和谐社会下的社会管理改革

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中国社会学会会长、中国人民大学郑杭生教授认为：“和谐社会就是全体人民各尽所能、各得其所的社会，是良性运行和协调发展的社会。是社会主体间行动关联及其模式化结构的最佳状态，这种状态以社会与自然的和谐关系为基本前提。”［3］中国社会科学院研究员黄平同志则将和谐社会描绘为富有人情味的，充满了亲情，而不是人都变成了人权的机器，丧失了亲情、信任和认同［4］。在中国古汉语当中，“和”与“谐”具有相类似的涵义，都是彼此融洽的意思。和谐的社会应该是社会生活主体彼此之间能够建立并维护一个良性的契约伙伴关系的社会。从原始契约的产生可以看到，在人类发展过程中，大自然出现的种种不利因素给人类在原来的状态下继续生存造成诸多困难，人们便订立了契约，最初目的是为了保证自己的利益不受侵害。所以和谐社会的原初属性在于社会利益关系的和谐。这种利益关系的和谐具体应包括经济利益关系和谐、政治利益关系和谐和文化利益关系和谐。中国正处于由传统的农业社会向现代工业社会的转型时期。无论是经济利益还是政治利益或文化利益都可能产生矛盾或冲突。出现了社会分配不均、利益群体分化、信访诱因增多、社会利益群体间失信、刑事犯罪率上升等干扰社会和谐的现象。这些公共问题的产生，其背后隐藏着深刻的社会管理问题。所以，应倡导创新社会管理，建立一种利益申诉机制、利益协调机制和利益整合机制。

第三部门发展与社会管理创新

在中共十六届四中全会上，中央就提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。随后中共十七大又提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。社会管理创新逐渐被纳入了中共在新时期指导社会发展和社会建设的理论体系之中，成为各级政府的重要工作内容。中共十八报告提出，公平正义是中国特色社会主义的内在要求，“加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平，机会公平，规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利”，这是中共十八大对社会管理创新的全新阐释和重要工作部署。社会管理创新的关键在于“创新”二字。社会管理创新最终要解决的是体制创新、机制创新与制度创新问题。解决体制创新的重点在于社会管理权力分配与责任分担问题；解决机制创新的重点在于提高组织整体行动效率，彼此紧密联结协调运转，产生连动效应的问题；解决制度创新的重点在于建立秩序，重新确立行为规范，降低交易中的不确定性与行为风险，降低行为成本等问题。而目前中国社会管理的难点也正在于此。首先，社会管理主体单一化，社会力量的自主性与能动性没有很好体现。其次，不同社会事务部门之间缺少合作，不能形成合力，管理缺乏系统性。再次，社会对于政府缺乏信心，政府政策推行阻力大，成本高。这三者之间具有内在联系，但根本问题也是最难解决的问题就是体制问题。体制不能理顺，机制创新和制度创新的讨论就不具有任何意义。社会管理追求的是效率与效益的统一，传统社会管理方式的低效运行促成了社会管理创新的提出。在传统社会管理模式下，社会管理领域一直是政府唱独角戏，政府与社会是不对等的垂直关系，采取的是自上而下的管理与控制，政府也因此承担了全部或大部分社会管理责任，社会缺乏自主性，只是被动地迎合这种来自外部的制度安排。

繁重的社会管理工作主要由政府承担，人力、物力、财力上的巨额投入既增加了政府的财政负担，又浪费了大量的时间与精力，收到的效果却不尽如人意。事实上，政府长期承担着发展经济和服务社会两项重大职能，在改革开放后的几十年时间里，重生产轻生活的GDP导向型管理思维使政府把主要精力集中在生产领域，而忽视了社会管理对经济管理的辅助作用。社会生活中的许多矛盾逐渐暴露出来，教育、医疗、住房、就业等民生问题凸显。政府对社会管理问题不能做出迅速反应，在社会事务的处理上显得非常被动，这些给政府的公信力与合法性带来一些负面影响。因此，社会管理作为经济发展的外环境，这项工作处理不好将极大影响生产者的积极性，并最终影响经济发展。面对复杂的社会管理问题，特别是在基层社会管理领域，社会组织有明显的组织优势和充足的发展空间。社会组织也称非政府公共组织，在中国也称为区别于政府和企业的第三部门。第三部门的概念是一个舶来品，至今对它的定义也是仁智各见。第三部门具体指除作为第一部门的政府机构和第二部门的营利性机构以外的一切社会组织。一般认为，第三部门组织具有非营利性、相对自主性、灵活多样性与公共性特征。由此可见，社会组织与政府组织相比，有行为上的诸多优势。社会自身能够处理的问题政府不应再过多干预，政府与社会的良性合作是政府社会职能转变或者说社会管理创新的体制基础。

