国内林木引种检疫监管问题及策略

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本文作者：宋玉双作者单位：国家林业局森林病虫害防治总站

林木种子、苗木及其他繁殖材料是发展林业的重要种质资源和生产资料，与一般林产品相比，具有生命力和再生产能力，依附于它们的有害生物会随其引进和调运获得远距离传播的可能。因此，林木引种检疫工作对防止境外有害生物传入，保护森林资源，维护生态安全具有重要意义。林木引种检疫管理是一项复杂的系统工程，可分成3个环节，即引种检疫审批、口岸检验检疫和引入后的检疫监管。这3个环节紧密相连，环环相扣。我国现行的法律法规对这3个环节的分工和职责有明确的规定，即引种检疫审批分属国家质量监督检验检疫总局、农业部和国家林业局3个部门;口岸检验检疫由各口岸检验检疫局把关;引入后的检疫监管由各地检验检疫局和省级林业植物检疫机构负责。新中国的引种检疫管理可以追朔到1951年12月中央贸易部公布的《输出入植物病虫害检验暂行办法》;改革开放前30a由于对外交往不多进出境检疫业务量较小，引种检疫管理处于起步阶段;改革开放以来，由于对外经济技术交流、贸易往来日益增多，引种检疫管理处于快速发展阶段。特别是我国加入世界贸易组织(WTO)以后，为满足经济建设和社会发展的需要，从国外引进优良林木种质资源的活动日趋频繁。进入21世纪以来，我国的植物引种工作总体上呈现出引种的区域越来越广泛、种类越来越丰富、数量越来越大的特点。因此，引进种子、苗木及其他繁殖材料携带有害生物的风险性不断增强，检疫管理的任务不断加重。近年来，林木引种检疫管理作为植物检疫工作的重要组成部分，工作中出现许多新情况，存在很多新问题，本文对此进行深入分析，并就加强我国林木引种检疫管理工作提出建议。

1引种相关法律法规存在的问题

《中华人民共和国进出境动植物检疫法》(1991年)、《中华人民共和国进出境动植物检疫法实施条例》(1996年)、《植物检疫条例》(1983年，1992年修订)、《植物检疫条例实施细则(林业部分)》(1984年，1994年修订)、《森林植物检疫技术规程》(1989年印发，1998年修订)、国家林业局《引进林木种子、苗木及其他繁殖材料检疫审批和监管规定》(2003年)等，以及农业部《国外引种检疫审批管理办法》(1993年)和农业部、出入境检验检疫局《关于进一步加强国外引种检疫审批管理工作的通知》(1999年)等构成了我国现行的引种检疫管理的法规体系。从或修订的时间看，时间长的已有20多年，传统的计划经济色彩较重，相关法规之间的衔接不好，有交叉和重叠，也有过于粗放和缺失，一些条款内容陈旧，存在很多不适应的地方，个别条款的提法也明显落后于形势的发展。从内容看，现行的法律法规绝大部分只针对有害生物，对引进植物本身的安全性缺乏明确要求，使得外来物种管理缺少法律依据。以植物引种为例，《植物检疫条例》只规定对那些引种过程中可能携带危险性有害生物的植物进行检疫，对植物本身的生态安全性则没有明确的管理细则。对外检疫要求究竟应由引种单位还是由审批单位填写没有明确规定，现行做法是由审批机关填写对外检疫要求。但一些审批机关掌握疫情信息不多，提出对外检疫要求时常带有盲目性和随意性。甚至同一情况下提出的检疫要求差异较大，使得引种检疫审批作用大打折扣。在一些具体细节上，相关法规的表述不一致:1)审批单的有效期不一致。林业部门的《引进林木种子、苗木及其他繁殖材料检疫审批单》批准的有效期限一般是2个月，特殊情况可适当延长，但最长不得超过6个月。而农业部门的《引进种子、苗木检疫审批单》审批有效期一般为6个月，特殊情况可适当延长，但最长不得超过1a。2)省级审批限量不一致。林业部门木本绿化树每批次引进限量50株，木本花卉大苗1000株、中苗2000株，小苗3000株。而农业部门果树每批次审批限量100株，木本花卉500株。3)对隔离试种期限的表述不一致。对于多年生植物有的规定是不得少于2个生长周期，有的规定是2a以上。对于观赏花卉类的隔离期限，只有国家林业局关于《引进林木种子、苗木及其他繁殖材料检疫审批和监管规定》中有1～4周的要求。4)引种申请办理期限不一致。有的规定20d内，有的规定30d内完成审批。按照我国行政许可法的规定应一律在20d内完成。

