民族地区农村社会保障公共服务探讨

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摘要：农村社会保障体系的建立和完善是关系到我国农民生存的重要问题，也是关系到国计民生的大事。民族地区新型农村社会保障公共服务的建立健全关系到各个民族共享改革发展成果能否真正实现，由于民族地区农村经济较为落后，城乡二元结构明显，新型农村社会保障公共服务存在许多问题。优化民族地区新型农村社会保障公共服务，一方面政府要创新公共服务理念，灵活应对民族地区实际情况；另一方面全面建立健全农村社会保障体系的各个环节。

关键词：民族地区；新型农村社会保障；公共服务

2013年国务院新闻办公室发表的《2013年中国人权事业的进展》白皮书中提到，2012年我国基本实现全国新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度全覆盖，截至到2013年，初步建成了世界上规模最大的符合现阶段中国社会实际的社会保障体系。2014年，随着新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度的逐步并轨，全国统一的城乡居民基本养老保险制度开始建立，这也给我国新型农村社会保障体系的不断完善带来了新的契机。面对日益拉大的城乡差距，不断优化新型农村社会保障体系就成为保障农民权利，建设和谐平等社会的重要内容。我国是一个多民族国家，公共服务作为新型农村社会保障的重要组成部分，不仅是城乡社会公平的体现，也是民族地区共享社会发展成果的体现，关系到民族地区的稳定和团结。

一、民族地区社会保障公共服务现状和问题

我国的少数民族人口大都集中在经济欠发达的中西部地区，而当前我国贫困地区的人口也主要集中在这些民族地区。据统计，全国348个少数民族自治县中，有257个是国家重点扶持的贫困县。因此要想实现社会保障的城乡统筹就必须保证民族地区的社会保障公共服务切实落实。社会保障公共服务主要体现在三个方面，即社会保险、社会救助、社会福利。当前我国民族地区的社会保障公共服务在党和国家的高度重视下得到了显著的进步，主要表现为：

（一）农村社会保险方面

社会保险是国家法律强制实施的制度，是构成我国社会保障制度的重要方面。社会保险项目主要分为养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险及生育保险。目前针对农村地区的社会保险以新型农村社会养老保险和新型合作医疗为主。近年来由于党和国家对“新农保”和“新农合”工作的高度重视，我国民族地区农村社会保险也基本实现了全覆盖，但是在普及过程中仍存在许多困难。首先，现行的新型农村社会养老保险是以个人缴费、集体补助、政府补贴三者相结合的形式为主。然而由于民族地区农村经济普遍发展落后，农民收入水平较低且投保意识薄弱，给养老保险费用收取工作带来了不小的压力，加上地方政府财力有限、养老资源不足也造成政府养老财政不足。这些因素均影响了新型农村社会保障在民族农村地区的贯彻落实，而附加在其上的公共服务更使得地方政府心有余而力不足。以“新农合”为例，它规定农民只有在治疗结束之后才能进行报销，而报销的流程也较为繁琐，需要携带医院发票、医疗证明等相关材料到乡镇一级的机关部门进行办理。由于民族地区农村大都处于偏远地区，交通不便且距离乡镇机关较远，因此在报销金额较少的情况下，农民宁肯放弃自己应有的保险权利。在养老保险金方面，政府一般会通过银行发放到参保人的账户当中，只有到城镇相应的银行网点才能领域，这就增加了农民提取养老金的成本，进而影响了农民参保的积极性。其次，城乡社会保障公共服务不均等现象明显。一方面相对于城市而言，民族地区农村的社会保障体系和公共基础设施建设明显滞后，保险种类也相对较少，工伤、失业、生育等保险项目尚未建立，而已建立的养老和医疗保险与城市相比也存在很大的差距。另一方面新型农村社会保险的集资主体为农户、政府、村集体，资金基础薄弱，加上地方政府财力人力有限，与农村距离较远，容易产生地方反馈不及时，财政拨款不到位，服务不完善等问题。而城镇社会保险的构成主体包括城镇居民、政府以及企业，不论是城镇居民收入还是企业的经济基础都明显高于农村地区，并且城镇社会保险服务机构健全，这些都是造城乡社会保障公共服务不均等的重要原因。

