林间有害生物治理服务体系建构

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本文作者：李青松才玉石孙玉剑作者单位：国家林业局森林病虫害防治总站

1林业有害生物防治服务体系建设现状

党中央、国务院及国家林业局十分重视林业有害生物防治工作，多次召开专题会议安排部署，相关部门也主动适应形势变化，积极探索推进林业有害生物防治服务体系建设，经过多年实践探索，目前全国林业有害生物防治社会化服务体系已初步建立，并发挥了积极作用。

1.1防治管理服务体系不断健全，防治队伍不断壮大

据最新调查显示，全国省、市、县三级建站2861个，总建站率为89%，县级建站率87.8%;达到建站标准的1974个，占69%;从业人员达到2万余人;建有1000个国家级测报点、24861个省级及省级以下测报(监测)点、858个检疫检查站、502个国家级无检疫对象苗圃，初步构建了监测预警、检疫御灾和防治减灾三大体系。

1.2法律法规体系初步建立，为依法防治奠定了基础

《森林法》对林业有害生物防治作出了明确规定;国务院颁布了《森林病虫害防治条例》、《植物检疫条例》;国务院办公厅下发了《关于进一步加强松材线虫病预防和除治工作的通知》和《关于进一步加强美国白蛾防治工作的通知》;国家林业局制定了《突发林业有害生物事件处置办法》、《重大外来林业有害生物灾害应急预案》等部门规章，了国家(行业)标准。各省(区、市)相应出台了地方法规、政府规章，制订了具体实施办法、技术规程。

1.3基础设施建设力度加大，防治能力全面提升

近年来，林业有害生物防治投入逐步增加。2000－2010年，国家共投入林业有害生物防治资金34.24亿元，带动了地方各级政府投入的逐年增加，极大地改善了防治基础设施，有力地提高了防治能力。

1.4管理制度逐步完善，工作机制不断创新

全面推行各级政府和林业主管部门的“双线”林业有害生物防治目标责任制，将重大林业有害生物防治责任落实到各级政府肩上。建立了以林业有害生物成灾率、无公害防治率、灾害测报准确率和种苗产地检疫率等“四率”指标为主要内容的目标管理考核体系，对主要林业有害生物实行危险等级管理和综合治理。建立和完善了社会化防治、联检联防联治机制和有害生物普查、监测预警、风险评估、疫区公告等制度。健全了应急处置机制，明确了相关部门、相关行业的责任，初步形成了法律、行政、经济、技术手段相结合的防治工作新格局。

1.5社会化防治服务组织形式多样，并发挥积极作用

多数地方政府和林业主管部门都能适应当前形势，积极扶持和引导建立多种形式的林业有害生物防治社会化服务组织，在生产实践中发挥了积极作用。

1.5.1以政府和林业部门为主导的专业化防治组织

江西省奉新县组建了55人的防虫防火大队，实行准军事化管理，人员多数是年富力强的转业军人，工作经费全部由财政承担，每年按照政府指令，有计划地开展防火、防虫和防汛作业。湖南省洞口县由于财政困难，森林消防队实行差额拨款，为适应工作需要和生存发展，注册成立了洞口县林业有害生物防治公司，采取公司化运作的方式承担林业部门下达的防治任务，并主动承揽县内外的防治服务业务，维护了队伍的相对稳定。江西省宜春市袁州区组建20多人防治专业队，承担了本地生态林、园林及林农所属林地的防治任务。

1.5.2政府引导、群众自发组建的“三防协会”

江西省宜春市顺应林改需要，采取市县乡三级补贴形式，引导林农以村为单位组建“群众自愿自主自治、经费自筹自管自用”的“三防协会”，采取联村、联组、联户的形式防火、防盗、防病虫害。

1.5.3科研和生产单位组建的防治服务公司

湖南省林科院成立了湖南省兴林有害生物防治服务公司，承揽全省范围内的天敌繁育、病虫害防治、技术咨询、林用药剂药械代购代销和售后服务等业务，发展空间不断拓宽。

1.5.4林业大户组建的专业合作组织

江西省上高县由林业大户牵头，2007年组建了上高县林业经济合作社，目前已吸纳社员417户，拥有森林面积14万hm2，占全县森林面积的21.6%，成为当地集特种苗木繁育、造林开发、“三防服务”于一体的经济联合体。