2林木引种存在的主要问题

我国是世界上植物种类最多、生物多样性最为丰富的国家之一。但是，由于经济建设、环境建设和科学研究的需求，每年还要引进大量的国外品种，其中商业性引种占总数的95%以上。林木引种工作中缺少科学评估，受地方利益、部门利益、经济利益、短期利益的驱动，主要表现出以下4方面问题。

2.1引进林木种子、苗木及其他繁殖材料可直接携带检疫性有害生物进入我国

这是林木引种最直接面对的问题。近些年来，随种子、苗木及其他繁殖材料进入我国的有害生物很多，如原产非洲的蔗扁蛾1987年随进口巴西木进入广州，原产美国的湿地松粉蚧1988年随引进国外松接穗传入广东，原产印度的锈色棕榈象1998年随棕榈科植物进入海南，原产印度尼西亚和巴布亚新几内亚的椰心叶甲2002年随棕榈科植物进入海南。案例1:1998年，我国部分省、市从法国引进数百万株葡萄种苗，在种苗隔离检疫期间，发现番茄环斑病毒等检疫性有害生物，对发现疫情的进口葡萄苗予以销毁，中方进口企业蒙受巨大的经济损失［1］。然而，十年后的2009年，宁夏德龙酒业有限公司仍然一次性从意大利引进131．4万株葡萄苗(其中106万条砧木苗和25．4万株枝条苗)，由此带来的风险非常大。为此，天津检验检疫局、宁夏检验检疫局、宁夏自治区林业局分工负责，定期沟通，联合监管，确保了此次引种成功和生态安全，也最大限度维护了企业的经济利益［2］。

2.2引种植物由于多种原因，没有实现引种目的而转变为有害植物

这是林木引种要慎重对待的问题。这类事例也很多，如原产北美的加拿大一枝黄花1935年作为观赏花卉引入，20世纪80年代扩散蔓延成杂草;原产美洲的地毯草1940年引入台湾，常植作草坪或牧草，逸生后蔓延迅速，排挤本土草本植物，成为农田和果园杂草;原产巴西的水葫芦1901年作为观赏植物从日本引入台湾，20世纪30年代由台湾引入内地，50年代作为猪饲料推广后大量逸生为有害植物;原产美国的互花米草1979年为治理海滩而引入，曾取得一定经济效益，但近年来在一些地方变成害草。

2.3引种植物在与本地植物的竞争中，可诱导本地有害生物的种群特征、危害行为等发生变化，使原来次要的本地有害生物转化为重要的有害生物

这是林木引种必须关注的新问题。案例2:萧氏松茎象是我国的本地种，一直生存在马尾松林中，危害不严重，并没有引起人们的注意。然而，湿地松火炬松等国外松引入后，由于树皮厚且柔软，十分适宜萧氏松茎象的生存和繁殖，当国外松大面积种植后，萧氏松茎象的种群数量得以迅速上升，在对国外松造成严重危害的同时，也导致本地马尾松、华山松受害不断加重［3］。案例3:白蜡窄吉丁是我国的本地种，可危害我国本地树种水曲柳，但不形成严重灾害。20世纪60年代，东北林业大学实验林场从美国引进的美国白蜡树遭受到白蜡窄吉丁的危害，不得不全部砍除。沈阳市也因白蜡窄吉丁危害，将市区的美国白蜡行道树清除。1982年天津市引进绒毛白蜡树也受到这一害虫的危害，苗圃内树苗成片死亡，行道树大量枯死。长春净月潭森林公园引进的洋白蜡树被害株率超过90%，唐山市丰南区20a生洋白蜡树被害株率超过80%，北京市朝阳区15a生洋白蜡树被害株率达90%以上［3］。几种引进的白蜡树因遭受白蜡窄吉丁的危害使引种濒于失败。案例4:我国杨属植物种类很多，拥有白杨派、青杨派、大叶杨派和胡杨派的基因资源，但缺乏黒杨派基因资源。因此，杨属引种重点是引进黒杨派杨树。我国主要的杨树蛀干害虫光肩星天牛、云斑天牛、桑天牛等均为本地种，杨属5个派树种均可遭受天牛危害。其中，我国本地青杨派树种受害不重，白杨派抗性最强，引自北美的黒杨派树种受害最重。引进的黒杨派树种为光肩星天牛、桑天牛和云斑天牛嗜食危害的树种，成为我国天牛灾害严重发生的重要原因之一［3］。

