社会保障财政支出城乡差异原因探析
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社会保障是我国公民应普遍享有的一种公共产品，是公民的一项基本权利，政府应无差别地提供这一公共产品。在城市中，政府建立了一套完善的社会保障体系，但在农村却没有建立相应的社会保障制度，而是以财力有限、农民有家庭保障和土地保障等为借口推脱。林毅夫、余淼杰估算发现，计划经济时期农民的福利所占权重远远低于城市工人。徐倩、李放对1998-2009年的统计数据研究显示：我国社会保障的财政支出存在明显的地区差距，无论是从转移性收入的绝对值，还是从转移性收入占可支配收入的比例来看，我国社会保障的财政支出均表现出明显的城市偏向。政府在城乡之间的社会保障支出差异巨大，严重失衡。具体表现在以下三方面。其一，覆盖面差异大。一是保障项目覆盖面差异大。根据2004年9月7日的《中国的社会保障状况与政策》白皮书，我国城镇于2003年底已基本涵盖了所有的社会保障项目；而农村社会保障仅包括养老、合作医疗等社会保险制度，以及五保、低保、特困户救助等社会救济制度，失业保险、工伤保险、生育保险及其他不少社会福利项目没有或基本没有。二是城乡已有各项目中的覆盖面差异大。以城乡养老保险为例，2010年，中国城乡老年人追踪调查数据显示，在社会养老保障（退休金、养老金）覆盖率方面，城镇为84.7%，远高于农村的34.6%，农村老年人主要还是靠家庭和土地养老。其二，筹资方式不公平。城镇养老保险资金的主要来源是企业和政府，而农村则主要是农民个人，且二者的财政支出比例相差悬殊。其三，国家社会保障基金的供给严重向城市倾斜，占35％的城市人口得到超过80％的社会保障基金。随着经济快速发展，中国农民所面临的风险考验日益严峻，传统的家庭保障、土地保障功能不足的特点凸显，农民对社会保障的需求应得到重视。而财政对农村社保资金的投入却明显不足，政策支持力度提高缓慢，对农民的待遇显失公允。在这样的背景下，本文试图分析我国社会保障财政支出城乡差异产生的一些原因，并在此基础上提出解决问题的建议。
二、我国社会保障财政支出城乡差异的原因分析
（一）中国工业化的道路选择
1.新中国的工业化
新中国成立之后，在工业化基础条件非常薄弱的情况下，以公有制和计划经济为基础优先发展重工业。完成资本原始积累后，工业化进入新阶段，此前由于走自力更生道路，大量投资“三线”建设，导致工业结构和人民生活都出现了很多矛盾。“”结束以后，城市的就业危机已不可能再用“上山下乡”的办法向农村转嫁，相反，还需要对农村实行休养生息政策，大幅度提高粮食收购价格。这使财政负担愈益沉重，于是将支农包袱甩掉。国家一方面将土地和劳动力要素归还给农村；另一方面，大幅度减少对农村的财政支出，致使本来应由国家财政承担的农村行政、农民社会保障支出和支农费用等改由集体承担。在推进工业化的进程中，国家通过农产品统购统销、教育、户籍、就业、社会保障等各种制度，为城市居民在各方面建立了优先权。“先工业后农业”“先城市后农村”“先市民后农民”等政策，导致了我国城乡公共产品供给沿着不同路径发展。
2.为何选择农业和农民
推进工业化需要原始积累，需要提取剩余。中国20世纪60年代被美苏封锁，资本稀缺，只能强调自力更生、艰苦奋斗，大规模地动员劳动力，以劳动力替代资本维持国家工业化进程。由于不可能学习西方去搞殖民掠夺，我们为推进工业化而开始搞农业集体化，用集体化解决工业化原始积累需要提取剩余的问题。
3.工业化进程中与社保支出差异有关的体制设计
（1）剪刀差。
“剪刀差”是城乡关系中的一个关键问题，也是一个重大的经济问题。首先，在我国工业化、城市化过程中，土地是非常廉价的，这是土地剪刀差；其次，我国每三个产业工人中就有两个是农民工，他们的工资非常低，同时，这部分劳动力的社会保障问题在很多企业是没有被解决的。另外，由于我国改革发展初期环境意识不强，忽略了经济增长给环境带来的恶劣影响，因此，不论企业或地方政府，经济增长的环境成本都很低。以上几点说明了土地、劳动、社保以及环境对经济增长的贡献。这四个要素对我国经济增长做出的贡献，本质上是农业、农村和农民对中国经济高速增长所做的贡献。中国的发展，改革前的工业化依靠农产品价格剪刀差，改革后的工业化与城市化依靠土地价格剪刀差和劳动力工资剪刀差，出口贸易其实主要靠劳动力工资剪刀差的贡献。劳动力工资剪刀差不仅体现为农民工的低工资，而且也体现在他们不能跟城市工人享受一样的社会保障。
