生态农业的发展与法制保障

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一、我国深化生态农业必须依靠法制的完善和保障

（一）我国生态农业立法状况及问题

目前来看，我国的基本法律如《宪法》、《环境保护法》、《农业法》及相关单行法律中都贯穿了改善生态环境、建立可持续农业和林业生产体系的理念，并在此基础上初步建立起了相关制度和法律体系。在地方实践中，依照《中国21世纪人口、环境与发展》白皮书中的要求，江苏、天津、福建、湖北等地已颁布施行了《农业生态环境保护条例》。但就立法完整性和制度保障方面来说，还有很多值得注意的问题：

1．尚无统一立法，各单行法分散且缺乏协调性目前，国家一级我国尚没有的专门的生态农业立法。对生态农业发展规制的相关规定主要散见在政府文件和各级单行法规、条例之中，缺乏专门性和针对性。而地方立法层面上，虽然有了一定成果，但立法高度不够，影响也有限。在实施过程中，不同的法律、法规也常有相互抵触和冲突的现象。

2．具体制度滞后且缺少操作性目前涉及到生态农业的相关法规普遍滞后。随着农业和农村经济改革的进一步深化，一些法规和制度明显陈旧并且制约了农业规模生产与经营。比如农村家庭土地承包30年期限的规定就易导致农业规模生产缺乏稳定性，也不利于农业科技成果的推广应用。在具体操作层面，一些已广泛应用于发达国家并证明有效制度在我国还是空白，如农业环境补偿制度、环境税收制度、农产品标准与标识制度等等。现有的制度也常常因为具体实施办法的不到位，流于水月镜花。更甚者，法律上的空白或缺失，使得某些生态农业工程走入歧途，成为某些人破坏环境违规敛财的挡箭牌。3．监管方式单一、执法力度不够多年以来，我国的农业生产经营与环境监管一直习惯于行政命令，依靠政策文件发号施令。这种作法也沿习到新兴的生态农业领域。但依照既有经验来看，生态农业涉及经济、财政、农林、土地等多方领域，单一的监管途径无法保障对其有效监管。在监管过程中，执法机关常常显得过于谨慎且处罚力度不够，甚至为了谋求经济利益，滥用职权，不规范执法的情况也有发生。

（二）保障我国生态农业和谐发展的法律建议

1．把握WTO机遇，借鉴国外成熟经验，建立农业环境补贴制度我国在加入WTO及签订相关协定时即承诺将完善国内农业政策法规，逐步优化投资环境，之后相继制定了农机补贴、良种补贴等农业补贴政策。这些优惠政策的实施调动了农业生产者的积极性，在一定程度上促进了农业的发展，但同时也对农业环境造成了破坏。与之相比我国在农业环境补贴上的的政策规定却很少，而且因此有必要建立一类与环境紧密结合的农业补贴政策。反观一些发达国家则从上世纪末起已经相继建立了相对完善的农业环境补贴制度。如美国1985年《粮食安全法案》中首次设立《保护保存计划》。2003年欧盟委员会通过的共同农业政策使补贴与对环境的影响、食品安全等相联系。日本1999年颁布实施《可持续农业法》，明确规定了农业生产使用堆肥和其他有机质生产资料；使用农林水产省规定的高效减量的农药化肥。根据WTO的相关规则，我国将逐步开放国际市场，但就近几年情况来看，由于我国农产品质量标准低于西方发达国家，时有我国农产品或食品出口遭遇绿色壁垒被迫退货的窘境。我国政府应从长远出发，把WTO的“绿色政策”重点放在增加农业基础设施建设和环境治理等的投入上，为我国农业生产发展创造一个相对宽松的国内外环境。

二、制定发展生态农业的专门立法

通过国家统一制定《生态农业保障法基本法》，把发展生态农业的各个环节进行全面系统的规定。笔者认为这部法律至少应当包含一下几项基本内容：（1）确定主管生态农业的专门部门，并以基本立法的形式固定下来。生态农业涉及农业、林业、环保、财政、工商等多个部门，必须设立生态农业行政主管机关，统一管理全面负责。（2）规范相关市场竞争制度。基于农业先天的“弱势性”和生态农业的“新生性”，政府应该对其加大保护力度，对可能削弱生态农业竞争力的不正当竞争行为进行必要的监管。实施有效的价格管理、质量管理，通过立法有效遏制妨害生态农业的各种不正当竞争行为。（3）规定生态农业的监管制度及权利救济途径。包括监管机构及其职责，监管部门惩处违反生态农业法行为的权限和方式都应该有明确的规定。此外，就法律体系的完整性而言，对现行法律中涉及到生态农业的规定，也要进行梳理修订，已被证明可行有效的要鼓励并坚持，而过时并阻碍其发展的要坚决修改完善。

三、建立健全各项制度保障，加快出台相关标准

“生态农业”理念的实现必须要通过制度的构建来完成。我国农业生产经营环节中亟待健全一些列必要的制度与标准。以“农业补贴”为例来说，目前我国农业补贴制度的结构不合理，缺乏科学性，直接导致了补贴利益分配失衡，从而影响了补贴的实际效果及其作用的发挥。如我国大量补贴用于弥合购销差价、降低农用生产资料的价格以及贴息贷款等流通领域方面。而发达国家用于流通领域支持措施的补贴比例则通常比较低所以当前要加快建立完善生态农业产业化服务相关制度，形成一个完整的保护农业、支持生态农业发展的产业化服务法律体系。

四、加大执法检查和监督力度，扩大公众参与

必须全面推行行政执法责任制和责任追究制，规范执法部门和执法人员的行政执法行为，加强对有关法律、法规实施情况的执法检查，对严重违反农业环境保护、自然资源利用等法律法规的重大问题，依法进行处置。其次，应当加强宣传教育，通过多种渠道与层面普及生态农业知识，调动农民和农业组织的积极性，从而实现生态农业在人与自然、人与人两个基本面上的和谐发展。

五、完善科研和培训制度，加大对农民教育投入

农民教育是生态农业发展的根本。从我国建设新农村的要求来看，这需从两个方面努力：一方面，农民作为生态农业发展的主体，必须以法制的形式强化对农民的教育。目前我国农村劳动力的95%以上仍属于体力型和传统经验型农民，不具备现代化生产对劳动者的初级技术要求。政府应采取措施鼓励和保障农民接受生态农业相关知识和培训。另一方面，我国应把农业科研的重点转向生态农业，大力支持生态农业技术的研发。要加强农业院校的科研的投入，并将最新的研究成果利用新闻媒体、专题讲座、学习培训等方式加大生态农业的宣传教育。

作者：李杨单位：江苏农林职业技术学院