2.4个别的引种植物由于社会认识不同，至今还存在争议，甚至被认为是有害、有毒植物

这也是林木引种值得注意的问题。案例5:原产中美洲的麻风树16世纪被葡萄牙商人带到欧洲，现在全球的热带和亚热带地区均有种植。麻风树的种仁含油率达40%以上，经过加工适用于生产生物柴油，剩余的残渣可用于发电。在政府官员和专家心中，麻风树是解决能源危机、缓解全球气候变暖的“救星”。麻风树对于干旱和害虫有很强的抵抗性，能够在连续旱灾的情况下存活3a，可以在荒地种植，不与农作物争地。但由于麻风树的树液刺激皮肤，果实具有很强的毒性，吃掉未经加工的麻风树果实可能会使人丧命。因此，一些国家抵制种植麻风树，甚至下令禁止种植麻风树。目前，广泛种植麻风树的做法还没有成为各国的共识。案例6:我国引种桉树Eucalytusspp．已有1个多世纪，由于品种多、用途广、生长快、成材早、效益好，在我国发展迅速，全国现有桉树人工林300多万hm2。但是，桉树也是争议最大的引种树种。社会上对桉树的认识还存在很多的误解:桉树生长需要吸收大量水分，是“抽水机”;桉树破坏生物多样性，所到之处“天上无飞鸟，地上无杂草”;桉树有毒，对其它植物甚至人体有害;桉树易导致“地力衰竭”，种过桉树的土地将不能种别的植物;桉树只能用于造纸，为一个产业牺牲整个生态环境不值得，等等。这些误解或者缺乏依据、以偏概全，或者危言耸听、言过其实。产生这些误解的原因除认识不够深入外，也不能排除个别人的炒作。

3引种检疫审批存在的问题

引种检疫审批是国家有关部门根据我国的植物检疫法规和进境植物检疫要求，对拟引进的种子、苗木及其他繁殖材料进行审查，最终决定是否批准其进境的过程。引种检疫审批是防止有害生物传入的有效行政手段，也是各国通行的做法。林木引种检疫审批工作虽然开展多年，但由于相关法规、标准、要求以及人员素质等因素，目前尚存在一些问题。

3.1审批部门违规现象时有发生

在《植物检疫条例》对引种检疫审批分工的基础上，2003年国家林业局的《引进林木种子、苗木及其他繁殖材料检疫审批和监管规定》要求，凡从国外引进林木种子、苗木及其他繁殖材料(包括果木、花卉、中药材、绿化水土保持用途草籽)，应到国家林业局和各省(自治区、直辖市)林业主管部门办理检疫审批。但在实际工作中，农业部门和林业部门的分工并不完全是按以上规定执行的，超出相关规定范围的审批现象时有发生，重复审批和交叉审批在所难免，甚至在对疫情等不太了解的情况下盲目审批，给口岸检疫把关造成操作上的困难，为有害生物入侵留下可乘之机。在国外引种检疫审批中，少数省级审批部门违规越权，超限量或超范围审批，有些检疫审批部门为引种单位说情和代办审批手续;个别省级审批部门对引种手续审核不严、忽视疫情监管，甚至出现空白检疫审批单证流入社会的现象，造成了严重后果。此外，由于省级审批机构归当地相关部门管理，往往受地方利益和局部利益驱动而违规引种;个别审批人员一味满足引种人的需要。

3.2引种检疫申请表填写不规范

2003年，国家林业局关于《引进林木种子、苗木及其他繁殖材料检疫审批和监管规定》中提供统一格式的《引进林木种子、苗木及其他繁殖材料检疫审批申请表》共有21项内容需要填写，其中经常出现的问题是:1)植物中文名和拉丁学名对应不上，引种单位最为熟悉的是植物的商品名称，不清楚对应的植物中文名和植物拉丁名，或者填写不上，或者填写错误。规范的要求是植物拉丁名应填写属名+种加词，其中花卉植物的拉丁名应具体到品种，其他植物到种;杂交种要写明父本和母本的植物拉丁名(或至少一方的拉丁名)。2)引种用途要明确，规范的要求是分为植物园观赏、花卉展览、商业销售等。3)引进后的种植地点要具体并标明隔离条件，规范的要求要写清具备的隔离设施、隔离条件以及种植地周围环境状况等。4)引种国家是美国、加拿大、俄罗斯、澳大利亚的，规范的要求应填写到具体的省(州、郡)。5)风险评估情况和原产地有害生物发生情况，对引种单位来讲很难填写全面、准确。此外，引进植物材料的类型要具体到种子、苗木、插条、接穗、种球、根茎、组培苗等。但目前的审批申请表中恰恰缺少这一重要项目。

