社会保障的体系建设探讨

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一、社会保障体系建设的重大意义

(一)完善的社会保障体系是深化改革开放的“安全网”社会保障具有社会稳定器、公平调节器和经济减震器的功能。改革是中国的第二次革命,必然要触动人们的利益关系,影响社会和谐与稳定。只有建立和完善社会保障体系,才能保障改革开放的顺利进行。如果大家都有基本生活保障,就不会上访、静坐、绝食,更不会出现大规模群体性事件。财政部数据显示,2011年我国公共安全支出预算为6244.21亿元,高于国防支出预算的6011.56亿元;2012年公共安全预算是7017.63亿元,仍然高于国防支出预算的6702.74亿元。这说明公共安全花费巨大。只有打破城乡差别,以及农工商学兵等行业差别,健全社会保障体系,才能体现社会公平,维护社会稳定,形成改革开放的“安全网”。

(二)完善的社会保障体系是科学发展的必要条件建立和完善社会保障体系,既是保持社会稳定的需要,也是扩大内需、促进改革开放和科学发展的需要。社会保障体系是宏观调控的手段,政府可以通过调整社会保障的项目和标准,调节社会总需求,稳定公众消费预期,减少经济周期性波动,实现可持续发展。实证研究表明,我国城镇职工和城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险,以及各类商业健康保险,对于扩大居民消费都具有明显的促进作用。而城镇居民基本医疗保险对消费的刺激作用大于新农合,说明新农合医疗制度在保障水平和筹资机制等方面还不完善;商业健康保险的促进作用某种程度上还要大于城镇职工基本医疗保险,说明社会基本医疗保险的宏观经济促进作用还有潜力。从另一方面看,社会保障基金的长期积累和投资运营,也有助于促进资本市场的稳定发展。因此,健全的社会保障体系,是经济社会创新发展、科学发展的必要条件。

二、我国社会保障体系存在的主要问题

社会保障是国家或社会通过各种公共手段,向社会成员提供保护,帮助社会成员抵御因灾害、疾病、生育、工伤、失业、年龄、死亡等导致的丧失收人或收人锐减所引起的生活困难。一般说来,社会保障体系包括四个方面的制度安排,即社会保险制度、社会福利制度、社会救助制度、社会优抚制度。经过一百多年的发展,社会保障在各国经济和社会生活中的影响越来越大,已经成为市场经济不可或缺的重要支柱。我国是社会主义国家,理应建立起比西方“从摇篮到坟墓”更加科学的社会保障体系。目前我国社会保障体系存在着经营管理低效、保障内容不全、保障人口歧视、保障资源错配等问题,并且面临就业压力、人口老龄化、卫生保健体制脆弱等方面的严峻挑战。这是我国改革难以做到理论彻底性的重要原因,也是我国被西方某些人攻击的焦点之一。

(一)社会保障体系存在缺口我国社会保障体系存在缺口是不争的事实。2012年中国社科院《中国养老金发展报告》,以及曹远征、戴相龙、楼继伟等人士均认为,我国社会保障存在缺口。一是资金缺口。例如养老金缺口,原因之一是历史欠账,历史上许多年公务员、部队军人根本没有缴纳养老金,1997年以前退休的工人也没有缴纳过养老金;原因之二是经常出现挪用现象,如2006年上海社保基金挪用案等;原因之三是占工资总额20%的统筹账户,不能足以支付老一批退休工人的养老金;原因之四是老龄化人口基数庞大,速度加剧,退休人数增加的速度远快于社保资金充实的速度。国际上通常把60岁以上的人口占总人口比例达到10%,或65岁以上人口占总人口的比重达到7%,作为国家或地区进人老龄化社会的标准。根据全国老龄委统计,2012年我国老年人口数量达到1.94亿,老龄化水平达到14.3%;预计2013年老年人口数量将达到2.02亿,老龄化水平将达到14.8%。二是覆盖缺口。我国教育投人和卫生投人相对于国家经济规模而言,尚处于较低水平。在现行财税体制下,一些地方政府税源枯竭,尤其是县、乡政府缺乏必要的财力支撑。据国务院发展研究中心调查,在农村义务教育经费中,中央仅负担2%,省地(市)两级负担11%,县级负担9%,而78%的经费要由乡镇一级来负担。许多县乡因教育投入不足导致乡村校舍简陋破旧。由于同样的原因,农村人口的医疗状况普遍低下,如农村医院床位占全国床位总数的比重已从1982年的60%跌至2001年的34.2%,比1965年的40.2%还要低。城市卫生资源相对集中于大城市,而大城市的卫生资源又相对集中于大中型医院。2000年世界卫生组织在卫生负担公平性方面,将中国排在第188位。这表明我国社保需求面广而覆盖面窄,城乡差别大,社会保障覆盖不平衡。

