪设立分支机构，增强上海整体的认证能力。