3.3引种检疫审批要求不规范

林业部门用的是《引进林木种子、苗木及其他繁殖材料检疫审批单》，需要填写的内容有22项，同申请表对比，增加了单位的信息和引进材料类型、输出国等7项内容。审批结论性意见是检疫要求和审批意见，常见的问题是审批标准和审批意见不规范等问题。案例7:检疫审批标准不一致。某公司由荷兰进境百合种球，林业部门的检疫审批提出了百合西圆尾蚜、草莓滑刃线虫、穿刺短体线虫、恶疫霉、华丽腐霉、百合无症病毒、番茄不孕病毒、郁金香碎色病毒、刺足根螨、罗氏根螨等16种有害生物的检疫要求。同样从荷兰引进百合种球，农业部门的检疫审批只提出烟草环斑病毒和田野菟丝子2种检疫要求。国家质检总局对介质土的审批要求是来自指定公司、不含土壤、不带有植物寄生性线虫、植物病原真菌和细菌［4］。由于审批标准不一致，给检疫协定的签署、口岸检疫、检疫处理、经济索赔等带来困难。案例8:检疫审批意见不一致。案例7中，农业部门的审批意见为:“同意引进;限在指定地区集中种植;配合检疫机构做好疫情监测”。林业部门的审批意见为:“同意引进;货物入境必须附输出国家官方植物检疫证书，证明符合上述检疫要求及我国的检疫规定;引进后集中隔离种植1个生长周期，在观察隔离期满后，经监管单位检查合格后，方可分散种植”［4］。对比两个部门的审批意见，虽然都同意引进，但检疫要求差距较大，农业部门的审批意见比较笼统，林业部门的审批意见比较具体。案例9:2次审批出现不同的检疫要求。某公司2次办理从哥斯达黎加引进巴西木的检疫审批。同一经办人，一次提出禁止携带剑麻象甲、华丽腐霉、南美玉米苗斑螟3种有害生物;另一次提出禁止携带华丽腐霉1种有害生物。某公司2次办理从荷兰引进百合种球检疫审批，2次的经办人不同，提出的检疫要求也不同，一次提出禁止携带国家规定的危险性病、虫、杂草，另一次提出禁止携带烟草环斑病毒和田野菟丝子［4］。

4引入后检疫监管存在的问题

引入后的检疫监管是林木引种检疫管理的最后一环，是对前两个环节的最好补充。我国现行的法律法规对此都有明确要求，但在实际工作中存在“谁来做、在哪做、如何做”的问题。

4.1国外引种检疫监管不到位

现行的法规规定对引进的种子、苗木及其他繁殖材料需要隔离种植的，在隔离期间应当接受口岸动植物检疫机关的检疫监督。国家林业局的《引进林木种子苗木及其他繁殖材料检疫审批和监管规定》要求，省级林业主管部门是引进林木种子、苗木和其他繁殖材料的监管部门。由于现行法律法规条文不严谨造成理解上分歧，在引种隔离试种或隔离检疫期间，按相关规定林业部门和口岸检验检疫机关都能管，但实际上常常出现管理空缺现象。相关部门间的信息传递不够通畅，信息不对称难共享，工作不协调难配合是主要原因。

4.2普及型国外引种试种苗圃尚不能满足检疫监管需要

引进的林木种子、苗木及其他繁殖材料必须在指定的隔离试种苗圃种植并接受监管。普及型国外引种试种苗圃是实施检疫监管的重要场所，需国家林业局按行政许可进行认定，国家林业局和省级林业主管部门对其实行监管。截至2011年底，全国认定的普及型国外引种试种苗圃有160余家，这一数量与我国辽阔的国土面积和庞大的引种数量不成比例，远远不能满足引种隔离试种的需要。同时，已经认定的普及型国外引种试种苗圃建设质量参差不齐，主管部门2a1次的审核也不够到位。这种情况下，检疫隔离试种苗圃就成为检疫监管的重要补充，也要发挥作用。

4.3检疫监管的工作制度、程序尚未完全形成

尽管《植物检疫条例》及其实施细则都要求，对从国外引进可能潜伏有危险性病虫的种子、苗木及其他繁殖材料必须隔离试种，在隔离期满后，须经省、自治区、直辖市森检机构检疫证明不带危险性病、虫的，方可分散种植，但目前往往由于商业性引种数量大、种植范围广、隔离设施简陋、隔离制度无法落实等原因，没有形成一整套完备的工作制度，导致不能实现真正意义上隔离。

5加强引种检疫管理工作的几点建议

当前，我国的林木引种检疫工作处在快速发展时期，面对存在的诸多问题，要认真总结经验，汲取教训，努力改变以往重服务轻把关、重审批开证轻隔离监管、重跟踪除治轻源头控制的被动局面，从以下几个方面进一步加强林木引种检疫管理。

