社会保障体制城乡差异化研究

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摘要：建国初期，由于社会结构和以工业化发展为主的经济战略等因素，使得社会保障制度在建立之初就沿着城乡二元结构开展各自的保障功能.经过多年的改革和发展，二者的保障水平虽然有了很大的提高，但是无论在保障模式、管理体制还是保障水平等方面，城镇和农村都表现出了巨大的差异.这些差异化造成的社会不公、收入差距巨大等负面影响，严重阻碍了我国的经济及城乡统筹发展，因此迫切地需要对这种二元化的社会保障制度进行改革.城市的改革重点是体系的水平的稳步增长；而落后的农村则要在保障水平、保障项目及覆盖范围上都有所提升，从而早日实现统筹发展.

关键词：社会保障体制；城乡差异；体制改革；统筹发展

根据我国城乡发展趋势以及社会环境的二元化事实，分别针对城镇和农村建立了不同的保障体系.在城市建立了全面的保障体系，主要是国家承担责任主体.在农村，则在家庭保障和土地保障的基础上建立了较低层次的保障制度.随着改革开放和经济体制的整改，城镇社会保障日趋完善，建立了符合居民需求的社会保险、社会福利及社会救助.与不断进步的城镇社会保障相反，乡村社保体系不但没有大的提升，甚至在一些地区出现倒退的现象.特别是经历经济体制改革之后，集体经济解体，之前的保障体制已不适应现实的需求.这种二元化体制无论是在模式、体制，还是项目、水平等方面都存在差异.近年来国家虽然致力于农村的发展，但是这种城乡之间的差距并不能在短期内得到解决.

1社会保障体制城乡差异化的表现

1.1城乡社会保障体制的不同模式

1951年，在《劳动保险暂行条例》颁布之后，城镇和农村采取两种不同的保障模式.城市社会保障主要经历了“企业＋社会”、“国家保障”模式的不同发展阶段之后，实行了一种由国家、企业和个人三方共同负担的社会保障模式.随着劳动与社会保障部的成立，社会保障制度的管理及基金运营、增值保值也趋于完善，成为一种社会主导的保障模式.相对于城市保障模式的不断改革，农村的保障模式的转变似乎更加坎坷，但无论如何发展，保障模式仍以家庭保障为主.1999年至今，实行的保障形式是家庭保障和国家救济相结合.由于资金挪用、管理不严等问题，社会养老保险发展停滞不前，另外农村合作医疗还在初级阶段，现有的社会保障没有发挥预期的效果.从农村的发展进程来看，由于它的生产方式没有从根本上转变，从而决定了以家庭保障为基础的模式没有得到根本转变.

1.2城乡社会保障水平发展不均衡

从保障项目来看，城镇建立了以养老、医疗、工伤、生育、失业保险等一系列社会保险项目，同时还发展了社会救助、社会福利和优抚安置.相比之下，农村的项目种类就显得十分匮乏.在农村，只在有条件的地区建立了养老保险，而在个别地区开展的医疗及生育保险更因为缺少资金而起不到应有的作用.在农村社会保障中，失业和工伤保险更是处于空白阶段.从社会保障基金的量来看，这种城乡差距也是非常巨大的.以养老保险为例，2006年的城镇居民人均年基本养老保险支付待遇已经达到10325元，而农村仅为695元，城镇居民的待遇水平约为农村的15倍.从一些数据中可以看出，国家虽然对城镇及农村的社会保障发展都有所投入，可是保障基金投入的比例明显倾斜于城镇的发展.从筹集资金的方式来看，城镇社会保险资金由国家、企业和个人三方承担，国家投入比例最高；农民则主要由自己缴费，国家财政给予适当补贴，可见国家资金投入水平的差异.

1.3城乡社会保障覆盖面的差距

城镇社会保障随着国家的整改，覆盖范围越来越大.与这个情况形成强烈对比的是，农村社会保障体系不完善，资金缺乏、覆盖范围小、覆盖率较低的问题逐渐凸显出来.根据人力资源与社会保障部调查的数据显示，截止到2014年，参加城镇企业养老保险的人数已达到28652万人；全国参加城镇职工基本医疗保险人数28296万人（其中职工21041万人，退休人员7255万人）；失业保险的覆盖率达到了17043万人①.但是农村的覆盖率还很低，一些数据显示在非贫困家庭中还不达50%，在贫困家庭的参保率不及25%.有调查结果显示，目前农民工的养老和医疗保险比例还不到五分之一，由此可明显地观察到城乡覆盖面的差距.

1.4城乡社会保障管理体制的分割格局

在1998年之前，根据社会保障的项目在劳动、人事、卫生、民政等多个部门下进行管理，管理内容经常交叉重叠，出现了比城乡二元化更为复杂的多元化管理模式.1998年3月，随着劳动和社会保障部的成立，这种多元化管理的局面正式结束，步入了统一管理的新局面.在政府文件中规定，农村保障体系应该同城镇一样实施统一化管理，但是多年来农村仍沿用以前的管理体制，大多数社会保险项目及社会福利、社会救助等由当地政府及民政部门管理相应事务，合作医疗由地方卫生部门进行管理.农村管理体系的多元化并没有因为保障部的成立而结束,目前的管理格局仍然分割为城乡两部分，并未统一.

