社会保障视域下国民休假制度探究

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摘要改革开放以来，对于休假制度的探讨方向一直集中于旅游学和旅游系统中。长时期以来对于旅游和旅游经济的定向思维，导致了在探讨休假制度上更多倾向于从旅游的角度出发。本文将从社会保障的角度，借以部分社会学思考探讨我国的休假制度：普通劳动者和职工享受休假权利更多的需要法定节日休假和日常公休，实现带薪休假的可行性仍然较低；现有的国家规定和法律在保障劳动者和公民休息权的方面仍然乏力，国家需要通过法律的形式而非行政性法规来强制性保证全体国民的休假权利；在保证法定休假天数的限定内实施弹性休假、错时休假，以此提高休假质量。

关键词休假制度社会保障休假机制

2008年，国务院修改了全国法定节假日安排，“五一黄金周”从此成为历史。而新出现的清明、端午、中秋小长假在施行之后，不管是对旅游企业还是国民本身来说，争议性仍然较大。特别是近几年，在全国“两会”期间，人大代表、政协委员多次对我国的休假制度建言献策，在社会上反响强烈。一到节假日，国民对于现行休假制度的不满意度持续上升，能够施行带薪休假的企业和单位也更多的集中在国有企事业单位、外企和大型民营企业，普通企业和微小企业、普通劳动者和职工的带薪休假更多的只是停留在白纸中。而对于休假制度的安排和制定，更多的是由行政部门来具体安排休假时间，由此产生的诸多问题也逐渐浮现出来。

一、从旅游的角度来安排休假制度的定向思维应该彻底转变

休假权利是公民或者劳动者的一项基本权利，理应得到制度和法律的保障，但长久以来，我国对于休假制度的安排和规划大多从旅游的角度对待，更多的是从经济发展的角度而非从人的基本权利得到保障的视角来对待休假制度。这种视角已经暴露出一些问题，值得调整和研究。我国的旅游事业真正起步是在改革开放以后，1997年亚洲金融危机之后，为了提振我国经济发展，我国从日本引进黄金周制度，施行春节、五一、十一全年三个黄金周以此来促进旅游经济发展。黄金周制度诞生之后，我国国民逐步有了旅游的概念，与此同时也逐渐关注起休假。换句话说，因为旅游的发展，使得国民关注起自身的休假权利和休假制度。而国家也更多的是从发展旅游的角度来安排休假制度，一旦旅游机制发生了问题，那么休假制度就会要做出相应的调整。长久以来的定向思维和国民对休假权利的更加深刻的认识之间矛盾也逐渐激化。在休假权利和休假制度这一问题上，我们在这里的一大定势就在于：我们通常把休假和旅游挂钩在一起，把休假等同于旅游。休假是休息权的基本体现，是国民的一项基本权利。旅游是休假的一个面而不是全部，通过旅游，丰富假期活动，从而保证休息权的行使。我们不但要考量到假期出行旅游的人士，也有考量到假期不出行旅游的人士。如果我们只从前者的角度出发来修改休假制度，那么对于后者来说是不公平的。而从旅游的角度来看，旅游是以放松、娱乐、消遣为目的而离开常居住地进行的短暂的社会文化活动，现代旅游则带有经济性质的，是一种经济行为，而旅游这一经济行为通常需要假期作为基本条件，二者虽然有很大的关系，但似是而非，其本质上是不一样的，从而导致了我们在认识上把大量的旅游所带来的问题看成是休假制度存在的问题。休息权利以及休假制度，是人的一项基本权利，基本权利是需要得到国家的保障才能体现其价值，因此休息权利和休假制度是隶属于社会保障领域。保障社会成员的休息权利，则是为了未来社会的良性运行和协调发展。因此对于休假制度的调整和安排，相关部门应该更多的是从保障人基本权利这一面来制定而非从发展旅游和发展经济的角度来制定。从旅游的角度来调整休假制度这一定向思维应该转为从保障国民基本权利的角度来探讨。目前我国的休假制度主要由双休日、国家法定年节日、职工带薪休假三种形式构成，其中带薪休假制度落实的效果最低，国家法定年节日放假虽然使大部分国民有时间休假，但安排不尽合理。虽然有数量上的假期，但是质量上的假期却很难达到。

