论政府专项债扩张对产业结构的影响

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摘要：文章基于除西藏新疆以外29个省、自治区、直辖市的2015-2018年的面板数据，实证分析了地方政府专项债发行规模对地区产业结构的影响。结果表明：第一，地方政府专项债发行规模与产业结构高级化整体呈现出非线性正相关关系且具有异质性；第二，随着创新水平的提高，政府专项债规模对产业结构影响的拟合曲线为N型。

关键词：政府专项债产业结构高级化创新水平双门槛效应

一、引言：

近年来在经济下行压力加大和减税降费的宏观背景下，地方政府专项债的发行和使用备受关注。2015年新《预算法》开始实施，规定政府发债成为地方政府融资的唯一途径，地方政府专项债主要用于有一定收益的公益性项目并且要求项目收益与融资自求平衡，保障重点领域，因而兼具公共性和盈利性。2015-2018年地方政府专项债发行规模由9692亿元增加到25882亿元，这既反映政府融资需求的增加又体现了专项债具有稳投资保民生的重要作用。政府在经济发展的过程中，既提供政策指导又是市场的参与者，因此在产业结构的发展过程中具有重要的影响，这主要体现在两个方面：一方面政府通过发行专项债引导投资可以撬动社会资本和金融机构加大相关领域投资；另一方面，在宏观经济面临经济下行压力时，需要通过短期的有效投资如基建投资来拉动经济复苏，地方政府专项债具有发行和使用快速高效的特征，要求从资金筹集到最终项目落实的速度要快，因此发行专项债恰好可以支持短期高效的融资需求。专项债发行规模的扩张对城市产业结构优化升级是否有影响以及影响是否具有异质性？高质量发展离不开高质量创新，那么基于不同的创新水平，地方政府专项债发行规模的产业结构效应是否会有不同？本文将以发行的地方政府专项债数据作为研究对象，在控制其他重要经济变量影响的情况下研究分析地方政府专项债发行规模对城市产业结构高级化的影响，对进一步明确专项债的作用，发挥专项债的产业结构的正向效应，提高专项债使用效率具有一定的意义。由于部分数据缺失和不准确等原因，为了保证研究结果的真实性和准确性，本文基于新疆和西藏以外的29个省、自治区、直辖市，分析地方政府专项债券的发行规模对产业结构的影响机制和效应。

二、文献综述与假设提出

我国实行财政分权以来，地方政府承担较多的财政支出，为了满足促进地方经济发展的投资需求，地方政府通过发行债券弥补财政赤字。同时在经济结构转型和减税降费的背景下，地方政府发债能够有效刺激消费和投资。关于地方政府债务对宏微观经济影响的研究主要涉及如下几个方面：一是对宏观经济发展的作用。毛捷等（2019）基于地级市数据研究发现，地方政府债务对地区经济增长的影响呈现倒U型，中西部和东北地区的债务平衡点较低且地方政府债务规模扩张更容易负面影响经济增长。二是对微观经济体行为的影响。万其龙（2019）研究发现，地方政府举债既挤出了本地私人投资，也通过政府间的债务竞争间接挤出了相邻的对手地区的私人投资。周程等（2020）研究发现非严重负债省份债务增长会逐级提高民间投资，严重负债省份政府债务会逐级降低民间投资。司海平等（2020）以城投债作为研究对象将地方发债结合产业结构升级进行探究，研究结果表明城投债发行可以促进产业结构升级，债务资金投入到综合类行业、房地产、科技文化行业中对产业结构升级有明显的正向影响。三是地方政府债务风险的管控。郭峰等（2019）通过比较政府政策文献和实际政策执行发现当政府计划增加发债时，当年准备发行的城投债数量越多，地方政府越倾向于表现出抑制地方债务风险的姿态。总之，现有的研究多是基于城投债或者投融资平台的债务数据。较少有学者研究其对经济的具体影响有何不同。目前，我国经济已经转入高质量发展阶段，产业结构升级是优化经济结构，进而实现高质量发展的必要路径。同时在高质量的发展背景下，政府对创新的重视愈发加强，我国R&D经费支出从2008年的4570亿元增加到2020年的24426亿元，年均增长率达到14.99%。经济集聚度高的地区，技术创新水平对产业结构升级的效应更加显著（陶长琪等，2018）。李虹含等（2020）研究发现技术创新和制度创新分别通过要素高效配置和释放生产要素活力促进产业结构高级化，而制度创新与技术创新对产业结构高级化的交互影响为负。由此可见，创新对产业结构的影响较为复杂，创新水平较好的区域，产业结构的优化升级是经济可持续发展的动力。政府通过投资来维护升级城市基础设施，为个人和企业营造好的创业和营商环境，从而实现信息、人才和技术等资源的汇集，有利于产业结构高级化发展。专项债通过投资直接拉动了建筑业以及水电燃气和房地产业等二、三产业的增长发展，同时，通过巩固升级城市基础设施，促进了劳动力等要素的流动和资本的集聚，因此也间接影响了产业结构水平。通过以上分析，可以提出如下假设：政府专项债的发行与地区产业结构高级化之间存在正相关关系，而创新水平的差异使政府专项债发行规模对产业结构变迁的影响基于不同的约束条件，使得地方政府专项债发行规模对地区产业结构高级化的影响呈现出阶段性差异。对于创新水平较低的地区，政府专项债较好弥补了基础设施的短缺，从而可以促进创新要素集聚和产业结构高级化；当地区创新水平有一定发展后，由于缺乏配套的政策和良好的市场环境，即使政府进一步利用地方政府专项债进行投资引导，也很难促进产业结构高级化；当地区创新水平较高时，该地区相应的政策和环境已经相对成熟，地方政府发行专项债进一步优化基础设施和吸引民间投资，促进固定资产投资和资本积累，起到稳投资、稳预期和促消费等方面的作用，从而提高产业结构质量推动产业结构高级化发展。