（二）农村社会救助方面

社会救助即政府通过财政拨款为遭受自然灾害、失去劳动能力或者低收入群体提供帮助。它调整社会资源分配，实现社会公平，维护社会和谐稳定的重要手段。农村社会救助主要表现为低保救助、五保供养、医疗救助和临时救助四个方面。我国民族地区农村大都分布于偏远地带，自然灾害频发且农业生产能力较弱，如中部地区极易出现春旱、长江中下游地区则经常受到梅雨、洪灾等侵扰，广西地区受台风侵袭，西南西北地区则经常出现干旱、水灾交替影响，这些自然灾害给民族地区的农业生产带来了极大的危害，造成民族地区农村贫困落后的重要原因，加之外出务工人口逐渐增多，农村留守人口多以老弱病残为主，就更加需要施以援手，提高社会救助能力。随着社会的发展和经济水平的提高，国家对社会救助的投入力度也在不断加大。据民政部的社会服务发展统计公报上显示：截至2014年底，全国有农村低保对象2943.6万户、5207.2万人。全年各级财政共支出农村低保资金870.3亿元。农村五保方面，全国有农村五保供养对象529.1万人，各级财政共支出农村五保供养资金189.8亿元，比上年增长10.2%。医疗救助方面，全国实施医疗救助9119万人，支出资金252.6亿元，其中住院救助、门诊救助、资助参保参合水平分别达到人次均1628元、186元、72元。临时救助方面，共救助农村家庭317.2万户次，全年支出临时救助资金达57.6亿元。这些数据表明国家对农村社会救助的重视程度逐渐加深。然而就民族地区农村社会救助而言，虽然在财力上有所提高，但是在公共服务供给方面仍旧存在一定的问题。比如民族地区农村社会救助公共服务存在流动性缺失，在农民在领取低保金和救助金上会产生与领取社会保险金同样的距离成本；在评定低保标准上，相关部门缺少实地考察环节，容易造成名额的错发和漏发，影响救助资金切实发挥扶贫帮困的作用；在临时救助特别是灾害救助中，地方政府虽然能够保证就在资金的及时发放，但是用于灾后重建的物资却常常不能在最短时间内发放到位，有的甚至需要灾民到县区自行领取，这就影响了民族地区农村灾后重建工作的顺利开展，是一种公共服务不足的表现；在五保供养方面，由于五保老人大部分是以独居、分散的形式供养在家中，地方政府如果不提供上门服务，对于这些身体孱弱的老人而言是很难享受到五保供养福利的。

（三）农村社会福利方面

社会福利作为社会保障的最高层次，是国家和社会为增进与完善社会成员尤其是困难者的社会生活的一种社会制度，它是一种服务政策和服务措施，旨在提高国民的五指生活和精神生活。现阶段我国民族地区农村社会福利的对象以老人、妇女、儿童、残疾人等弱势群体为主，内容包括发放福利津贴、普及农村义务教育、减免农业税、建设公共基础设施等。改革开放以来，民族地区农村社会福利建设取得了长足的进展，但是在公共服务方面也存在诸多问题，具体表现为：首先，农村社会福利财政投入有限，基础设施建设滞后。一是民族农村地区交通、电力、供水设施与城市差距显著。其中最明显的差异就是道路建设，目前除了国道和乡村主道以外，民族地区农村仍以土路为主，与城市道路建设相差悬殊。二是义务教育普及程度不够，村民受教育水平不高。不论是教学硬件还是软件，民族地区农村的教学资源都明显落后于城市地区，有的贫困地区甚至还没有完全普及九年义务教育。三是农村医疗卫生设施不完善，医疗设备落后，医疗人才匮乏等导致民族地区农民看病难。以上这些都是当前民族地区农村社会福利公共服务目前面临的问题，必须加以重视。其次，民族地区农村社会福利公共服务存在政策偏向。社会福利作为农村社会保障体系的重要内容，它的主要目的是帮助农民发展农业生产，改善农村生活质量，推动社会主义新农村建设。而民族地区农村社会福利更是实现民族平等团结的重要方式，但是一些民族地区地方政府为了追求“政绩”，只做表面功夫，导致民族地区农村社会福利工作并没有真正的贯彻落实。比如，一些地方政府不能从农村实际情况出发，盲目规划建设，导致一些基础设施变成“形象工程”，并没有为民所用。另外长期以来存在的“城乡二元结构”导致农村不论在经济发展还是政策扶持上都落后于城市，农民的利益诉求得不到及时的传达和反馈，更加阻碍了农村的建设进程，使农民的社会福利受到损害。

二、优化民族地区新型农村社会保障公共服务的措施

民族地区新型农村社会保障公共服务落实与否是关系到民族地区社会主义新农村建设的大事，也是促进民族稳定团结，社会公平公正，缩小城乡差距和民族差距的重要方式。因此各级政府要高度重视民族地区农村公共服务工作，不断提高服务质量，保证新型社会保障真正惠及于民。

（一）创新新型农村社会保障公共服务理念

社会公共服务是新世纪公共行政和政府改革的核心理念，更加强调政府的服务性和公民的权利，民族地区新型农村社会保障公共服务作为推动民族地区农村社会建设进程，提高少数民族农民生活质量的重要手段，必须要与民族地区农村的实际情况有机结合，打造真正的服务型政府。保证民族地区新型农村社会保障公共服务真正贯彻落实，政府首先改变传统的办公理念，深入到民族地区农村生活当中去，将静态的公共服务方式转化为动态的形式，想群众之所想，急群众之所急。民族地区农村多数分布在闭塞的深山或高原当中，并且经济落后，金融网络覆盖不全面，这就给农民报销医疗费用或是领取养老金、抚恤金带来了很大的困难。地方政府应该根据不同的区域和不同的项目提供不同的公共服务内容，在保证制度性和稳定性的公共服务的同时要适当为偏远的民族地区农民提供灵活的、流动的公共服务。例如地方政府可以定期深入到民族地区农村建立流动性服务站，为农民提供报销和领取养老金的服务，减少农民的距离成本。此外，针对五保家庭老人和行动不便人群，政府工作人员可以将供养金和扶助金送到家里，尽量为困难群众提供便利。另外，对于“新农保”和“新农合”的参保缴费工作，过去的做法通常是参保户携带有效证件到政府部门办理，增加了农民往返的时间，是一种人力和物力的浪费，如果社保经办部门能够上门采取上门收取的方式，不仅方便了农民，也有利于扩到社保覆盖面，并起到很好的宣传作用。