二、我国休假制度目前存在的问题

目前，我国现行的休假制度存在三个方面的缺失：带薪休假覆盖面小且落实不到位，放假安排不合理，现行休假制度显失公平。当前，我国的社会分层矛盾仍然十分尖锐，从人数上看，社会分层结构呈现正金字塔结构，从社会资源的占有角度来看，我国社会分层结构呈现出倒金字塔状，社会流动也出现了固化的迹象。拥有较多的社会资源、社会层级较高的职业一般出现在企事业单位、国有大型企业、外资企业或者大型民营企业，从事上述工作的人士所处制度都较为完善，所在单位对于职工休假安排都有比较详细的规章制度，运行起来也较为严格。但是整体的人数上来看，这一大层级的人数并不占社会整体人数的主流。从事大量体力劳动，处在社会基层的人士仍然是中国社会的大多数，特别是私营企业，雇主和受雇者因为经济利益对休假权利表现的极为消极。由于企业规模小、资金有限、抗风险能力较差等原因，私营企业一直在劳动者社会保障体系方面执行不力。很多私营企业只重视经济利益的增长，忽视劳动者的合法权益。劳动者为了生存，对于自身的休假权利并不十分看重。而雇主为了更高的效益和利润，他们又会通过各种各样的形式来迫使职工和劳动者放弃休假，加之“加班文化”盛行，更使职工和劳动者的休假权利得不到保障，从而使休假制度变得空洞。而如果没有一个完善的休假制度来保障职工和劳动者的休假权利的话，那么整个社会运行就会处于一个高速运转的状态，社会没有时间消化社会运行过程中出现的问题，使得整个社会运行的机制不协调，更容易出现恶性竞争等社会问题。此外，借休假来制造社会热点容易加剧社会各层级间的矛盾，导致形成不稳定的社会因素。从原有的休假制度来看，黄金周会使全国范围内出现较大的空间流动，会使社会资源在短时期内造成短缺，社会空间造成拥挤，整体的国家空间流动会出现短暂失衡，社会运行的成本会短暂的提高，社会运行效率会出现短暂下降。2008年以后虽然对法定节假日放假办法进行了修改，但是其休假质量不高，连贯性不大，对社会成员生产及生活造成了较大的障碍。对于保障国民休假权利的制度性文件和法律条款仍然不健全，目前保障国民休假权利的全国通用性法律法规仅有《劳动法》、《职工带薪年休假条例》两条法律法规文本，且执行上述法律法规的困难较大，特别是带薪休假制度的落实更是令人堪忧。基于我国的休假体制现状，不同层级的人士对于休假制度的看法主要存在以下两点：第一，普通职工和劳动者的休息、休假权利得不到切实保障。有学者认为，休假权实际上与社会整体发展相联的，不是仅靠制订一个法律或者政府政策就能够解决。在社会经济没有充分发展、劳资关系没有趋向平等、基本民生需求没有得到充分满足前，很难落实纸面上的带薪休假权利。带薪休假权利则更多停留在表面，实际施行起来难度较大，根据人社部的调查显示，目前带薪休假的落实率仅为50%，因此实现休假的机会更多的是由国家法定节假日来保障。因此普通职工和劳动者需要更多的法定节假日来保障其休息权利。而有些劳动者虽然有法定节假日，却不敢休息，这也是一大问题。第二，对于学校、国有企业、外资企业和大型民营企业来说，争议在于对公共假期的安排，缺少长假期，并且放假时间和工作日连贯性较差。第三，对于保障国民休假权利的保障机制不完善，缺乏有效地监督，缺乏完善的法律保障，休假制度执行起来较为低效。休假时日仍然很刻板，弹性不够。

