社会保障住宅分配制度对中国的启发
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1．限制房租制度
在西方国家中，德国是实行住宅社会保障最早的国家，最初不是由政府，而是由天主教会推动的。1521年天主教会开始为贫穷教徒家庭建造住宅，以相当低的租金出租给他们①（HelmutJenkis，，2004）。受助家庭的收入线与缴纳所得税的收入线相同。在之后相当长的期间内，从1667年德皇威廉一世到后来的普鲁士政府都是采取的限制租金的方式，帮助低收入家庭克服居住困难。普鲁士时期的具体做法为：政府以优惠价格或长期出租的方式提供房基，或在一定期限内税收减免（最短6年最长20年）；政府为住宅建筑提供价格适当的石头等建筑材料。1736年政府促进住宅建筑方面支出已达到财政收入的5％，1782年为12％。政府对这些享受政府优惠条件建设的住宅都采取租金限制。这种限制租金的制度一直延续到二战以后的德意志联邦共和国。限制房租在保证低收入者能够租得起房的同时，也带来弊病，即越是管理不善的房产公司，从政府得到的补贴就越多。1953年以后开始改变这一政策，规定社会住宅房租可以提高到政府规定的参考房租的130％到150％（但仍然低于市场房租），以此减少财政补贴负担。1956年取消了统一规定房租的政策，引进成本房租。在成本房租约束下，提高房租需要提出成本资料并经过政府批准。成本房租理论上仍然是社会房租，因为它不是由供求关系决定的。因此，成本房租仍然属于租金限制。社会住宅的所有权并不全是市镇公共所有的房地产公司，有相当大的一部分是属于享受政府优惠的私人房产公司所有。限制房租制度实行过程中产生的问题：1）补贴对象难以控制。享受低房租的人越来越多。申请社会住宅时，虽然要提供家庭状况和收入证明，由于在入住以后的时间里收入提高或者个人受教育时间的延长，使符合条件的家庭越来越多。原申请人收入从低收入变为高收入后，并不能及时退租，也存在为保持享受低房租住房的资格，而减少工作时间，保持低收入水平的情况。2）成本房租导致房租扭曲。其原因：a．由于申请资助用的成本资料是期初成本不是重置成本，导致在同一地区（由于不同时间建设的）社会住宅房租水平的不同。b．从市场经济原则出发，房租不仅仅是成本，也应该包括利润，房租控制限制了供给方增加供给的积极性。c．由于是成本房租，供给方可以加大成本，导致经济性下降。因此，固定房租水平尤其不适合战后经济动态变化和收入增长的变化。限制房租制度存在明显的分配不公。由于低租金的社会住宅并不能够将低收入群全部包括。无论采取排队分配还是抽签分配，总有符合受助条件的家庭被排除在外，对于不能够得到社会住宅的家庭就是不公平。同时，房租控制的核心问题是限制了租金，降低了供给方的积极性，导致整个社会的房租由于供给不足而上升，最终也是损害了低收入者的利益。因为限制的房租是市场房租的一定的比例，并不是固定的房租。低收入家庭中能够得到低房租社会住宅的，就可能得到比较好的居住环境，比如比较大的面积。不能够得到低房租住宅的家庭，在有限的支出预算约束下，只能够租比较小的面积或质量比较差的房子，受助人群之间的不公明显存在。同时，低房租住房有一定的地点限制，不一定能够满足受助人群的就业、子女上学的方面的要求，使住房保障能够提供的实际福利大打折扣。因此，德国逐步放弃这一制度，到1968年，最终取消租金控制法，代之以房租补贴与购房补贴制度。
2．低收入家庭的房租补贴制度
从1960年开始，德国从战后初期的强制住宅政策向正常时期住宅政策转变。新政策首先是取消社会房租采取经济房租（市场房租）。取消限制房租政策需要解决的首要问题是如何保证低收入家庭的居住。限制租金政策一旦取消，房租就会上涨，低收入家庭将难以承受。为此，德国开始采取由财政直接对低收入家庭住房补贴的政策。住房补贴的具体数额取决于实际租用房屋的标准房租水平和居住面积。标准房租由城市等级、地理位置、建筑等级等项指标确定，定期公布。实际租用房子的标准房租越高，可以得到的补贴便越多。1960年以后，对低收入家庭实行直接的房租补贴逐步成为德国住房保障的主要工具。领取住房补贴的家庭所支出的实际房租需要由房东向政府出具证明，以避免骗取住房补贴的情况发生。住房补贴需要个人定期提出申请，申请时需要提供的资料基本是所得税纳税证明。即便是符合领取住房补贴的家庭，如果不主动申请，也就自动放弃了这项权利。住房补贴的弹性比较大，方便管理。