(二)社会保障水平差距过大社会保障主要包括养老、医疗、失业、工伤等保险和低收入群体保障。目前我国社会保障存在行业分割、区域分割、项目分割等现象。在行业上,政府公务员的社会保障由财政全额支付,企事业单位则由单位和个人按比例支付,农民则自愿自费参加。在地域上,中央政府和地方政府,以及地方政府之间存在差异,尤其是城市和乡村之间存在巨大差距。在项目上,教育和医疗保健等各种社会保障“各自为政”,仅养老保险就有城镇职工、城镇居民、新农保、机关事业单位等四种模式,筹资方式、缴纳方式、缴费标准、报销比例、起付线和封顶线等均不一致。这种碎片化的社保制度,不仅影响社会公平,也使参保人员在就业状态变动时面临“选择难”和“衔接难”。

(三)社会保障投人不足近些年来,世界许多国家的社会保障支出巳超过国防和外交,成为政府第一大支出项目。发达国家社会保障支出的比例一般占政府总开支的50%以上,世界军事开支最大的美国,在各类社会保障项目方面(不含医疗保健和住房福利)的支出高达30%左右,超过了一般性公共开支的12.75%,也超过了国防和安全开支的20.65%。2010年,我国社会保障支出占财政总支出的比重为14.06%,2011年为10.2%,而在此期间世界平均水平是15%-20%,西方发达国家是30%-50%。从我国社会保障支出占GDP的比重看,2010年为2.28%,2011年为2.36%,而美国自1952年以来均保持在20%以上,英国自1973年以来则稳定在35%-43%。这表明,我国社会保障投人严重不足。

三、加快我国社会保陣体系建设的对策思考

加快社会保障体系建设,不仅是为了解决制度变迁所涌现出来的国内社会问题,同时也是在国际层面建立国家保护机制的需要。面对美欧日阴谋实施“跨太平洋伙伴关系协议”“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”对我国进行封锁的新形势,必须千方百计推动国内消费,刺激经济持续健康稳定发展。1998年,党的十五届三中全会就提出了建立多层次社会保障体系,按照社会保障的不同类型确定其资金来源和保障方式,实行社会保障行政管理和保障基金经营分开。党的十八大将统筹推进城乡社会保障体系建设,作为在改善民生和创新管理中加强社会建设的重要抓手,作为保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度,给予高度重视。我们要积极借鉴W际先进经验,坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针,以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点,进一步加快社会保障体系建设步伐。

(一)建立全覆盖、保基本、多层次、可持续的社会保障体系建立保基本、多层次、全覆盖、可持续的社会保障体系,应当重点抓好以下环节:一是社会保障覆盖到每个中华人民共和国公民,人人平等享有社会保障。二是社会保障覆盖到所有社保内容,包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险,等等。要通过国家立法为所有公民设立金额相同的社会保障账户,实行平均基本生活保障制度。三是要在保障基本医保、基本养老和基本失业救济的基础上,鼓励个人和单位根据实际情况参加补充商业性健康保险、商业性养老保险、商业性失业保险,体现层次性和差异性。同时,社会保障作为个人资产,可以进行自我管理,提高个人金融运作和防范风险的水平。

(二)建立中央垂直管理的社会保障体制世界社会保障制度有三种具有代表性的模式。第一种是英国和北欧等国家实施的“国家保障模式”,国家为全民提供保障,资金来源于一般税收,而无需享受者缴费。第二种是德国、法国、日本等国家实施的“社会共济保障模式”,要求雇主和雇员共同缴纳社会保险费,形成专项基金,国家给予免税优惠或财政补贴,通过大规模统筹互济分散风险。第三种是新加坡实施的“强制性储蓄积累模式”,每个劳动者都有强制性的个人储蓄账户,将雇主和雇员的缴费计入其中,以备年老、生病等之需,个人账户资金实行市场化投资运营。近些年来,我国借鉴“社会共济保障模式”和“强制性储蓄积累模式”,推进社会保障体系建设,但由地方政府具体管理和筹资,中央政府给予补贴。而世界上大部分国家的社会养老保障,是由中央或联邦政府管理,医疗保障是由中央或中央和地方政府协同管理。例如美国的养老保险是由联邦政府负责;日本的养老保险是由中央政府负责,医疗保险则由中央政府和地方政府共同负责。根据国际经验,我国应该通过中央集权实现社会保障的公平和效率,以适应人口大国和大规模城市化过程带来的劳动力迁移的实际。国家要做好全局性的顶层设计,整合财政部、人社部、卫生计生部等部门的资源,建立垂直的社会保障运行管理机构和工作队伍,应对日益庞杂的养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险等业务。

