我国失地农民社会保障论文

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一、失地农民社会保障内部结构的研究动态

失地农民社会保障就是针对由于公共利益征地导致的失地农民，政府通过一系列政策和策略，在社会生活和经济等方面为他们提供帮助，保障失地农民利益、促进社会公平、维护社会稳定的一种社会制度。关于失地农民社会保障的内部结构，目前学术界有以下几种分类。纪晓岚（2009）撰文指出失地农民社会保障包括社会保险的五险内容，还囊括教育援助、法律援助、住房救助等内容。李兵（2010）强调失地农民社会保障应以养老保障为重点，包括失业保险、工伤保险、医疗保险、最低生活保障、就业培训和社会服务制度。马晓磊（2010）阐述了失地农民社会保障应当包括养老保障、医疗保障、就业保障和最低生活保障等。虽然学术界对社会保障内部结构尚未有完全相同的认识，但基本思想是一致的，即包括养老、医疗、就业和最低生活保障等内容。从纵向公平的角度看，为了保证农民失地前后的利益对等，建立一个合理的失地农民社会保障结构，首先需要了解土地承担着何种保障功能。家庭联产承包责任制的全面推行，使得农村社会保障由以土地为基础的“集体保障”变为以家庭为单位的“土地保障”，土地为农民提供最低生活保障、就业岗位、养老保障的同时，还提供了致富资本以及低成本的生活方式。所以，政府建立的失地农民社会保障应当具有土地承载的功能；从横向公平的角度来说，失地农民社会保障应当具有社会公平性，失地农民应该与城镇居民享有同等程度的社会保障。本文从失地农民社会保障内部结构的纵向和横向公平角度出发，根据城乡二元结构的发展特点，采用学者马晓磊对于失地农民社会保障内部结构划分的观点，结合当前失地农民社会保障的现实情况，探讨其内部结构的不均衡问题，并为实现我国失地农民社会保障内部结构的均衡发展提出相关建议。这对解决“三农”问题，促进社会公平，维护社会稳定具有一定现实意义。

二、失地农民社会保障内部结构不均衡的现状

（一）养老保障发展态势良好养老保障关系着失地农民的未来生活。土地是农村养老保障的基础，大量土地被征用使得养老保障的中心由土地保障向家庭保障转移。然而人口老龄化的加剧，大大削弱了家庭保障功能。相关研究表明，截至2020年，农村65岁以上老年人口占总人口的预计比例将达14．0％～17．7％，家庭保障受到极大冲击。征地补偿在短期内提高了失地农民的收入，但补偿不具有可持续性，长期养老问题仍得不到解决，各地政府都在积极探索失地农民养老保障道路。目前全国大范围地区都积极做好失地农民养老保障工作。2006年国务院颁发了《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发［2007］14号），截至2013年6月，全国已有29个省出台了《被征地农民社会保障实施办法》，从制度上保证了工作的开展，浙江、四川、重庆等地工作做得尤为突出。浙江省将失地农民养老保障分为基本养老保险、基本生活保障和双低保障三种类型，并按照不同年龄段建立差异化养老保障制度；四川省主要按照城区、郊县两个档次的地域划分和不同年龄段建立适合本地区的养老保障制度；重庆市则是委托第三方将失地农民养老保险与商业保险公司相挂钩建立的农村商业养老保险制度。在补偿方面，根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，补偿范围较全面。补偿资金一部分可以用于缴纳养老保险。失地农民养老保障资金来源于个人，并辅以集体补助和政府政策扶持，减轻了失地农民的负担。这些模式在一定程度上解决了养老保障的问题，解决了失地农民的后顾之忧。