个人所得低的时候可以申请，当个人所得超过标准后，不能够提供符合条件的证明资料，只能自动终止申请。需要特别指出的是，实行住房补贴以后，政策上并不要求低收入家庭必须租廉租房或者其它低房租住房。受助家庭可以选择适合自己需要的住房，比如距离城市比较近的普通公寓。因为政府的补贴根据其收入水平和房租水平有一定的限制，房租总支出越高，在所得相同的水平下，政府的补助部分和个人实际支出部分都同时提高。如果受助家庭以节省货币房租支出作为最大效用选择，一般不会租很贵的房。举例来说，你不会因为可以多拿政府200欧元补贴，自己多出300欧元房租。但是，如果受助家庭以居住实物福利为最大效用选择，可以反向思维，租好的房子才能够得到更多的福利，如果租房租低的差房子，自己反吃亏。因此，与实物福利相比较，享受房贴的家庭可以在居住方面有更多的自由选择空间。德国社会住宅分配的原则就是，政府的补贴应该给受助者带来更多的自由，而不应该由于政府补贴而剥夺更多的个人自由。如果补贴与剥夺个人自由相等，这种救助毫无意义。由于有房租补贴，理论上使低收入家庭可以住到一般收入家庭的居住水平，即能够享受有尊严的居住水平。因此，在德国大量家庭从住的方面来看，外人完全看不出这是一个低收入的接受住房补贴的家庭。这也正是政府政策所希望的，因为这些低收入家庭与一般收入家庭成为邻居，其子女可以享受比较好的居住环境，对于低收入家庭孩子成长与发展是有利的。
3．低收入家庭购房补贴
除了对低收入家庭直接提供房租补贴以外，政府也鼓励低收入家庭拥有属于自己的住宅。因为低收入家庭的就业不稳定，多子女，非常容易在经济不景气时期成为需要接受社会救助的家庭。而这些家庭拥有自己的住宅就可以提高个人的抗风险能力，也就是提高了整个社会的抗风险能力①。政府长期实行鼓励低收入家庭的建筑储蓄奖励，建筑储蓄奖励是对个人以购买或建造自住房为目的的储蓄奖励。在一定额度内，个人的储蓄存款可以享受10％的住宅储蓄奖励利息。个人可以自由选择是否参加建筑储蓄和存款银行。如果不参加，就等于自动放弃这部分政府奖励。如果个人先参加了建筑储蓄，后来改变计划，没有购买或者建造住宅，这部分贴息将不予支付，其存款只以普通利息率计算，连同本金到期后，支付给本人。政府建筑储蓄存款奖励只适用于低收入家庭。同时，政府还有对多子女低收入家庭提供自有住宅购买补贴②，政府根据家庭的子女人数提供一定的直接补贴。自有住宅购买补贴和储蓄贴息奖励，都是与购房合同相联系的，直接通过银行支付给卖方，没有套取现金的可能。享受政府补贴购买的自住房，如用于出租，政府将要追回全部补贴。此外，雇主也可以为雇员的住宅储蓄提供的一定限额的额外奖励。能够享受购买自有产权房补贴的低收入家庭的标准为缴纳所得税所得线标准。制度设计的用意是，这部分家庭虽然不属于贫困家庭，没有资格享受住房补贴，但如果经济波动，这部分家庭很容易成为贫困家庭。因此鼓励这部分家庭购买自有产权房，是为了稳定这类家庭的抗风险能力，就是他们一旦失业了，由于拥有自己的住房，也不需要政府支付住房补贴。也许人们更关心这样的问题，在德国的制度中，是如何处理低收入家庭享受政府补贴购买房以后，家庭的经济状况改善的案例。理论上有这种可能，比如，买房前是一个人就业，买房后是两个人就业。如果细致考察，德国政策的确是对那些购买自住房补贴以后改变经济状况的家庭是有利的，比如未成年的孩子，购房时是无收入的，几年以后有了工作，就有了收入。但是，在政策讨论中很少有人注意到这一点。总体上从政府方面的倾向来看，低收入家庭购买自己的住房，是大好事，值得鼓励。2008年开始，为了减少财政负担，购房补贴已取消。改为对所有家庭，对旧房改造、提高能源利用率的措施提供投资贴息。
经验和教
德国从1960年开始引入住房补贴制度以来，是比较成功的。用所得税纳税资料和租房合同作为申请住房补贴的基本资料对于申请者和管理部门都比较简单，每年定期申请制度，受助人群提高收入以后骗取住房补贴的案例相当少见。但是长期实施住房补贴政策，逻辑上的一个宏观经济的后果必然是政府的住房补贴导致了实际住房需求水平的总体提高。这样使得有些设计比较差，离市区比较远，交通不方便的公寓房逐步成为过剩物，房子很难租出去，导致空关现象，最后只能低价拍卖或炸毁，形成资源的浪费。在长期的住宅社会政策促进下，德国住宅总供给持续增加，居民总体居住水平明显改进。1950年德国人均居住面积为10－12平方米，2001年达到人均40平方米，同时，居住质量也明显提高，与西欧其它国家相比，总体居住环境名列前茅（仅次于瑞士）。