1.5.5群众自发成立的防治专业队

辽宁省辽中县刘氏兄弟改装8台喷药车组建了20人的防治队伍，承包周边乡镇和林农的美国白蛾防治任务，年均防治面积3300hm2左右。

1.6社会化防治服务网络平台逐步构建，服务触角不断延伸

1.6.1创办了网络森林医院

为适应当前形势，国家林业局森防总站从2008年着手筹建“国家网络森林医院”，2009年3月开通后，半数以上省份已建设了省级网院，网络访问量超过35万人次，近80%用户提出的问题得到解决，初步构建我国林业有害生物防治查询、咨询诊断系统，为公众提供一个综合服务与知识传播平台。

1.6.2组织开展村级森防员培训

为解决基层森防队伍薄弱问题，2008年开始在全国组织开展村级森防员培训，全国27个省(区、市)共举办4041期培训班，培训人员392451人。1.6.3开展试点，服务基层在辽宁、江西、重庆和新疆等地开展社会化防治服务试点工作，推进资质管理和承包制、监理制等机制创新。

1.6.4编写服务基层科技图书

近年来，森防总站在完成《中国林业生物灾害防治战略研究》的基础上，组织力量先后编著了《雨雪冰冻灾害引发的林业有害生物防治40问》、《特大干旱地区林业有害生物防治手册》、《杨树烂皮病发生与防治》、《油茶病虫害防治指南》、《林用药剂药械使用手册》、《林业有害生物防治手册》、《中国林业有害生物概况》、《林业有害生物防治历》、《林业有害生物防治标准化》等兼具知识性和实用性的专业技术资料，免费下发基层，提供技术指导和服务。

2林业有害生物防治服务体系建设存在的问题

2.1服务机构“头重脚轻”，服务组织管理体系亟需加强和完善

林业有害生物防治的“主战场”在基层林场和农村，但基层防治管理和服务机构还很薄弱。

2.1.1管理机构尚未健全

全国还有353个县级行政区没有设立防治机构，已建机构中仍有11.7%为差额拨款和自筹自支单位，自身生存困难，更谈不上组织开展社会化服务。

2.1.2人员编制少

全国还有近3%的机构无编制，有的县级森防站只有1～2人，“有机构少编制”、“有人占编无人干活”等问题十分突出，无法承担县域范围内繁重的林业有害生物监测、检疫和防治工作任务，容易造成测报数据不准确、产地检疫漏检和不检、应急防治无对策等现象。

2.1.3机构改革进程不均衡、人心不稳

目前，全国已批参公管理机构为17.4%，其中60%为省级机构;由站改局机构仅为2%;按照1999年确定的建站标准近40%的机构未达标。

2.1.4专业技术队伍老化现象严重

有的县级森防机构没有本专业人才，高级专业技术人才留不住，加之林业高校取消了森保专业，导致森防专业技术人才匮乏。

2.1.5服务能力弱

由于很多森防管理机构甚至市级管理机构经费不足，无专项工作经费、无交通工具、无专业设备，导致服务基层的手段、措施滞后，服务广大林农“有心无力”或“力不从心”。

2.2服务政策“重官办轻民办”，缺乏公平合理的发展环境

由于受计划经济影响，各级政府和林业主管部门目前关注更多还是自身设立的防治服务组织，对社会化的防治服务组织大多还只是一般性引导，或有少量补贴。加之受地方财政状况和体制影响，政府资金重点投向了“官办服务组织”，对民办服务组织的支持有所欠缺。而且，目前依据的《植物检疫条例》和《森林病虫害防治条例》很多条款及“谁经营、谁防治”的责任制度已经不能适应当前需要;检疫执法和限期除治制度难落实，与公路、铁路、通讯、电力等部门的协调还不够顺畅，“政府主导、林业牵头、多部门配合、全社会齐抓共管”的局面尚未形成。

2.3服务内容“重除治轻预防”，防治服务市场发育还不完善

现在的防治服务组织多数都是以应急救灾和限期除治为主，森林健康理念普遍缺乏，容易造成不按照规定的技术方案开展服务，过量使用化学农药、甚至是禁止使用的剧毒农药等现象时有发生。同时，由于专业化防治后灾情明显减轻，导致防治服务组织“业务量”减少，生存困难，更谈不上长远发展。在一些对林业依存度不高的地区，公众和社会组织对林业生物灾害关注度也不高，服务和被服务双方需求不一致、利益不一致，导致有需求无市场、有市场无资金，供需双方良性互动的市场环境尚未形成。