2城乡社会保障统筹应遵循的原则

要推进社会保障体制的改革，早日完成城乡统筹，还应遵循以下几个原则：

2.1统筹兼顾原则

社会保障城乡一体化不仅关系到社会稳定，更关系到社会发展，因此在体制改革时应遵循统筹兼顾的原则.一方面考虑到社会保障制度与相关社会政策应该在时间上具有连续性、在地区上具有平衡性，还要考虑到政策执行部门之间的协调性等等.另一方面，要注意到城乡之间的差距和地区之间的异化，有重点的进行统筹，以实现总体平衡发展，保障水平稳步提升.

2.2与经济发展水平相适应原则

统筹城乡社会保障，还要依赖于经济发展的程度.我国各地区之间的经济水平存在很大差异，因此必须与当地经济水平相适应，而不能采取全国均等化的政策.在改革第一阶段要实行“低水平，广覆盖”的政策.第二阶段就应该达到范围上的全面覆盖和水平上的小康水平.由于我国目前的国情是地区间的经济实力、发展水平有较大的差异，因此允许符合地区差异的社会保障水平.

2.3循序渐进原则

统筹城乡社会保障不仅涉及面广、政策性强，还因为地区之间经济水平、社会发展的差异等原因，成为一项任务艰巨并且任重道远的工作.因此在改革过程中不能急于求成，必须积极稳妥、循序渐进地进行.对于经济水平落后的地区，需要正视地方差距，逐步向城市平均水平靠近，在循序渐进中不断完善，走上规范化、法制化的轨道.

2.4可持续发展原则

社会保障作为一项长期为居民提供保障的社会政策，具有刚性发展的特点，这就意味着社会保障水平只能提高而不能降低.因此我们应该考虑到制度的长期发展，在确定保障水平的同时考虑到政府的承受能力，做好城乡社会保障制度的顶层设计，保证社会保障制度的发展不仅能够发挥其原本的功能，又能促进经济的发展.

3社会保障体制城乡差异化的消除途径

3.1调整完善城乡社会保障体制

改革城市社会保障体制，重点就在于项目的优化和水平调整.对城市社会保险和社会福利项目中交叉重叠的部分进行整合优化，减少因为项目重复造成的资源浪费，规范社会保障项目种类.在保障水平方面，社会保障水平超出或者滞后于经济增长都是不合理的，因此要控制其合理的增长速度.相比之下，农村改革的重点是要提高保障水平，加快业务增长和全面发展农村的最低生活保障制度、养老保险和医疗保险.对经济贫困的农村地区，加大政府的投入，逐步提高保障水平，慢慢向城市保障水平靠拢；而对经济较发达的农村地区，则可以稳步实现与城市社会保障水平接轨.而完善农村社会保障制度的关键在于资金的投入.我国农民经济实力薄弱，中央财政加大转移支付的力度，并重点向贫困地区倾斜，是促进农村社会保障体系早日完善的关键.

3.2实行统一的社会保障管理体制

劳动与社会保障部成立之后，开始对城镇社会保障实行集中统一的管理模式.但是农村的保障体系却没能如政策规定一样，仍处在多头管理的模式之中.这种部门分散、管理失衡的模式成为阻碍农村社会保障发展的因素，由此可见建立统一的社会保障管理体制的必要性.在统一的管理的同时，还应建立相应的监督机构和经办机构.具体社会保障项目的办理则由经办机构来负责，在社保部门管理时由监督机构进行监督.这三个层次的机构相互制衡，各级政府则实行宏观调控的作用，以确保社保基金的安全，经办、监督和管理机构共同构成的统一管理体系，不仅提高了管理的效率，保证了社保基金的安全，也使各社会保险项目能够顺利实施.

3.3通过法律手段保证城乡社会保障统筹的进行

将统筹城乡社会保障的政策通过法律法规的形式来表现，成为完善这一制度的必要保证.相对城市居民较强的维权意识，农村居民由于自身维权意识薄弱，在法律上也处在弱者的地位.因此通过法律的形式来规定城乡社会保障一体化，对于弱势群体的农民而言就更具现实意义.首先，我国应迅速建立一部有关社会保障的综合性法律，以明确保障体制应该遵循的宗旨、目标和管理办法等内容，提高制度的法律效力.其次要根据地方社会保障发展特点制定相应的地方性法律法规.建立完善的社会保障法律基本法和法规，是一个健全的社会保障体系发展必需的法律基础和途径.

3.4政府要加强宣传教育，提高农民的参保意识

农民以前的自我保障意识和思想的狭隘成为目前参保率不高的原因之一，因此政府必须要加强宣传教育，普及社会保障知识，充分利用网络、电视和村里领导干部的宣传作用，不断提高农民参加社会保障的积极性.再者，印发关于社会保险缴费和待遇方面以及医疗保险报销范围流程方面的宣传册，让村民了解参保的好处和国家的社会保障政策，毕竟农民自身有了参保积极性，国家后续的投入才是有意义的.

4结论

从社会保障的发展历程来看，社会保障制度的城乡二元化的产生与我国当时独特的社会结构有着密切的联系.在选择以工业化为主的经济发展道路上又不断地增强了城乡之间的差距.面对日益加大的城乡差距时，进行体制改革成为我国发展的必然选择.但是我们必须认识到，我国是一个地区之间经济发展不协调、人口众多特别是农民比例很大的发展中国家，在短期内实现城乡一体化的目标是不现实的.因此在进行改革的过程中，既要循序渐进，又要适应经济发展水平，符合可持续发展的方针战略.从“低水平广覆盖”的目标开始，逐渐实现全面的社会保障；在提高农村社会保障水平之后，再进行与城市社会保障的并轨.

参考文献：

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〔6〕2014年度人力资源和社会保障事业发展统计公报.人力资源和社会保障部[EB/OL].

作者：安宏博 单位：吉林大学