（二）严格遵守评定标准，优化社保体系

我国实行新型农村社会保障旨在提高农村生活水平，改善农民生活质量，缩小城乡差距。这就要求在具体的实施过程中，要严格遵守相关的法律规章。特别是在社会救助方面，地方政府要严格按照评定标准进行操作，确保评选结果真实有效。一方面，经管部门要根据民族地区农村的实际情况制定筛选标准，做好相关资料的搜集整理工作，另一方面，对于参与五保供养、低保救助、医疗救助评定的农户要进行实地考察，确保上交的评定材料与实际情况相符，避免虚报和漏报的现象发生。此外，要不断优化新型农村社会保障体系。首先，要加大宣传普及力度，鼓励农民参与到“新农合”试点工作当中，提高农民的认识水平。其次，提高筹资水平，各级政府应适当提高补助标准，积极探索建立与经济发展水平和农民收入状况相适应的筹资机制，逐步缩小城乡基本医保制度筹资水平差距。第三，要不断增强保障能力，合理调整新农合统筹补偿方案，建立完善报销药品目录和诊疗项目目录的动态调整机制，严格控制目录外费用占比，切实缩小政策报销比和实际报销比之间的差距。第四，要全面实施大病保险制度，科学调整大病保险筹资标准，同时尝试建立商业保险补充制度，并健全商业保险机构考核评价机制，实现城乡居民大病保险的统一政策，提高抗风险能力。第五，不断完善支付方式改革，系统、全面推进按人头付费、按病种付费和总额预付等多种付费方式相结合的复合支付方式改革，同时建立严格的考核评估和质量监督体系，推动分级诊疗制度的建立。第六，要建立健全“新农合”风险预警机制，规范基金监管，切实贯彻落实《关于进一步加强新型农村合作医疗基金管理的意见》的相关要求，加强内部监督，建立健全责任追究制度。

（三）加大政府财政投入力度，完善社会救助制度建设

我国是人口大国，民族地区新型农村社会保障体系的建立和完善不能仅凭政府一己之力，更需要动员全社会的力量，充分利用社会救助和慈善机构的能力弥补新型农村社会保障体系的不足之处。第一，完善民族地区农村医疗救助制度。一方面，要加大救助资金投入，拓宽筹资渠道，巩固医疗保障底线。向农村五保户、重度残疾、缺乏劳动能力以及低收入家庭提供参保资金。逐渐取消医疗救助起付线，提高封顶线，提高救助对象政策范围内住院自负医疗费用救助比例。全面推进重特大疾病救助工作，加大救助力度。统筹城乡救助标准，促进救助标准的一体化。探寻新的医疗救助制度，建立医疗救助基金，帮助无能力负担医疗费用的大病和重病患者。此外，鼓励和引导社会力量发展慈善医疗救助，减轻民族地区农村困难群众的医药负担。第二，完善教育救助制度。教育是一个国家发展的基石，是一个民族得以延续的动力。少数民族是我国人口的重要组成部分，少数民族农民受教育程度的高低不但影响整个国民素质的整体水平，也关系到国民经济发展的快慢。现阶段，民族地区农村地区特别是贫困地区的教育资源仍存在短缺现象，教育条件恶劣、师资缺乏、基础设施落后等因素都制约了农民文化程度的提高。为了实现教育公平，国家要加大教育政策倾斜力度，在民族地区农村全面普及九年义务教育免费制度，向贫困地区学生放宽高考政策，减免中高等教育学费，不断完善助学贷款、奖学金、助学金制度，建立教育救助基金，扩大救助渠道，帮助农村贫困学生完成学业。此外，要大力动员社会力量加入教育救助行列，凝聚社会力量推动教育救助制度不断完善。

三、结语

民族地区新型农村社会保障公共服务是党和国家解决“三农”问题，提高民族地区农民生活水平的重要举措，也是推进社会主义新农村建设，实现社会公平公正的重要内容。当前我国城乡差距、东西部差距明显，广大农民尤其是经济欠发达的民族地区农民生存生活尚未得到有效保障，不利于社会主义和谐社会的构建。优化民族地区新型农村社会保障体系既可以有效破解城乡二元结构，保障民族地区农民应有的生存权和发展权，也可以促进我国民族地区农村经济发展，有效缓解社会矛盾。政府要根据民族地区农村的实际情况，以方便群众为工作目标，不断优化完善公共服务内容，真正发挥服务型政府的作用。

参考文献

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［4］牧仁，白维军.社会保障公共服务模式创新研究［J］.经济纵横，2015，（06）.

作者:庞香萍 单位：青海大学财经学院