（2）户籍制度。
清华大学教授秦晖认为，户籍制度把人分成若干不同的等级，不同的人身份固定不变，享有的权利亦不同，这样的制度在前现代的很多民族都存在，中国以前也有类似的制度。但是，目前，中国实行统一的户籍制度，虽一定程度上消除了阶级差异，但仍旧存在一些问题。例如，中国工业化进程中从农村吸收剩余劳动力，为工业化提供廉价劳动力，但户籍制度将农民工排除在大部分社会保障项目之外。当农民工失去劳动能力后，依据户籍制度只能重新回到农村，依靠“土地社保”维持生计。
（二）路径依赖
路径依赖特指人类社会中的技术演进或制度变迁有着类似于物理学中所讲的惯性，即一旦选择进入了某种路径，无论其是“好”或“坏”，都可能对这种路径产生一定依赖。人们做出某种选择，就好比“走上了一条不归路”，惯性让人对这一选择不断强化，不能轻易走出去。建国初期，我国确立实施了优先发展重工业的战略，国家的投资大量向城市倾斜，社会保障制度也向城市倾斜。改革开放以后，改革的重点仍在城市，保障资源更加向城市集中。这充分体现了路径依赖规模效应驱动的自我强化。在建国初期设立的以城市人口为重点的社会保障制度为城市投入了大量初始成本，随着这项制度的推行，追加成本逐步下降；而农村的医疗等社会保障体系由于初期投入极低，完善成本相对昂贵得多。这也造成今天国家对解决城乡社保支出差异问题的迟疑、缓慢。
（三）政治体制改革落后于经济体制改革
所谓的渐进式改革强调利用已有的资源进行改革，在基本不触动既定利益格局的前提下实行。渐进式的改革有不少局限，导致不少经济和社会的失衡与扭曲现象，难点问题久久不能解决。我国社会保障财政支出的城乡巨大差异，就是其中的一个体现。
（四）农民没有决策权
在中国，农民的人数最多，却是最弱势的一个群体，独立意识差，组织程度低，话语权缺失，得不到应有的权利保障，甚至经常受到侵犯和损害。我国是民主社会，公共行政决策权力是人民授予的，决策从根本上讲应该由人民做出，体现人民的意愿。换言之，合理的公共行政决策程序是自下而上的，而我国农村还远没有实现公共品受益主体、决策主体和负担主体的统一。理论上讲，村委会是农民社区自治组织，不是国家的行政机构和政府组织。既然实行自治，村务应由村民决定，村主任应由村民选举，但实际情况是，村主任的产生及其“财权”不是由选举人决定，而是由乡镇政府决定。这说明，政府并没有把村委会看作是村民的自治组织，而是当作一级政府机构来管理。这种情况下，农民意志很难得到体现，农民的诉求很难得到关注，农民权益很难得到保障。
三、实现城乡社会保障财政支出一体化的建议
（一）中央政府承担全国性公共产品供给
一方面，社会保障这一公共产品具有普惠性、全民性，应由中央政府统一协调承担；另一方面，中央政府统一解决这一问题可以避免政策碎片化，防止各地标准不同，造成新的不公平。同时，统一的政策可减少农民跨地区流动的成本。
（二）改革户籍制度
我国社会收入分配不公等诸多问题都与户籍制度有或多或少的关联，不改革这一制度，其所附着的原始积累功能，其对于公民尤其是农民权利的侵犯就难以消除。令人欣喜的是，2014年7月，国务院了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出将取消农业户口与非农业户口的区分。然而，实践中二者的区别仍然很大。意见当中提出的居住证申请、常住户口申请、积分落户等制度有利于部分在城镇居住、工作的农民工及其子女融入城镇，逐步享受与城镇居民相同的基本社会保障。但这也恰恰暴露出城乡公共服务的不均等。因此，要解决农村社会保障体系不完善、财政投入不充分这一问题，必须进一步改革现行的带有一定歧视性质、甚至带有原始积累功能的户籍制度，切实保障农民合法权益。
（三）改革行政绩效评价机制
公共选择理论认为，政治家和官员都是“经济人”，官员追求“预算最大化”和“效用最大化”，其变量是薪水、知名度、权力或地位。长期以来，我国政府行政绩效评价机制过于关注GDP，农民社会保障体制的完善对于地方政府来说，需要的投入大，见效慢，不利于其效用最大化的实现。所以，我们对各级政府行政绩效的评价急需改变“GDP为纲”的传统做法，适当把民生等加入其中。
作者：杨芳 单位：河南大学经济学院
