弱势群体社会保障权分析
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社会保障权概述
社会保障权理论最先从国外发展起来，西方国家的社会保障制度发展到今天已经比较成熟。西方绝大多数国家先后通过立法确认社会保障权是人人享有的生存权利，明确社会救济是国家和社会的一项责任和义务。基于此，欧美国家先后建立起了完备的社会保障体系，这就是被称为“从摇篮到坟墓”的国家福利政策和制度。虽然经济危机时，这种福利政策对国家财政来说是一个巨大的负担，但对于民众，尤其是生活困难、处于困境的民人来讲，则是“福音”。《世界人权宣言》第22条规定：“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障”；第25条规定：“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。”应当指出的是，作为普遍的权利，尽管讲求权利平等，《世界人权宣言》明确规定，公民只有在失业、疾病、残废、守寡、衰老的情况下，才有权享受来自于国家的保障，以维持必要的生活。这说明，享受社会保障权并非是无条件的，社会保障权的保障对象是那些处于生存困境的人。1985年9月党中央在制定《“七五”计划的建议》中提出“我国要逐步建立起具有中国特色的社会主义的社会保障制度雏形。”这是“社会保障”作为官方概念首次提出。但直到2004年进行宪法修订的时候，我国才在《宪法》第14条增加了一款“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”的规定；同时《宪法》第33条、第44、45条对社会保障制度也做出了相应的规定。虽然《宪法》并没有明确提出社会保障权的概念，我们也不能确定的说社会保障权已经成为明定的公民基本权利，②第45条对公民的救助做了规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险，社会救济和医疗卫生事业。......国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民劳动、生活和教育。”《宪法》规定没有明确说公民享有社会保障权，而是说公民在某种情况下，“有从国家和社会获得物质帮助的权利”，我们就姑且从这一条规定来确认，公民享有社会保障权。对于社会保障权的定义，有学者认为社会保障权是一项体现人类理性的“自然权利”；③有学者认为社会保障权是法律赋予公民在一定条件下从国家和社会获得物质帮助，以满足或维持其一定生活水平或生活质量的权利；等等。无论是那种角度，学者们大都明确指出公民是在法律规定的某种条件出现的情况下，即在生存、生活处于不良境地的情况下，国家应当予以救助。笔者认为，社会保障权是指公民在法律规定条件下从国家获取物质帮助以维护自身生存和发展需要的权利。
有学者基于权利实现特征，把弱势群体分别区分为政治权利、经济权利、文化权利、民事权利、社会权利、法律程序权利等权利实现中的弱势群体。这种区分明确指出，不同的社会弱势群体，其权利追求是不同的。对于全国数量庞大的弃婴、孤儿这样的弱势群体而言，他们追求的权利不会是政治权利，也不会是经济权利，因为生存下去才是他们最基本的也是最首要的追求。毕竟，“没有生存权，其他一切无从谈起。”对于他们而言，生活保障权远比那些政治权利重要的多，实际的多。如果活不下去，再谈其他什么美好的权利也不过是“镜花水月”。任何公民在特定的情况下都应当享有社会保障权，这种保障权最起码应当包括维护自身相当生活水准的权利，至少包括免于饥饿的权利。我们所强调的弱势群体，面临重重困境，之中最紧要的莫过于能吃饱饭，能活下去。但各种报道中关于少年儿童流浪、乞讨、盗窃等等新闻或许可以告诉我们，这一群体处于何种危险境地。他们为什么会处于这样一种境地？他们最基本的生活保障应该从哪里来？既然社会救济是国家和社会的责任和义务，就应该由国家来提供救助，包括提供食物，提供居所，提供必要的教育，等等。也就是说，宪法所设定的规定情境已经出现，基于生存需要的自然属性，基于国家对公民保护的社会属性，国家就应当积极履行救助、提供物质帮助的义务。但从民政部的数据我们可以看出，国家在弱势群体社会保障权实现中发挥了多大的作用。民政部负责人在接受采访时表示，目前我国孤儿人数约有61万，其中政府收养的不到11万，另有50多万则“流落民间”。④因此，要想让弱势群体的社会保障权不会成为空话、沦为“纸上的权利”，国家义务的问题就不容回避。
