土地流转背景下欠发达地区农民社会保障
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随着经济的高速发展，我国城市化的进程也在不断加快。城市化的比重在我国改革开放初期才17.92%，到2007年则达到了44.94%，高速增长的比重，使得我国工业用地和建设用地的需求量与日俱增，目前全国失地农民已近5000万人，根据我国城镇化发展速度以及建设用地需求预测，到2020年失地农民数量将超过1亿。事实上，土地对于我国农民不仅是一种生产方式，同时还承载着传统的社会保障作用，与农民基本生活、就业保障以及养老保障息息相关。欠发达地区农民由于经济原因往往欠缺其他生产方式，对土地的依赖性就更为突出，目前大规模土地流转使得欠发达地区农民失去传统的土地保障，仅依靠农村社会保障体系，而本身欠发达地区农民的社会保障制度就存在不足。
（一）欠发达地区农村社会保障体系不健全
农村社会保障制度的建设虽从80年代就已经开始，但进展比较缓慢，直到近几年才开始突飞猛进的发展，2009年9月，国务院印发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》标志着一个以最低生活保障、新型农村合作医疗、农民社会养老保险三大制度为支架，辅之以其他社会保障制度或政策措施的农村社会保障体系正在加速形成。将城镇居民所享有的社会保障制度与农村社会保障制度对比，我们不难发现，现有的农村社会保障制度中，明确提出的有社会保险和社会救济，社会福利和社会优抚方面并没有明确的提出；对于社会保障的核心——社会保险方面，由于资金的原因，农民可享的保险主要是新型合作医疗保险和养老保险，而对于生育保险、工伤保险、失业保险等农村社会保障制度中往往没有涉及。相对于普通农民，欠发达地区的农民所处的经济条件往往较差，在现有的土地流转背景下，失地农村所能拥有的保障体系就只剩农村社会保障制度，就目前来看该体系并不能全面和长期的保障欠发达失地农民的相应权利，这无疑不利于欠发达地区的社会稳定。
（二）欠发达地区农民参保率低，社会保障覆盖面窄
农村医保方面，有人曾经做过统计，我国占人口总数20％的城镇居民享受89％的社会保障，占人口80％的农村居民享受的社会保障仅11％，90％左右的农民不享受任何医疗保险，这在欠发达地区就更为明显。
（三）欠发达地区农民社会保障的水平低
首先就养老保险来言，2010年我国将政府试点的农村基础养老金数额定为每人每年720元，而2009年我国农村居民平均消费的支出为3993.45元，政府发放的养老保险金与农民实际生活支出相差3200多元，仅就这个数据来言，现有土地流转背景下，欠发达地区失地农民仅仅依靠农村养老保险并不能维持一个日常的生活需要，仅仅是满足最低生活的需要，长此以往，欠发达地区农民生活水平与其他地区农民的生活差距会越来越大，不利于地区的之间的和谐和稳定。第二我国的新型农村合作医疗制度，目前来言，其主要是以大病保险为主，对于欠发达地区农民来言，失去土地这个传统的依赖，没有其他可以筹集资金的方法，仅仅依靠新型农村合作医疗制度并不能全面救助欠发达地区农民的生病状况。第三农村最低生活保障制度目的在于保障家庭人均纯收入低于当地最低生活保障的农村家庭，使他们能维持基本生活。这项保障制度的建立无疑有利于帮助失去土地的欠发达地区农民度过生活的困难，但是由于国家没有规定救济的资金来源，因此在实践中，困难家庭的救济资金往往来源于当地的财政，可欠发达地区政府原本财政薄弱，筹措资金的能力低，再加上土地流转下，失地农民众多，需要救助的人数也往往较多，一般农村最低生活救济金的发放往往只能按照最低标准提供，而一些特别贫困的地区，农村最低生活救济往往成为一纸空文。
二、现有土地流转制度的不足影响了欠发达地区农民社会保障制度的完善
（一）土地征收补偿低影响了欠发达地区农民的社会参保率