这些都说明住宅社会政策在战后社会稳定发展方面发挥了重要作用。但是，德国住宅社会政策也表现出明显弱点，与西欧其它国家相比较，德国自有住宅比率为39％，倒数第一（1995年数据）。在有些大中城市自有住宅仅占11％－23％③（EberhardHamerandRainerGebhardt，1996）。这样的结果被认为是不能接受的。这一点被有些中国学者作为经验，而德国学者基本将此作为批评德国住宅社会政策的论据，不是经验而是教训。对此，理论界的主要看法是社会住宅的低房租，政府对市镇房地产公司的补贴等多种政策手段导致了住宅市场的严重扭曲。所以，在新一轮的私有化过程中，大量的市镇公有房产采取了向原租户出卖的政策。四、德国经验对中国社会保障住房分配制度设计的启示从德国的经验来看，最适当的住宅社会政策工具是对低收入家庭进行房租补贴。实际上这也是中国政府改革以来始终追求的目标：福利货币化。经济适用房和廉租房都不是好的工具。也许有人认为，政府直接提供经济适用房或廉租房有利于直接增加住房总供给，这只是一个实物供给的幻觉。政府给那些租不起房子的家庭提供了房租补贴使他们可以租得起房子，就是直接增加了市场在这方面的需求，在这种情况下，就会提高平均房租水平，最后会导致住房总供给的增加。同时，如前所述，廉租房实际上限制了受助对象居住方面的选择自由，廉租房使低收入家庭集中居住，邻里效应对低收入家庭的子女教育非常有害。中国现在关于是否应该限制经济适用房出租的讨论，正好说明这一问题。受助家庭认为房子的位置对家庭成员上下班不方便，于是仍然住在市区的非常小的房子里，而将拿到的经济适用房出租。同样，廉租房可以不可以转租，问题的性质是相同的。在受助家庭完全符合受助标准，没有任何违规的情况下，政府事实上就面临一个制定政策的自相矛盾，这就是享受政府福利和限制个人自由的矛盾。只有住房补贴可以有效地解决这个问题。
从当前中国的制度现实来看，房贴在减少腐败方面更有效。因为房贴是每月发放，而且是每年需要申请，搞虚假信息很难维持长久，而且每年的补贴总收入也是有限的，骗取也就是一年，在购买经济适用房的情况下，一次涉及的福利就是几万元或者几十万元，当然大量人宁愿铤而走险。在廉租房的情况下，当受助家庭收入提高，到不符合租房条件的时候，他也可能赖在里面不走，政府动用法律和警察都没有用，因为房客首先要自己寻找新的住宅，搬出去，政府又不能代他去签新的房租合同。此外，政府也没有办法提高房租，因为房子就是这个质量，是廉租房，一栋楼里面的房租是相同的，不能对某一户采取歧视性房租。所以，真的遇到钉子户，政府往往面临束手无策的尴尬。从分配的公平性角度考察，德国社会住宅分配的制度框架与中国有一个重要区别，就是中国实行的是城乡二元户口制度。中国现在的经济适用房﹑廉租房和住房补贴都是对城市居民提供的，都要求申请者凭本市户口申请。德国也是需要本市户口，但是它的户口制度是一体化的。而现在中国城市住房最困难的是有子女的农民工家庭，这些家庭是没有本市户口的，只有临时居住证，因此，要实现公平分配，户口制度首先需要改革。停止住宅实物福利制度，采取房租补贴才有可能将农民工家庭包括到这个住宅保障的网络中。最近，政府已经采取了有效政策，保证了农民工的子女能够进入城市的公立学校就读，但是在住宅社会保障制度中，还没有将有子女的农民工家庭考虑在内，这是需要首先从制度设计上加以解决的。为什么在这里只提到有子女的农民工家庭，因为首先没有子女的农民工，他的收入一般不会低于最低收入线；其次，没有子女的农民工比较容易流动，没有工做的时候，比较容易到其它城市找新的工作，或回农村老家务农。如果将有子女的农民工家庭纳入住宅社会保障体系，不仅仅是对这些家庭的福利，其实也是为城市和整个国民经济的发展提供良好的基础，是一个关系到中国长期发展的策略问题。要维持中国世界工厂的地位，就要考虑到保护熟练工人，中国现在工人流动性比较大，尤其是女工到结婚年龄后，因为城市安家条件太差，大量回农村老家，导致大量工厂熟练工太少，严重影响产品质量。比如德国著名的康迪熊制造商史泰福公司，撤回中国生产分部的重要原因是，他们发现工厂经常换新工人，公司对工人技术培训的成果不能够保持，导致产品质量不能够保证。这可能也是整个中国服装或其它简单加工行业产品质量上不去的重要原因之一。有子女的农民工家庭，尤其是在女工生小孩的短暂时间内，一个家庭只有一个人上班，导致人均收入水平下降的情况下，政府应该对这些家庭提供住房补贴。
作者：朱秋霞单位：南京财经大学财税学院教