弱势群体社会保障权实现中的国家义务
在弱势群体社会保障权实现过程中，义务的承担者应当是国家，也必须是国家。事实上，只有国家，有必要也有可能承担实现公民社会保障权的宪法责任。⑤各种财富和资源集中在国家手中，有条件为公民的生存、生活提供各种必需的物资。况且，既然生而为国家的公民，就理应在这个国家生存、生活下去，国家就应当保障她的国民享有最基本的生存和生活条件，这是国家存在的价值所在。当公民因为种种原因无法维持生存、生活或者无力改变自己的恶劣的生存环境、生活条件时，国家应当对其提供必要的帮助和照顾。公民社会保障权的实现依赖于国家。国家应当积极作为，给予处于困境、亟需得到救助的弱势群体以救助。在弱势群体社会保障权的实现过程中，国家负有不可推卸的责任和义务。在没有社会慈善传统的情况下，国家不能推卸责任，把对弱势群体的救助义务转嫁出去。国家义务是抽象的规定，最终国家义务都要具体为政府的义务，政府机关的义务。当公民遭遇到法律规定的情境时，可以向政府或有关职能部门提出申请，请求救助；根据《宪法》的规定，相关部门必须给予必要的救助；同时，各级职能部门还应主动作为，及时把流落街头的弃婴、孤儿妥善的安置起来，比如建立儿童福利院，建立收养所等来妥善安置这些孩子。这种救助义务是宪法规定的，是负责任政府的应然义务，也是法治国家的基本特征。
弱势群体社会保障权法律保护的现状
现行《宪法》用四个条文规定了社会保障权的内容。但我们要清醒的看到，《宪法》规定中的社会保障制度更多的集中于养老、医疗、退休等制度，针对的是某些特定人群。对于弱势群体，并没有具体的救助措施，我们也只能从“我国公民”的字面上来理解。当然，作为国家根本大法来讲，宪法也不可能针对某一特定人群进行专门的规定，但这并不妨碍弱势群体享有社会保障权，也不是弱势群体社会保障权得不到保障的借口。对于弃婴、孤儿，除了《宪法》中笼统的规定，我国目前并没有专门的儿童福利法规。1991年通过、2006年修订的《未成年人保护法》并不是儿童福利法规，而是综合性的儿童权利法规。正是由于没有专门的儿童福利法规，导致到目前为止，我国没有专门负责儿童福利工作的部门，儿童教育、医疗、福利等都有相应的管理部门，且都是各干各的，没有整体性，也缺乏相互的协调和配合。在“无法可依”的情况下，这些弃婴、孤儿的权利就更处于危险境地，当生存、生活出现危险的时候，极有可能会被“踢皮球”，出现责任的推诿，甚至被漠视。就社会保障法律来讲，我国已经出台了《社会保险法》。但该法是要求先缴费后再享受社会保障，这已经把这些弃婴、孤儿排除出了保障对象的范围。⑥而《社会福利法》，2011年全国人大会议上曾有代表提出立法建议，但内务司法委员会认为立法时机尚未成熟，等时机成熟了再进行论证；⑦处于社会保障法体系中基础性地位的《社会救助法》，于2008年公布了征求意见稿，提上了立法议程，但到现在也仍然没有出台。我国目前的社会保障法律体系十分不健全，如果靠《社会保险法》的有关规定来保障弱势群体的社会保障权，那弱势群体基本上处于“不保险”的境地。社会保障法律体系的欠缺，致使我国目前弱势群体社会保障权难以实现。关于弱势群体的救助保障问题，除了《未成年人保护法》外，还有《未成年人教育法》及其他一些法规等。但就儿童保护的最重要、最直接的《未成年人保护法》来讲，也只是在第四十三条规定县级以上政府部门应当根据需要设立救助场所，对流浪乞讨等人员进行救助；对孤儿等生活无着人员由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养。相比较而言，该法关于弱势群体的救助规定简单而粗疏。应该怎么救助，采取什么办法，儿童福利机构怎么设立，责任怎么划分等，都没有规定，只是说相关人员“不得虐待、歧视”这些孤儿，而且在责任明确和责任追究上也只是原则性的规定，缺乏必要的强制力。靠这样一部法律来保护极度弱势而且处于困境中的弱势群体，它的保护力该有多么的虚弱。因此，我国亟需制定出台一部专门的儿童保护法规，对弱势群体的社会保障作出切实详尽的规定。