5.1完善引种检疫管理法律法规体系

我国引种检疫管理的法律法规体系已初步建立，急需进一步完善。要加强相关法规之间的衔接，减少交叉，补充遗漏，形成具有中国特色并与国际接轨的法律法规体系。重点加强检疫技术法规体系的建立，完善引种检疫风险分析、进境植物检疫性有害生物名单确认原则和方法、现场检疫技术和隔离检疫技术、突发疫情的检疫处理技术等，形成完备的检疫技术体系。在管理层面上，优化检疫管理程序，降低办理审批的成本，提供便捷服务，通过法规的完善严厉打击种苗非法入境问题。林业部门承担林木引种的检疫管理是法规赋予的职责。目前3个部门承担引种检疫审批的现实，反对意见很多。林业部门对此必须给予高度重视，只有做好自已的工作，发挥别人取代不了的作用，才能从根本上保住这一工作职责。

5.2完善检疫管理工作制度

严格和严密的工作制度是规范检疫管理工作的重要保障。审批人员在审批工作中，要做到清正廉洁，公正、公开、公平地开展工作;要严格按照审批规定的权限和程序推进工作;加强审批单证管理，确保审批单证、印章安全使用;以周到热情的工作态度体现为引种单位或引种人服务的宗旨。政务大厅的窗口工作人员只有接收引种审批申请表的责任，没有直接进行引种检疫审批的权力。要逐步探索建立引种检疫管理的综合评价制度、国家许可制度、备案制度，加快完善检疫监管制度和疫情监测制度。有计划地开展产地预检工作，实现引种检疫工作由被动向主动的转变。

5.3完善风险分析等基础性工作

按现行法规要求，首次引种国内或种植地所在省没有的林木种子、苗木及其他繁殖材料，或者已有引种，但一次进口数量特别巨大的，审批前必须进行风险评估和分析。要高度重视有害生物风险分析工作，它关系到进境植物检疫性有害生物名录的提出和修订，关系到林木引种检疫要求的提出，关系到引种审批数据库的完善，关系到口岸检疫把关和引入后的检疫监管，也关系到一旦发现有害生物传入所应采取的措施等。因此，风险分析是一项十分重要的基础性工作。我国的有害生物风险分析起步较晚，发展较快，已建立起具有我国特色的风险分析方法，并对多种有害生物进行了风险分析。针对今后的引种工作，应加快以有害生物传播途径为起点的，以引种国家或以引种植物为单元的风险分析工作，有目的的提出一个国家或一种(类)引种植物的检疫性有害生物和限定的非检疫性有害生物建议名单，为定期修订进境植物检疫性有害生物名单和检疫审批的检疫要求奠定基础，为完善引种检疫审批数据库提供基本素材。

5.4完善检疫审批基础数据库

目前，林木引种检疫审批的依据主要是《中华人民共和国进境植物检疫禁止进境物名录》和《中华人民共和国进境植物检疫性有害生物名录》以及在风险分析基础上提出的某个国家或某种(类)引种植物的检疫性有害生物和限定的非检疫性有害生物建议名单，据此提出检疫审批要求。要避免出现类似案例7、案例8和案例9的问题，就必须有一个强大的数据库支撑。现行的《中华人民共和国进境植物检疫性有害生物名录》中共有435种有害生物，其中与林木引种有关的占50%左右，但每一种有害生物只有中文名和拉丁名，缺少原产地、分布和寄主植物的内容。除这个名录外，针对一个国家或一种(类)寄主植物提出检疫性有害生物和限定的非检疫性有害生物建议名单还非常缺少，影响审批要求的科学性，需加快相关的风险分析工作，并将分析结果补充到检疫审批数据库中，使之不断完善升级。

5.5建立一支稳定的检疫管理队伍

林木引种检疫管理是林业有害生物管理工作的一部分，是植物检疫工作的一项重要内容，重点在国家和省级两级检疫机构，要固定专人从事引种检疫审批，要建立一支稳定的检疫管理队伍，加强相关法律法规学习，加快相关业务知识积累，不断提高业务素质，提高检疫执法水平，提高服务社会的能力。专门从事引种审批的人员要有较高的外语水平，能够了解国外林业有害生物发展情况，跟踪有害生物传播扩散的动态;要有很强的计算机操作能力，能够熟练操作引种审批软件，熟悉相关的法律法规，提出合理的检疫要求;要有较强的依法行政的能力，公正廉洁，热情服务，处理好把关与服务的关系。监管队伍要落实人员、经费、设备，把日常监管、监测与应急处置结合起来，一旦有疫情发生，要严密封锁在隔离区内，防止有害生物扩散，确保林木引种工作安全。