2.4服务机制“重指令轻市场”，与林业生产需要结合不紧

政府或林业部门组建的防治服务组织，主要是执行上级指令和完成分配任务，自身竞争意识差，适应市场能力弱，计划经济和“大锅饭”色彩较浓，很难也不可能根据随时变化的生产需要来制定服务计划，所提供的服务很难满足林业生产需求。同时，目前林业有害生物防治服务管理体制机制还不完善，服务机构的资质管理、市场准入制度、监理制度、收费和验收标准等还处于研究探索阶段，服务行为还不够规范。

2.5服务效果“重眼前轻长远”，忽视社会服务综合效益的结合

目前，各级地方政府和林业主管部门对林业有害生物防治社会化服务机构缺乏统一的组织和协调，大部分民办服务组织还处于起步阶段，开展服务工作也是各自为政，绝大多数追求短期利益，只重视对单项的、现存的需要开展服务，都是签订当年合同或临时合同，服务内容多数是防治救灾，服务效果只注重当年效果，没有制订系统的、长远的发展规划，很难把眼前利益与长远利益、局部利益与全局利益、经济效益与社会效益、生态效益紧密结合起来，不利于培育健康森林。

3加强林业有害生物防治服务体系建设对策措施

总体思路:坚持政府主导、市场主体、社会参与的原则，按照公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调、自我服务和社会化服务相配套的要求，着力构建以公共服务管理机构为支撑，社会防治服务组织为主体，其他社会力量为补充的现代林业有害生物防治服务体系。

3.1进一步深化体制改革，在健全组织体系上下功夫

林业有害生物防治管理机构具有法律法规赋予的行业执法职能，承担着公共事务管理任务。

3.1.1健全组织机构

积极推进全国353个尚未建立林业有害生物防治管理机构的县尽快建立独立机构，保证专职人员在3人以上;充分发挥基层林业站和护林员作用，延伸灾情监测、应急除治的触角;整合社会各方面力量，大力推进社会化服务。

3.1.2强化行业管理

以事业单位机构改革为契机，积极推进林业有害生物防治管理机构纳入参公管理单位，或公益类全额拨款事业单位，将机构名称由“森林病虫害防治”更改为“林业有害生物防治”或“林业生物灾害防控”，强化行业管理职能，为全面组织开展社会化服务奠定基础。

3.1.3切实转变职能

按照“强化公益性、放活经营性”的原则，各级林业有害生物防治管理机构要切实做好疫情普查、监测预报、服务平台建设等基础性、公益性工作，强化政策制定、规划编制和检疫执法等宏观调控职能，把具体的技术指导、灾害除治等微观服务职能剥离出去，逐步推向社会、推向市场。

3.2进一步搞好分类指导，在扶持和发展多种形式的社会化防治服务组织上下功夫

对生态区位重要、生态脆弱和生态公益林比例大及危险性有害生物严重发生的地区，要充分发挥各级政府的主导作用，扶持、引导和建立专业化程度高、市场化运作、管理规范的防治专业组织，满足生态林及危险性有害生物应急防控需要。对用材林、经济林有害生物防治，要充分发挥林场、林业企业、林业大户和林地所有者、经营者的作用，扶持、引导和建立自主经营、自主管理、自负盈亏的防治专业队伍，在满足自身防治任务需要的前提下，承担周边地区的林业有害生物防治任务。在广大林改地区，要充分发挥村民自治组织和林农的作用，扶持、引导和建立“家庭合作林场”、“三防”协会等防治服务组织，切实发挥广大林农防治林业有害生物的积极性，保护林改成果。

3.3进一步完善配套政策，在推进服务组织健康发展上下功夫

林业有害生物防治社会化服务组织还处于起步和探索阶段，各级政府和工商、税务、银行等职能部门，要在林地流转、登记注册、税费减免、融资贷款、产权转让上给予优惠。国家林业项目资金要逐步向社会化防治服务组织倾斜，设立试点示范项目，扶强扶壮，促其健康成长。对民办防治服务组织的技术咨询和劳务收入免征所得税，技术转让免征营业税，享受与国家农业技术推广机构同等的税费优惠待遇。把林业有害生物防治社会化服务组织作为经济组织和法人单位对待，允许申请立项和贷款，确保健康发展。

3.4进一步坚持市场取向，在完善运行机制上下功夫

3.4.1健全多元投入机制

防治服务组织所需要的资金，主要通过开展服务逐步扩大自身积累来解决。此外，还要采取争扶持、引外资、搞股份、促流转等形式开辟新的资金来源。财政部门应根据实际需要和可能，尽量挤出一部分资金支持集体服务组织的设施建设。对服务组织所需的部分流动资金，信贷部门要积极支持和帮助，并在利息上给予一定的优惠。