（二）医疗保障逐步推进医疗保障能够增强失地农民的抗风险能力。失地农民医疗保障主要包括城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗以及失地农民医疗保险，其中覆盖范围最广的是新型农村合作医疗。2002年，国务院提出要逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。2010，逐步实现基本覆盖全国农村居民。截止2013年底，全国2485个县（市、区）开展了新型农村合作医疗，参合人数8．20亿，参合率达到98．7％，筹资总额为2972．5亿元，补助标准提升到280元每人每年。失地农民医疗保障覆盖面和报销比例大大提高，目前报销比例已达到70％。但是在新型农村合作医疗制度运行过程中，报销手续繁琐，过程缓慢，政府还需要慢慢简化报销程序。总体来说，新型农村合作医疗的良好发展，弥补了城镇职工基本医疗保险和失地农民医疗保险的不足，失地农民医疗基本得到保障。

（三）就业保障执行力度小就业保障反映了失地农民的持续发展能力。农民失去土地等于失去了最根本的就业岗位，形式上已从农民转化为市民，实质上并未从农业岗位向非农岗位转化。失地农民因自身文化素质偏低、就业观念落后等原因，不能快速再就业，在向非农岗位就业转化过程中处于劣势地位。而且，无论征地主体是政府还是开发商，对失地农民采取一次性发放现金的补偿方式后，并未及时提供就业指导服务，如就业安置、就业培训等。目前，中国失地农民的失业率在15％～30％之间，发达地区的失业率为19．1％。部分地区虽出台了就业安置政策，但多因工作的暂时性和形式性，失地农民即使就业了也会很快失业，没有形成一条龙的失地农民就业服务体系。在制度上，1999年国务院颁布了《失业保险条例》，其覆盖范围包括企业、事业单位和政府，主要针对城镇居民，失地农民属于非正规就业人员的范畴，被排除在《失业保险条例》之外。后期虽颁布了《社会保险征缴暂行条例》，地方政府可按实际情况扩大失业保险覆盖面，但只有部分地区将失地农民纳入保障体系。从资金层面上看，我国失地农民基数大，在有限的失业保险基金情况下，人均失业保险金额少，保障能力受到限制，阻碍着保障目标的实现。同时，较低的给付额也降低了农民的投保意愿。失地农民就业保障问题进一步突出。

（四）最低生活保障仍未得到解决最低生活保障关系着失地农民生活存亡问题。不管是对于年老者还是年轻者，失地后农民生活如何保障成为当前亟需解决的问题。由于就业保障制度不健全，失地农民基本依靠仅有的征地补偿费维持生活，这种坐吃山空的做法，对家庭和社会的稳定都将构成一定危害。目前，在全国仅有极少数地区做的比较好。浙江省、江苏省将失地农民基本生活保障制度分为四类，其中一类是最低生活保障型。虽然有最低生活保障，但是与当地的经济发展水平相比，保障水平仍然很低，且保障待遇是与缴费水平相挂钩，没有充足的资金来源，失地农民最低生活保障制度将难以稳健持续地运行。表面上社会保障资金是按照资金筹集的社会化、多元化原则来缴纳，由政府、集体及农民三方共同负担，实质上基本来自征地补偿费。当失地农民将征地补偿费用于缴纳养老、医疗等保险时，就没有足够资金去保障当前的生活，在现行较低的征地补偿标准下，这种筹资模式是将失地农民现有征地补偿费转移为未来生活保障金，以牺牲失地农民利益为代价，最低生活保障问题并未得到解决。

三、失地农民社会保障内部结构不均衡的原因

从失地农民社会保障内部结构的现状可以看出，目前政府在养老保障、医疗保障工作方面做的较好，而就业保障和最低生活保障问题仍然突出，内部结构发展不均衡，主要原因有以下三个方面：

（一）失地农民社会保障制度执行力度差我国《物权法》《土地管理法》《被征地农民社会保障实施办法》《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》等各种法律和国家文件都规定要落实好被征地农民社会保障工作，但在实际执行过程中，由于各种原因，失地农民社会保障制度执行力度差。政府管理职能分工越来越细，失地农民社会保障工作由财政部、人力资源与社会保障部等部门主管，多头领导的情况容易导致互相推诿责任。政府对于养老、医疗、就业和最低生活保障工作的执行情况了解程度低，对资金的监管力度也不够，导致四者的发展不均衡，养老、医疗保障工作落实较好，而就业和最低生活保障问题依然突出。