三、计量模型和数据说明

（一）变量说明

1.被解释变量。产业结构高级化测度（ainst）。本文借鉴徐敏和姜勇（2015）的方法，构造包含了第一、二、三产业的产业结构升级指数：ainst=∑k=13k×Yk,itYit（k=1，2，3；YK，it表示i省第k产业在t年的增加值，Yit表示i省t年的总产值）

2.核心解释变量。地方政府专项债投入规模（bond）。本文使用每年地方政府专项债发行额占地区生产总值的比重表示核心解释变量。

3.控制变量。本文选取的控制变量分别为创新水平，城镇化水平，居民消费水平，投资水平，经济发展水平和财政压力。具体的指标选取方式如表1所示。其中对部分变量进行人均对数化处理,以避免异方差。（二）数据来源和处理选取除西藏和新疆以外的29个省、自治区、直辖市经济数据进行研究。新《预算法》规定地方政府专项债是2015年开始发行，考虑数据的可获得性，本文以2015-2018年作为样本期间范围选取相关数据。数据主要来源于各个省财政厅和直辖市财政局以及统计年鉴和统计公报、财政部、中国地方政府债券信息公开平台以及wind数据库等。（三）实证模型1.基本模型：ainst=α0+β1bondit+Xit+εit其中：下标i、t分别代表所属省份及对应年份，εit为随机误差项，X表示控制变量。四、实证结果和分析（一）描述性统计分析各个变量的描述性统计结果如表2所示，样本选取除新疆、西藏以外的29个省、自治区、直辖市2015-2018年共4年的数据，由于个别省份在2015年上报专项债发行规模为0，因此专项债发行规模最小值为0。从表2的描述性统计结果可以看出，创新水平衡量指标的标准差较大，为1.136，这说明不同省份的创新能力差距悬殊，最大值为6.17，最小值为0.01，这会导致不同地区的地方政府专项债的发行规模产生不同的产业结构升级效果。

（二）基本模型回归结果分析

地方政府专项债发行规模对产业结构升级的影响分析结果如表3所示。模型1-3使用混合OLS回归，其中模型1无控制变量，模型2加入创新水平变量，模型3在模型2的基础上加入投资水平、经济发展水平、居民消费水平、城镇化和财政压力五个控制变量，结果显示在模型3中政府专项债对产业结构的影响显著为正，即在一定的控制条件下政府专项债券规模扩大显著促进产业结构高级化；对模型4-6使用个体时点双固定效应模型进行回归分析，并且在模型5-6中逐步加入创新水平、投资水平、经济发展水平、居民消费水平、城镇化和财政压力。回归结果显示政府专项债对产业结构升级的影响在没有加入控制变量和仅加入创新水平衡量指标后显著为正，而在加入所有控制变量后政府专项债发行规模对产业结构高级化有促进作用但不显著。上述分析表明：