3.4.2健全内部管理机制

选好服务组织的负责人，可通过招标选聘、民主选举等方式，选择政治素质好、业务能力强的人担任。加强防治服务组织成员的生态意识教育和业务培训，不断提高服务人员的思想素质和业务素质。

3.4.3健全利益连接机制

正确处理好服务组织利益最大化和林农收益最大化的矛盾，正确处理好积累、扩大再生产和会员利益分配的关系，保证各类服务组织的快速健康发展。

3.4.4健全市场竞争机制

采取公开招投标、以奖代补等形式，全面引入市场竞争机制，创造公平合理的竞争环境。鼓励组织体系健全、服务功能齐备、经营效益突出的服务组织千方百计开发市场、抢占市场、拓展市场。

3.5进一步提升发展层次，在增强服务效能上下功夫

3.5.1要壮大发展规模

鼓励和引导各龙头林业有害生物防治服务公司和林业专业合作组织不断扩大资金投入，加快发展步伐，做大组织规模，增强辐射和带动能力。

3.5.2要增强综合实力

按照“围绕服务办实体，办好实体促服务”的原则，坚持走实体化、企业化的路子，加强劳动、技术和资本等生产要素的联合，大力发展集团型、法人型、紧密型的林业有害生物社会化服务组织，积极创办科普示范基地、种苗繁育基地、天敌繁育基地等生产流通实体，争创名牌，打响品牌，加快由低级阶段向高级形态的转变，不断壮大服务组织的经济实力。

3.5.3要延伸服务领域

根据广大林农群众的需求，不断延伸服务领域，做大服务规模，提升服务档次。引导各类社会化服务打破行业和区域限制，大力发展区域性甚至跨境发展的林业社会化服务组织，不仅承担林业有害生物预防和防治任务，还可以拓展种苗培育、造林开发、产品营销、售后服务等业务，不断扩大网络覆盖面和社会影响力。

3.6进一步繁荣和发展行业文化，在全面提升行业队伍整体素质上下功夫

3.6.1倡导行业文化

认真总结和吸纳全行业在机关文化建设方面经验，广泛发动，集思广益，大力推进以行业标识、行业歌曲、行业制服、行业旗帜、行业口号为主要内容的行业文化建设，提升行业凝聚力。大力弘扬“啄木鸟”精神，教育和引导林业有害生物防治行业管理和服务组织成员爱岗敬业、创先争优。

3.6.2组建行业协会

在现有药剂药械协作网、京津冀辽美国白蛾联防联治协作网、云贵川渝藏五省(区、市)林业植物检疫执法行动等区域性协作组织基础上，探索建立全国林业有害生物防治行业协会和各级分会，以维护公共利益和行业整体利益为原则，吸纳各级防治服务组织自愿参加，协商解决法律法规和技术层面暂时无法解决的矛盾和问题，并通过召开年会形式总结经验、规范管理。

3.6.3加大宣传力度

充分利用网络、电视、报刊等多种载体，向各级领导和全社会宣传林业有害生物发生危害和对生态环境破坏、制约经济发展的严重性，以及防治工作的长期性和艰巨性，唤起各级政府和全社会对林业有害生物防治工作的重视、关注和支持。要通过大会表彰、电视宣传等形式，大张旗鼓地宣传表现突出的林业有害生物防治社会化服务组织和先进个人，形成鲜明的社会舆论导向，充分调动社会各界支持、参与防治服务体系建设的积极性，在营造全社会齐抓共管良好氛围上下功夫。

3.7进一步健全和完善法律法规、技术规程，在规范社会化服务体系运行上下功夫

3.7.1加快推进《植物检疫法》立法进程

积极与农业部门合作，搞好立法调研和草案修订，积极争取《植物检疫法》纳入全国人大立法计划，加快建立以国家法律法规为基础、地方法规相配套、技术标准为支撑的法规体系。

3.7.2强化检疫执法

要在做好产地检疫、调运检疫和复检工作的基础上，有计划、有重点地组织开展全国性的检疫执法专项行动，加大查案办案力度。建立健全投诉举报、评议考核、过错责任追究、罚缴分离等执法责任制度，杜绝有法不依、执法不严和执法不公等现象。

3.7.3加快林业有害生物防治标准化进程

各级科研和管理部门要紧密结合生产，推出更多更好符合生态建设要求和基层需要的先进实用技术，促进防治服务组织技术规程和管理规范化、标准化。

3.7.4完善配套管理制度

要在试点示范基础上，着力做好林业有害生物防治市场准入、防治组织资质认定、承包防治招投标、防治作业监理等办法、规定的制定工作。