(三)建立高效顺畅的社保资金运营机制和基金投资盈利机制我国新一轮改革的重点应是建立全覆盖、保基本、多层次、可持续的社会保障体系,而其突破口在于通过财税制度改革充实社保资金。要通过对国有企业、国有股收取盈利,增加养老金战略储备基金。我国《公司法》规定,国家财政必须向国企要分红,而这些分红只有纳入社会保障资金,才能充分体现企业的社会责任,彰显公平与效率。因为国有企业的发展是靠财政投人和国有银行支持的,而银行又是主要靠国家利率政策赚钱的。国家是全民的国家,银行是全民的银行,国企是全民的国企,全民应该取得回报。国企上缴比例应该达到国际标准的30%以上,同时纳人上缴范畴的企业必须扩大到各类央企、地方国企和国有金融机构。要建立社保基金投资盈利机制。社保基金要通过进人股市、购买国债、投资实业等经济金融手段,实现保值增值。因为通胀是经常性现象,如果社保基金不进行对冲,通胀率一旦高于社保基金盈利水平就会缩水。我国规定,各级政府管理的基本养老保险基金,只能用于购买国债或存入银行。但是,社保基金管理机构往往受到银行揽储的诱惑,将社保基金存人银行。有的专家认为,从2001年到2011年,我国基本养老保险基金获得的年收益率不到2%,而同期年均通胀率高达2.47%,以此推算,基本养老金“缩水”近6千亿元。世界各国通行的养老金投资法则是“三分法”,即资本市场投放三分之一,保值投资三分之一,项目投资三分之一。我国规定了社保基金的投资渠道,但却没有规定社保资金盈亏责任。‘要设立社保资金盈利的激励约束机制,引进投资人才和管理人才,科学配置社保资金投资领域,实行专业化市场运作经营。要坚持专业投资、组合投资和长期投资相结合的原则,保证社保基金保值增值,如果出现贬值,责任人应当受到惩处。

(四)完善社会保障目标体系和社会保障服务体系要以健全社会保障制度和拓展社会保障功能创新宏观调控。社会保障体系建设是一项系统社会工程,关系国计民生和改革发展稳定大局。要通过调整社会保障项目和标准,调节社会总需求,稳定公众消费预期,减少经济周期性波动,促进可持续发展;通过社会保障基金的长期积累和投资运营,促进资本市场稳定发展,维护金融稳定,提高金融效益;通过制定合理的社会保障费用国家财政转移支付政策,优化公共支出结构,提高财政服务质量和水平。要通过建立社会保障管理运营信息化系统,提高社会保障服务质量水平。社会保障具有政策性强、业务范围广、信息流量大、数据交换频繁等特点,每天都会产生巨大的数据洪流。电子政务是政府管理的工具,要借助计算机网络技术,特别是云计算和大数据技术,实现社会保障管理运营的信息化、智能化,建立全国统一的社保云数据中心和社保网络系统平台,实现“五险合一”“一单征收”“一站式服务"“全程监管”。要对劳动保障咨询服务系统进行整合,实现全国咨询服务中心的互联,形成“一地呼人、全国咨询”的服务模式。同时,中央财政要划出专款购买社保服务项目,如支持发展示范项目、承接社会服务试点项目、社会工作服务示范项目、人员培训示范项目等,培养一支政治过硬、业务熟练的社会保障服务队伍,构建安全方便的社会保障服务体系。

(五)加快社会保障立法加快社会保障体系建设,不仅需要建立和完善财政支持、贷款支持、免税支持、培训支持等一系列政策体系,而且应当加强社会保障立法,将社会保障纳入制度化、法制化、规范化轨道。我国宪法第45条规定:中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利;国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。但必须看到,宪法规定的这些条陈过于笼统,应该明确规定国家必须为公民建立终生统一、以身份证号为标准的社会保障号码,同时在银行开列相应社会保障账户,国家每年将国有股分红打入该账号。与此同时,要在已颁布实施的《社会保险法》《劳动合同法》《就业促进法》等法律的基础上,尽快制定和颁布《社会救助法》《住宅法》《公益慈善法》等法律法规,构建完善的社会保障法律法规体系。要以《社会保障法通则》的立法形式,明确我国社会保障制度的基本原则、构建框架、运行规则、适用范围、筹资方式、管理机构、管理体制、监督机制、纠纷调处、诉讼程序等,并在此基础上制定颁布《社会保障法典》。综上所述,加快我国社会保障体系建设,必须立足于基本国情,吸收古今中外的社会保障思想,借鉴古今中外的社会保障经验,加强社会保障体系顶层设计,完善政策法规,实行全国统筹,为改革开放和科学发展保驾护航,充分彰显社会主义制度的优越性。

作者：杨枝煌单位：北京大学