1.总体来看地方政府专项债规模扩张可以促进地区产业结构升级，政府专项债增加一方面直接将更多资金投向基础设施建设，另一方面鼓励和引导更多的社会资本投入到基础设施的升级改造，良好的基础设施可以聚集更多的资源和要素，从而可以促进产业结构优化升级。

2.创新水平指标对产业结构的影响较为复杂，在不同的回归方法下产生两种相反的结论。在混合回归模型中，不考虑地区禀赋差异，创新显著促进产业结构升级变迁，当采用双固定效应模型进行回归时，其影响为负值但不显著，可能的原因是由于我国各地区创新水平差异较大，尤其是东部沿海地区和中西部地区存在人力、物力、财力等创新资源和相关政策等方面的差异，因此需要考虑区域异质性进一步分析创新水平对产业结构升级的影响。

3.投资水平这一指标在混合回归与双固定效应回归中也出现了相反结论。由于地区禀赋的差异，中西部地区更加依赖交通网络建设以及建筑行业等的投资驱动，而东部地区由于基础设施条件较好，行业投向集中在第三产业更合适。因此，投资驱动策略应当因地制宜体现地区异质性。

4.经济发展水平对产业结构升级存在负向影响，且在双固定效应模型中显著为负。一般来说，经济发展较好地区的产业结构更加趋于高级化。而胡立君等（2019）研究发现，受政府政策和市场需求结构等的变化，我国的产业结构升级与经济发展水平之间存在较大程度的不协调关系并且提出产业结构的高级化必须以完善的工业化为基础。

5.居民消费水平可以正向影响产业结构升级，居民消费水平在双固定效应模型中不显著但在混合回归模型中在10%的显著水平，这表明居民消费水平的提高可以促进产业结构高级化。

6.城镇化对产业结构变迁具有显著的促进作用，表明新型城镇化下有利于产业结构高级化。

（三）门槛效应检验结果及分析

由于各地区创新水平指标差距较大且该指标在基本模型回归结果中表现出复杂性，因此使用面板门槛回归的方法检验创新水平对产业结构的高级化是否存在门槛效应。借鉴Hansen提出的面板门槛模型，将创新水平作为门槛变量，构建如下门槛模型：ainst=α+I（r&dit≤γ1）α1bondit+I（γ1<r&dit≤γ2）α2bondit+I（γ2<r&dit≤γ3）α3bondit+Xit+εit其中，I（•）代表示性函数，当括号中表达式为假时，取值为0，否则为1。在模型6的基础上进行门槛回归，分析结果如表4所示。可以看出创新水平对产业结构的影响确实存在门槛效应且有两个门槛值，第一个门槛值为0.89，第二个门槛值为1.59。模型6门槛回归结果如表5所示，从门槛回归分析的结论可得，创新水平、投资水平、经济发展水平与产业结构高级化呈现负相关性，而消费水平、城镇化水平和财政压力能够显著促进产业结构高级化。在加入示性函数I（•）后，地方政府专项债发行规模的回归系数在不同创新水平下呈现出差异，在中等创新水平下显著为负。

（四）异质性讨论

进一步将创新水平分为低创新水平（小于0.89）、中等创新水平（0.89-1.59）和高创新水平（大于1.59），不同创新水平下的分样本回归结果如表6所示。回归结果显示，当创新水平不同时，经济发展水平、城镇化水平与产业结构高级化之间的关系具有线性趋势；地方政府专项债发行规模、创新水平、投资水平、消费水平、财政压力则呈现异质性效果。当创新水平较低时，政府专项债发行规模和居民消费水平对产业结构高级化具有显著的促进作用（如图1所示），这主要是由于在创新水平低的地区，社会投资相对较少，政府专项债的发行可以弥补基础设施投资的短缺，一方面补足优化地区基础设施，另一方面通过升级的基础设施吸引企业和人才从而能够促进地区产业结构向高级化发展。而居民消费水平的发展可以从需求方面倒逼产业结构升级。当处于中等创新水平时，政府专项债发行规模和居民消费水平具有反向的产业结构效应但是不显著，创新对产业结构高级化的抑制作用，随着创新水平由低发展至中等水平，我国政府治理对产业结构高级化的促进作用均不断增强。这主要是由于在创新水平中等的地区，中等程度的技术创新无法使高技术产业企业在行业内占据优势，产业结构的高级化、高效化转型受阻。另外，地方政府专项债虽然可以促进基础设施发展但是会挤出民间投资，创新处于发展阶段仍缺乏配套的政策，难以鼓励并维持创新的可持续性，加之技术创新以模仿性创新为主，很难产生质上的提升，因此专项债规模扩张会产生反向的产业结构效应，对产业结构变迁产生不良影响。当创新水平较高时，地方政府专项债发行规模与产业结构高级化之间具有正向关系但是不显著，创新水平、投资水平、消费水平与财政压力可以正向影响产业结构高级化但是不显著。因此在创新能力较强的地区，专项债的发行一方面升级了基础设施，吸引更多的企业，另一方面相关地区受到创新水平的倒逼往往具有相对完备的鼓励创新政策和较强的知识产权保护意识和力度，从而更有利于发挥政府利用专项债投资的效率和效果。