三、完善制度、强化监督、强制性保障基本休假时间、施行弹性休假

首先，从国家层面，制定单独的保障公民休假权利的法律是完善休假制度的基础。从现有的国家法律来看还不能够完全使得公民的休假权利得到强有力的执行，因此需要从顶层设计上使法律得到有效执行。规定公民和劳动者全年享有合适时间的休假天数，企业、机关或其他单位不能随便改动。保障基本休假时间的关键在于强制性，这种强制性是由国家来执行。对于占用劳动者休假时间的行为要有补偿机制。在《劳动合同法》中应增加关于职工带薪年休假的条款，在合同中列为与“五险一金”同样重要的内容。我们加强在签订劳动合同过程中纳入关于国民休假的内容。从立法角度来讲，建立一套有别于普通劳动法律以外的全民性的休假法律文本是很有必要的，结合现有的《劳动法》、《劳动合同法》以及其他相关法律，形成一整套的国民休假制度法律体系，对于社会保障部门的执行来说也是很有帮助的。其次，强化对公民对休假的监督，实现政府、企业、劳动者或社会组织三方互动监督保障劳动者休假权利。积极推进社会组织、工会在保障劳动者权益方面的作用。丰富劳动者社会保障卡制度的内容，实现工作、休假的“打卡制”，可以考虑将休假权利的保障和记录划归政府部门管理，由政府部门给企业发放考勤机，从而避免企业和其他单位占用劳动者的休假时间，主动为劳动者保障休假权利，减少因为休假问题而导致的劳资冲突。加强对非企、事业单位的劳动者休假权利的维护和保护，对于绝大部分的非企、事业单位的劳动者来说，获得较为合理的休假时间是十分困难的，现有法律和制度在保护这一类群体的休假权利方面还有空白。因此，这一短板也应该从全民性的社会保障制度建设上加以考量。对于公共假期的安排，保障双休日不变的基础上，应该保证全体国民一年内拥有两到三个较长时间的休假。对于节庆假日的安排，应该坚持与日常公休相连贯的原则安排，避免在工作日时间挪休。对于节庆假日的三天休假安排，可以适当考虑延长至四天，即清明、端午、中秋三个假日公休天数改为四天。可以过渡性的、适时恢复五一黄金周。再次，对于可能出现的较长假期，例如五一、十一黄金周。应该实行错时弹性放假，即保证公休天数不变的情况下各地区、各单位错时放假，从而避免社会空间和社会资源的急剧性失调。例如，10月1日至3日是法定休假日，全国公休。但为避免部分景区人流量较大、交通运输压力陡增，可以分省、分市、分行业按顺序进行休假。陕西省可以在9月28日进入国庆黄金周，10月4日黄金周结束，上海市可以在9月27日进入国庆黄金周，10月3日结束。对于一些特殊行业来说，可以在保证总休假天数不变的情况下进行调休、补休。对于调休、补休的落实情况可以由社会保障部门进行监督执行。

四、结语

在中国当前全面深化改革的攻坚过程中，如何保障公民的休息权利是保证国家经济运行发展的重要一面。鉴于目前中国休假制度的现状，“转思路、建制度；有法可循、全民覆盖”是改变这一状况的基本思路。实现带薪休假制度是最终解决办法，但是在实现这一目标之前，把休假制度建设从旅游思维转变为社会保障思维是十分必要的，保障国民最基本的休假时间是实现带薪休假的基础，劳动者本身的休息权利理应得到国家法律的保护，社会保障部门有责任维护劳动者的休息权利。错时休假是实现普遍休假下国家良性运转的解决方案之一。把休假制度建设纳入社会保障制度建设是可行的，并且可以很有效的解决目前存在的一些休假方面的问题。

参考文献：

[1]周云、蔡翠．我国休假制度回归福利本质的路径选择．商业时代．2014（28）．

[2]孙辰阳．私营企业带薪休假制度执行不力的原因对策分析．法制与社会．2015（5）．

[3]王兴斌．中国国民休假制度的思考——兼论世界国民休假制度．中国休闲研究学术报告．2013．

作者：江雨时 单位：山东理工大学法学院