（二）失地农民社会保障资金不充足失地农民社会保障资金主要来源于征地补偿费。从我国现行征地补偿标准来看，政府主要按照《土地管理法》的相关规定进行补偿，以产值倍数为依据。然而，这种标准只考虑到土地的农业产值。现代农业已不同于传统意义上的农业，是集休闲农业、生态农业、观光农业于一体，现行征地标准低于土地实际价值。在市场经济时代，应用市场经济手段取代计划经济手段来解决征地交易问题。当前征地补偿标准主要按照政府政策文件来执行，并未充分利用市场这只看不见的手来调控。在征地过程中，很多农用地转变为商业用地，政府在进行补偿时却没有考虑土地增值因素，农民没有获得同等价值的补偿。较低的征地补偿标准使得社会保障资金不充足。当将更多的资金用于养老、医疗保障时，就业和最低生活保障资金就变少，资金的不充足使得四者难以做到平衡。

（三）未能协调好养老、医疗、就业和最低生活保障的关系做好就业保障工作，使失地农民能够再就业，让其获得经济来源，是做好失地农民养老、医疗和最低生活保障的支撑。失地农民社会保障内部结构的不均衡归根结底是资金问题。当前政府重视养老和医疗保障，忽视就业保障，没有协调好养老、医疗、就业和最低生活保障的关系。开源工作不完善，不能为失地农民社会保障资金提供长期保障。失地农民长期处于失业状态下，没有多余资金购买社会保险，最低生活也得不到保障，导致没钱就没保障、没保障就没钱的恶性循环，阻碍了失地农民社会保障内部结构的发展。

四、实现失地农民社会保障内部结构均衡的对策

（一）加强政府执行力度，强化行政监督为了落实好失地农民社会保障工作，应将已有法律法规文件真正落到实处，加强政府执行力度，强化行政监督。严格落实《土地管理法》中的有关条款，保障失地农民利益。加强失地农民社会保障资金的落实，提高政府工作透明度，做到公私分明，防止权力滥用。让失地农民能与城镇居民一样，享受应有的保障待遇。

（二）完善征地补偿标准，规范分配制度在土地交易过程中，应充分发挥市场的作用。征用土地要按市场价格对失地农民进行补偿，变“不完全补偿”为“完全补偿”。国家通过土地交易税，利用税收手段调节土地供需，进而影响土地交易价格。征地过程中，如有土地用途发生改变的，应当考虑土地增值价值，提高被征地农民的经济补偿标准，积极探索建立与市场经济相适应的、新型的土地征用补偿机制。国家提高征地补偿标准，一定程度上为失地农民缴纳各种保险费提供了保障。

（三）加强促进失地农民再就业经济是基础，失地农民一旦有了经济来源，能够解决最低生活保障问题，就不用依靠国家发放的最低生活保障金来维持生活，也有多余的资金来缴纳社会保险。再就业既能带动经济发展，也会减轻政府财政负担。加大对失地农民再就业的培训力度，建立失地农民培训基金，提供与市场需求相适应的培训。政府通过建立失地农民培训基金，加大培训资金的投入力度，弥补农民“文化和技能上的欠缺”。将政府、学校和企业三方有力联合起来，充分利用学校和企业的资源，对农民进行快速、有效的职业培训。同时，还需因地制宜，各个地区的特色经济不同，政府应加强就业培训的针对性，使培训内容能够迎合当地劳动力市场的需求。大力促进城郊经济、就地发展农副产品加工业，尤其是劳动密集型产业。在我国就地转移的城镇化导向下，发展城郊经济、就地发展农副产品加工业等劳动密集型产业对创造更多的就业岗位、吸纳更多的农村剩余劳动力有很大空间。所以，平衡好养老、医疗、就业和最低生活保障之间的关系，不偏颇一方，对消除城乡二元结构、实现城乡一体化发展具有重要的推动作用。

作者：陈丹单位：安徽农业大学经济管理学院