四、结论及政策建议

本文利用2015-2018年29个省、自治区、直辖市的地方政府专项债发行规模数据，研究政府专项债发行规模扩张对产业结构优化升级的影响，并进行实证分析。结果表明，地方政府专项债规模扩大对地区产业结构升级具有非线性关系。采取门槛面板模型，根据区域创新程度将样本分为三个阶段，实证检验地方政府专项债发行规模对区域产业结构高级化影响的阶段性特征，结果发现，政府专项债对产业结构高级化促进效应在低创新水平和高创新水平下更为显著，随着创新水平的提高，政府专项债规模和居民消费水平对产业结构影响的拟合曲线分别为N型和U型。结合以上结论提出如下几点建议：

1.要理性对待地方政府专项债的发行。地方政府不应盲目扩张专项债的发行规模，要结合本地区经济发展水平的实际情况进行融资和项目的投资。低创新水平地区应当优化专项债投向，借助专项债弥补西部地区新基建投融资短板；高创新水平地区要进一步发挥政府专项债“稳投资”、“保民生”的作用，可以多元化专项债筹集的资金投向；中等创新水平地区，虽然社会创新能力有所发展但是发展的质量不高，政府应当建立健全配套政策鼓励企业进一步向核心技术探索创新，另外政府需要鼓励社会资本参与项目建设，鼓励民间资本参与政府投资项目。由于政府投资对社会投资具有挤出效应，社会资本的参与一方面可以刺激民间投资的积极性从而促进经济发展，另一方面有利于保证项目的资金需求，从而补齐经济发展中公共服务不足的短板。除此之外，可以通过提高居民消费意识和水平来促进产业结构高级化发展。

2.国家出台政策应当具有适当的灵活性，考虑各地区的实际情况。对于具有一定创新水平的地区，债务耐受程度高，政府治理相对成熟，因此在财政干预方面可以有一些针对地区特点的自主性。而对于创新水平低的地区，应当有更为严格的财政监督，同时注意完善法律法规，加强知识产权保护，以避免过多的财政干预扭曲市场要素和机制，从而更好发挥市场调节作用。另外政府应该营造良好的营商环境和投资环境，从而提高资本的投资效率。

3.规模扩张的同时注意债务管理，防范债务风险。严格遵守资金跟着项目走和自负盈亏的原则，建立绩效指标，及时淘汰不合格项目，同时应当强化项目绩效考核和信息披露制度。要区别对待不同地区的风险差异，对于高债务风险地区要采取更加严格的控制，防范债务积累导致系统性风险，在低风险地区则可以给予一定的自主权，鼓励地方政府多元化发展专项债融资资金的投资项目。

参考文献：

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[2]万其龙.基于空间视角的地方政府债务竞争与私人投资挤出效应[J].经济与管理研究，2019（04）.

[3]周程，张永亮.地方债务膨胀对民间投资的门限效应——来自中国省际面板的实证研究[J].中国经济问题，2018（03）.

[4]司海平，李群.地方发债、债务投向与产业结构升级[J].工业技术经济，2020（01）.

[5]张国建，胡玉梅，艾永芳.地方政府债务扩张会促进产业结构转型升级吗[J].山西财经大学学报，2020（10）

作者：魏天敏  单位：上海理工大学