弱势群体社会保障权保护立法思考
完善的法律体系是公民社会保障权得到保护的前提和基础。目前，我国的社会保障法律体系还不健全、不完善，这是导致我国目前对弱势群体的救助大都停留在行政命令的层次的主要原因；甚至这种救助是运动式的：在媒体关注下，在舆论聚焦时，弱势群体能够得到些微薄的关爱和救助；一旦这种热潮退去，一切又都回到了原点。因此，长效的法律保护机制十分重要。建立健全社会保障权保护的法律体系是刻不容缓的事情，这关乎着弱势群体能否得到救助，关乎着弱势群体能否“体面而有尊严”的活下去，关乎着和谐社会建设的大局。就当前的社会保障权保护的法律体系来讲，要进一步完善《宪法》的有关规定，在修订宪法时明确把社会保障权纳入到公民的权利体系中去，还要特别强调弱势群体的存在和国家应当给予弱势群体以充分的保障；除此之外，还应当尽快制定出《社会福利法》和《社会救助法》，确保对弱势群体的救助有法可依。另外，制定专门的《儿童福利法》也应当是极为紧迫的任务。毕竟社会保障法律的调整对象具有广泛性，对象不特定。对于弃婴、孤儿这样的弱势社会群体来讲，专门的《儿童福利法》更具有针对性，也更能确保弱势群体社会保障权得到切实的保障。由此，我们可以建立起以《宪法》规定为统领、以社会保障法律为主体、以儿童福利法律为根本的弱势群体社会保障权法律体系。这一法律体系应当做到如下要求：
第一，儿童福利立法应当以保障包括弱势群体在内的儿童的生存和发展为价值取向。对于公民来讲，国家的救助毕竟只是解决“燃眉之急”，而危机解除之后的发展问题，更应是我们考虑的重点。除了确实丧失能力、非国家保障无以生存的情况之外，自身的独立实属必要。对于弱势群体而言，国家应当把他们的生存和发展有机结合起来。在解决了生存问题之后，还应当为这些群体将来走入社会后能够“有尊严的活着”提供必要的教育、培训以及就业机会等。这需要在立法时予以明确。
第二，儿童福利立法应当以公正为目标。公正是法律的价值所在，社会保障法律也不例外。社会环境的不尽如人意是现实，但法律不应因为这种现实就人为的制造不平等。儿童福利立法对于所有的儿童应当一视同仁，即使是身有残疾，即使没有父母关爱，也应受到国家、社会同等的对待，而不应有所差别，也不能有所差别。社会保障制度本身就是为了给处于弱势地位的群体享受社会平等对待的条件和机会，如果在给予保障的过程中呈现出不平等，无疑背离了建立社会保障制度的初衷。所以在立法时，必须明确国家对于弱势群体的救助应是平等对待的，无论被救助者本身是怎样一种状况，绝对不能有所差别。
第三，儿童福利立法应当以保障生存和发展、强调国家责任、加强责任追究为基本原则。首先，儿童福利立法应当以保障弱势群体的生存和发展为基本原则。如前文所述，对于大多数弱势群体而言，在这个社会生存下去是第一位的需求，而发展，更是这个群体自身有尊严的活下去的必备条件。其次，儿童福利立法应当以国家责任为基本原则。国家的救助义务是第一位的，也是最重要的。而社会的慈善力量只不过是补充。我们不否认慈善的重要作用，但如果因此就弱化国家的责任和义务就是舍本逐末。国家不应也不能把本属自身的权益转嫁给社会。最后，儿童福利立法必须以加强责任追究为基本原则。国家责任最后都会具体为政府责任，职能部门的责任。如果良好的法律制定出来不能得到贯彻实施，相关部门难辞其咎。如果没有责任追究，没有严厉的责任惩戒，那再好的社会保障制度也不过是“空中楼阁”。因此，要把对于弱势群体的安置和救助纳入政府、官员的考核体系中，以引起政府和官员的注意和警醒。
第四，应当明确的是儿童福利立法是在现有的以《宪法》为统领、以《未成人保护法》及社会保障法律为骨干的社会保障法律体系的基础上的特别法，因而在儿童保护以及弱势群体保护中应优先适用。社会立法应当与经济发展水平相适应。就今天我国经济发展水平而言，社会立法已经远远落后于社会经济发展水平，我们现在完全可以建立起完备的社会保障体系，也应当建立起良好的弱势群体救助体系。经济条件、社会条件都已经具备，弱势群体如何保障和救助，就是为政者的意识和责任了。
作者：杨文义单位：河南科技学院法律系助教