第三部门与和谐社会目标的契合

第三部门作为社会力量的集中代表与和谐社会建设的历史使命具有逻辑的契合性，团结着广大社会组织和社会力量，这本身就体现出一种社会和谐，而政府与社会组织之间的共融共治也是社会和谐的重要标志。

（一）第三部门利于缓解政府与社会间的张力作为公共管理主体，中国第三部门组织与政府共同致力于社会主义建设。但与西方所处的后工业时代不同，中国尚处在工业化的转型时期。正如休斯教授所言，当下中国表现出了理性官僚制的不足。第三部门的成长一方面帮助政府协调一部分社会关系并充任社会监督角色；另一方面，政府也从第三部门身上看到了自己在实现公共利益过程中的价值与不足，使公共行政在法律基础上更富伦理精神。官僚组织无法回避的问题之一就是组织机构随职能的膨胀而呈现膨胀的趋势，即通常所说的“瓦格纳”现象。政府在繁杂的社会事务面前显得分身乏术，这不但降低行政效率，而且增加公共财政压力，为此，精简职能与机构成为各国的一致行动，新公共管理、第三部门、社会公共服务组织等概念相继出现，第三部门组织有效地缓和了政府与公众在公共产品与服务供给问题上的矛盾。

（二）第三部门利于累积社会资本在卢梭等社会契约者眼中，公民的权力虽然委托给了政府，但却是不能被代表的。也就是说，虽然卢梭等人论证了主权在民的思想，但在实际生活中却找不到实现人民主权的形式。第三部门组织实现了人们自我管理的主观愿望，将服务于他人与受益于他人同一化。在这个过程中，增加了对彼此行动的信任，满足了人们关心社会、融入社会生活的心理需要，自主决策、自主管理、自主监督［5］。第三部门使人们意识到，公平与正义可以有许多种张扬的方式。向第三部门的融入具体表现为个体自发成立第三部门组织并成为其领导人，自由参加社团活动充当志愿者，为无业者提供有偿服务的机会等。布尔迪厄把人们之间联系网络的加强使资源得以共享称之为社会资本。他认为社会资本是实际的或潜在的资源集合体。社会资本理论研究的是一种基于契约关系的社会交往模式，包括信任、网络、义务、期望、规范和有效惩罚［6］。第三部门给社会带来的和谐与信任就体现为社会不同行为主体群体间的资源共享与资源整合过程。这种社会资本以关系网络的形式存在着，每个公民都是这张网上的一个节点，逐渐形成和谐社会的网络。

（三）第三部门利于宏扬社会主体文化杨金海教授认为，人的主体意识就是人的主人意识或自主活动意识，就是既要作外物的主人也要作自己的主人，自己掌握自己命运的意识。作为一般的公共资源消费者，丹尼斯•缪勒解释了人们选择公共服务提供者的原因。人们总是希望打破某些领域内政府对人们所需公共物品的垄断，并以义工、志愿者的身份参加到第三部门组织中来。因为主体意识告诉他们，服务于社会就是服务于社会主权者本身。人的主体意识除了主人意识之外，还体现为权利意识与责任意识。比如，公民的纳税人意识。第三部门组织让其成员了解到国家与社会是全体公民的，知情权、社会福利、更好的生存状态等美好的事物离自己并不遥远。反过来，第三部门也将公众的需求透露给政府，政府则在第三部门管不了也管不好的公共事务领域大显身手，为公众营造一个舒适的生存空间。一个和谐的社会绝不是国家或政府所唱的独角戏，社会和谐必须以公众利益的满足为前提，以社会繁荣为依托，以社会管理创新为基本手段。第三部门的发展顺应了人们进行社会管理体制创新，进而构建和谐社会的迫切要求。

作者：张微王映雪单位：黑龙江大学政府管理学院