在现有的土地流转制度下，集体土地使用权如果要转为城市建设用地使用权，需要由国家统一征收再统一出让使用权，而国家给予相应的补偿。虽然我国正在制定的《土地管理法修正案（草案）》中有关土地补偿的规定作了重大修改，“删除了现行法律第47条中按土地原有用途补偿30倍补偿上限的规定；在现行47条规定的土地补偿、安置补助、青苗和地上附着物补偿三项补偿的基础上，把住宅从地上附着物中单独列出，并增加了社会保障补偿。”但该草案目前尚未通过得以执行，并且草案对如何计算补偿数额未明确规定，补偿计算标准也没有明确说明，因此欠发达地区农民如何在实际中真正增加补偿收益存在实际操作上的困难。欠发达地区农民没能切实增加补偿收益的现状对我国欠发达地区的农村社会保障体系的参保率产生了一定影响，因为农村合作医疗和农民社会养老保险均采用的是个人缴费，集体补助，政府补贴的方式。在我国欠发达地区往往缺乏相应的资源，没有资源，就没法发展，集体经济组织本身就资金短缺，负担失地农民社会保障的集体补助部分存在着现实的困难。对于欠发达地区的农民来言，养老保险的缴纳还有年限的最低限制，由于补偿费低，生活支出费用高，出于生计的考虑，虽然明白农村社会保障的好处，却往往放弃缴纳相应的保险。
（二）土地的不当征收阻碍欠发达地区社会保障制度的发展
欠发达地区由于经济基础薄弱，缺乏其他的生产方式，土地往往是当地农民直接的社会保障方式，因此欠发达地区，要建立农民社会保障制度，需要对农民赖以生存的土地资源予以保护，免受不当侵害。依据《宪法》和《物权法》我国对征地公益性做出了明确的限定，但哪些属于公共利益，法律上并没有明确的界定，在现有的土地流转背景下，政府成了征地公益性的裁决者，同时又是征地行为的执行者，这种既当裁判员又当运动员的做法，使得政府在面对巨大土地增值利益时，对于征地行为，政府很难处于中立的裁决者。事实上，政府往往扩大征地的公益性的范围，卫星遥感资料表明,违法占地数量达占地总量的20%-30%,有的地方多达80%。对于欠发达地区的农民来言，土地资源的不当流失，换取的只是为数不多的补偿款，势必会加重农民家庭的生活负担，与此同时，会阻碍欠发达地区社会保障制度的发展，体现在需要帮助的农民数量增多，政府没有足够的经济实力负担这些原本可以依靠土地自给自足的农民。
三、完善现有土地流转制度促进欠发达地区农民社会保障制度的完善
（一）新的土地流转政策有利于提升欠发达地区农村集体组织及农民的筹资能力
随着十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下简称《决定》），《决定》中提到“要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”此决定一出，标志着我国集体土地流转制度将发生重大改革，从原来的集体土地使用权不可自由有偿流转，需经依法征收转为国有土地后，该国有土地使用权方可有偿出让的单一流转方式改革为双向流转方式，既可以在一定的土地范围内由集体自行自由流转，也可以由国家征收后流转。首先，允许欠发达地区的农村集体经营性建设用地使用权出让后，欠发达集体经济组织将成为土地市场的权利主体，直接参与土地流转的进程，可以直接和土地需求者协商土地使用权出的让年限以及费用等，双方在签订合同后，土地使用人以缴纳土地使用费为对价即可获得土地使用权，由此欠发达地区的集体可以不再只是获得土地征收的补偿，而是获得土地增值的大部分利益。在获得土地增值的大部分利益后，农村集体的筹资能力自然有了很大的提升，有能力承担欠发达地区农民社会保障中集体资助的部分。第二，由于集体土地的所有权不会改变，土地使用期限届满，又可以进行新的使用权的出让，从而可以不断的获得土地的增值利益，远远会高于目前土地被国家征收出让后获得的一次性补偿金。有了连续不断的土地收益，欠发达地区农民对于生计的担心会降低，手上有了闲钱的农民，自然会为自己未来的养老和医疗做打算。长此以往，欠发达地区的农村社会保障参保率少的情况自然会有很大的改变，欠发达地区农民社会保障制度的保障能力会越来越强，逐步缩小与城镇居民社会保障体系的差距。
（二）新的土地流转政策有利于降低违法征收，减少社会保障制度的负荷
土地征收权，它是国家权力的一种，在面对因土地征收出让而带来的巨大级差收益时，这种权力极易被滥用，从而造成欠发达地区农民丧失自己传统的土地保证，新的政策下，完善集体经营性建设用地使用权流转制度，土地资源的流转不再由国家垄断，资源已经转由集体组织控制，国家不再是土地增值利益的代言人，仅仅是土地使用权流转的监督者，容易保持中立，有利于违法征地率的降低，欠发达地区农民的传统的社会保障基础——土地受到了保护，有利于维持当地农民的生活水平，减少了由于不当征收，失地农民增多而给当地的社会保障制度造成的严重负荷。
作者：谢静 单位：贵州省贵阳学院
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